N. 02126/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 02/03/2026
N. 01606 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02126/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2126 del 2025, proposto da F.C. Internazionale
Milano s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Gianluca Gariboldi e dall'Avvocato Alessandro Zuccaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato PP Lepore, dall'Avvocato Antonello Mandarano, dall'Avvocato
FA GA e dall'Avvocato Danilo Parvopasso, con domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso Avvocato PP Lepore in Roma, via Polibio, n. 15
nei confronti
A.C. Milan s.p.a., non costituita nel presente giudizio N. 02126/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza n. 3434 del 29 novembre 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sez. V, resa tra le parti visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato Comune di Milano; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
CC e uditi per F.C. Internazionale Milano s.p.a. l'Avvocato Alessandro Zuccaro
e per il Comune di Milano l'Avvocato Antonello Mandarano.
FATTO e DIRITTO
1. La società F.C. Internazionale Milano s.p.a., odierna appellante, è concessionaria dell'uso e della gestione dello Stadio G. ME, di proprietà del Comune di Milano, nonché dei relativi servizi, solidamente con A.C. Milan s.p.a.
1.1. La Convenzione, sottoscritta in data 1° luglio 2000, disciplina la modalità d'uso e di gestione, prevedendo reciproci obblighi e diritti, attinenti non solo all'attività calcistica, ma anche alle attività connesse alle manifestazioni sportive e tutte le attività accessorie.
1.2. La Convenzione contiene la disciplina della determinazione del canone che, in base all'art. 4 della convenzione, si compone di due voci: corrispettivo ordinario e corrispettivo a scomputo.
1.3. La società ricorrente ha chiesto al Comune di Milano una rideterminazione in riduzione del canone, per le stagioni 2019/2020 e 2020/2021, a fronte delle limitazioni all'accesso allo stadio, introdotte nel periodo pandemico, in virtù dell'art. 5 (settimo N. 02126/2025 REG.RIC.
capoverso), che testualmente stabilisce che «l'eventuale limitazione, in occasione delle manifestazioni sportive, dell'utilizzo dello stadio e delle attività in esso svolte, per qualsiasi causa non imputabile a fatto o colpa delle concessionarie, protrattasi per un periodo superiore a 30 (trenta) giorni consecutivi, comporterà una riduzione in percentuale del canone annuo che sarà proporzionale alla riduzione degli incassi rispetto a quelli percepiti dalle concessionarie nell'ultimo anno contrattuale di pieno utilizzo».
1.4. Dopo ampia interlocuzione tra le parti, il Comune ha determinato la riduzione del canone, con determina n. 8473 dell'11 ottobre 2021, ricomprendendo nel calcolo degli incassi anche le somme derivanti dai diritti televisivi, da partite nazionali e internazionali.
1.5. Con la determinazione dirigenziale del Direttore dell'Area Sport e Attrattività, di concerto con il Direttore della Direzione Lavoro Giovani e Sport, del Comune di
Milano n. 4741 del 10 giugno 2022, è stata quindi applicata una riduzione, per le stagioni sportive 2019/2020 e 2020/2021, rispettivamente del 23,757% e 2,215%.
2. Con il ricorso, ritualmente e tempestivamente notificato e depositato avanti al
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (di qui in poi, per brevità, il
Tribunale), l'odierna appellante, F.C. Internazionale Milano s.p.a., ha impugnato detto provvedimento e tutti gli atti connessi, contestando la modalità con cui è stata determinata la riduzione del canone ed in particolare la nozione di “incassi”.
2.1. A sostegno del gravame, la ricorrente in prime cure, odierna appellante, ha articolato le seguenti cinque censure, qui di seguito riportate in sintesi:
1) Difetto del presupposto. Illogicità. Sviamento. Travisamento. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Violazione della convenzione come in esposizione.
Violazione Delibera G.C. n. 1713/2000. Contraddittorietà. Violazione regole interpretazione contrattuale ex artt. 1362 – 1371 c.c. Irragionevolezza. Violazione dell'art. 216 del d.l. n. 34 del 2020. Violazione dell'art. 97 Cost.: la società ricorrente N. 02126/2025 REG.RIC.
ha lamentato che nella rideterminazione del canone annuo il Comune di Milano avrebbe adottato un'interpretazione estensiva della nozione di “incassi”, ricomprendendo anche i proventi derivanti dai diritti televisivi non espressamente individuati nell'oggetto della Convenzione e, in tal modo, il Comune di Milano avrebbe modificato unilateralmente la Convenzione individuando ulteriori entrate, non ricomprese nella base di calcolo del canone, disapplicando in tal modo il diritto alla riduzione, a fronte di circostanze straordinarie e non imputabili alle concessionarie;
2) Sviamento. Violazione del d. lgs. n. 9 del 2008. Difetto del presupposto. Illogicità.
Irragionevolezza. Travisamento. Contraddittorietà: secondo la tesi prospettata dalla società concessionaria la commercializzazione dei diritti televisivi è diritto di esclusiva proprietà delle società, svincolato dall'utilizzo dello Stadio: i proventi derivanti dai diritti televisivi legati alle competizioni nazionali e internazionali prescindono dall'utilizzo dell'impianto sportivo oggetto di concessione e pertanto tali voci di introito non possono essere ricomprese nella nozione di “incassi” di cui all'art. 5 della Convenzione;
3) Sviamento. Difetto del presupposto. Illogicità. Irragionevolezza: secondo la prospettazione della concessionaria l'interpretazione data dal Comune si è tradotta in una modifica unilaterale della Convenzione, senza avviare il relativo procedimento in contraddittorio con le società concessionarie;
4) Incompetenza. Violazione dell'art. 48 del d. lgs. n. 267 del 2000. Violazione dell'art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000. Sviamento. Difetto del presupposto.
Violazione della l. n. 241 del 1990: seguendo la tesi riportata nel motivo precedente, secondo cui la determina implica una modifica della convenzione, la società deduce il vizio di incompetenza del Dirigente, in favore della Giunta Comunale;
5) Errore di fatto. Difetto del presupposto. Difetto di istruttoria. Travisamento.
Sviamento. Difetto di motivazione: secondo la società concessionaria, il Comune di N. 02126/2025 REG.RIC.
Milano avrebbe erroneamente incluso nella rideterminazione del canone anche i
«ricavi da gare amichevoli pre-stagione non disputate allo Stadio ME».
2.2. Si è costituto nel primo grado del giudizio il Comune di Milano, chiedendo il rigetto del ricorso.
2.3. All'udienza pubblica del 24 ottobre 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal primo giudice.
2.4. All'esito del giudizio, con la sentenza n. 3434 del 29 novembre 2024, il Tribunale ha respinto il ricorso.
2.5. Ad avviso del primo giudice, in sintesi:
a) la locuzione “incassi” ricomprende tutti gli introiti che derivano non solo dall'utilizzo dell'impianto per l'attività calcistica e per le altre manifestazioni, ma da ogni tipologia di utilizzo dello stadio, secondo quanto riconosciuto nella convenzione al concessionario;
b) se il canone è determinato da tutti gli incassi connessi ai diritti e alle facoltà riconosciuti nella convenzione, negli incassi devono essere ricomprese anche tutte le somme introitate dalle piattaforme televisive in ragione della trasmissione delle partite in cui è impegnata la concessionaria attraverso i canali digitali;
c) invero, la possibilità di riprendere e trasmettere nei canali televisivi le partite del campionato è possibile in quanto prevista e disciplinata dall'art. 12 della Convenzione, che ha autorizzato preventivamente la concessionaria ad utilizzare tutti gli impianti esistenti per la trasmissione radiofonica e televisiva e di installare, o consentire ad emittenti radiofoniche e televisive, ogni tipologia di impianto fonico o visivo.
d) anche queste attività, essendo esercizio di una facoltà in capo al concessionario, sono fonte di ricavi che vanno computati per il calcolo del canone, nonché nell'ipotesi di riduzione per eventi eccezionali.
e) la finalità della disposizione dell'art. 5 della Convenzione è il riequilibrio delle obbligazioni patrimoniali del concessionario, a fronte di eventi esterni, non prevedibili N. 02126/2025 REG.RIC.
e dunque non imputabili al concessionario stesso, a causa delle quali si sono determinati minori ricavi complessivi dalla gestione del bene;
f) pertanto risulta anche rispondente alla ratio della disposizione dell'art. 5 considerare come ricavi le somme derivanti dai diritti televisivi, dal momento che nel periodo della pandemia l'abbonamento alle pay tv ha costituito, per il periodo pandemico, l'unico modo per poter assistere alle partite della propria squadra, sostituendo interamente la modalità in presenza e passando così da modalità alternativa per seguire le partite a modalità ordinaria, a causa delle restrizioni di accesso.
g) del resto, presupposto fattuale, oltre che logico, per poter beneficiare dei diritti televisivi, come per la visione in presenza della partita attraverso l'acquisto di un biglietto di ingresso, è lo svolgimento della competizione all'interno dello Stadio
ME e, pertanto, diventa irragionevole differenziare, nella nozione di “incassi”, gli uni (i diritti televisivi) dagli altri (i biglietti di ingresso) posto peraltro che la trasmissione delle partite tramite la tv ha il principale effetto di allargare il potenziale numero di spettatori;
h) con la determina gravata il dirigente ha esercitato una facoltà, disciplinata nella convenzione, definendo la base economica a cui applicare la riduzione, attraverso una corretta interpretazione sistematica delle clausole, in presenza delle condizioni poste dall'art. 5 della Convenzione;
i) si tratta, quindi, di un provvedimento riconducibile all'attività gestionale del
Dirigente, che non ha operato alcuna modifica convenzionale, ma solo una interpretazione logica-sistematica delle clausole della convenzione, in quanto, come noto, la ripartizione delle competenze amministrative tra gli organi politici e quelli burocratici va effettuata in base al principio generale di distinzione fra atti di gestione e atti d'indirizzo, sicché l'approvazione della convenzione di concessione è di competenza del Consiglio comunale, mentre tutti gli atti di gestione devono essere adottati dal dirigente competente; N. 02126/2025 REG.RIC.
l) come osservato dalla difesa comunale, i ricavi di partite amichevoli disputate al di fuori dello Stadio ME non sono riportati con voci distinte nei bilanci della società, ma anche nel conto economico invero non si rinviene una voce distinta per i ricavi da gare amichevoli disputate in altri stadi (cfr. doc. 20 pag. 26 e segg. nella voce “Conto economico – valore della produzione – sponsorizzazioni – valori e proventi e altri ricavi” si riportano le voci “proventi da cessione diritti televisivi” nelle due distinte componenti “proventi televisivi” e “proventi televisivi da competizione UEFA”), il che non ha consentito al Comune di poter ricavare dalla documentazione ufficiale quanto reclamato dalla ricorrente.
m) del resto, una tale informazione avrebbe potuto (ma anche dovuto) essere esplicitata dalla ricorrente nella nota integrativa al bilancio, non potendo ritenersi sufficiente una postuma dichiarazione di scienza (come quella contenuta nella tabella riportata nelle memorie) che, però, non reca prove concrete dalle quali ricavare non solo la veridicità di quanto affermato ma, soprattutto, la documentazione di riferimento recante l'esatta quantificazione degli introiti derivanti dalle competizioni svolte in trasferta.
2.6. Alla luce di tali motivazioni, sin qui in sintesi riportate, il Tribunale ha dunque respinto le cinque censure proposte in primo grado.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello F.C. Internazionale Milano s.p.a. e, nel dedurne l'erroneità per i tre motivi di cui si dirà, ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.
3.1. Si è costituito il Comune di Milano per chiedere la reiezione dell'appello.
3.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie difensive in vista dell'udienza pubblica.
3.3. Infine, nell'udienza pubblica del 3 febbraio 2026, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L'appello è infondato. N. 02126/2025 REG.RIC.
5. La tesi fondamentale dell'appellante è che il Comune ha scelto di sussumere nel concetto di “incassi” – che costituisce il parametro per verificare le riduzioni intervenute e quindi la decurtazione da applicare ai canoni – una voce eccentrica.
5.1. La società appellante assume che, a fronte di una definizione e delimitazione degli incassi cristallizzata in Convenzione (cfr. artt. 1 e 4), il Comune avrebbe indebitamente preteso di includervi anche gli introiti derivanti dalla cessione dei diritti televisivi (sia nazionali sia derivanti da partite internazionali) e, quindi, una voce di entrata aliena alla concessione e all'utilizzo dello stadio.
5.2. Siffatta decisione avrebbe comportato una modifica unilaterale e immotivata della
Convenzione.
5.3. E la ricaduta pratica – illegittima – sarebbe stata quella di neutralizzare la stessa operatività della clausola di rideterminazione dei canoni a favore delle concessionarie, pur a fronte di una oggettiva decurtazione (prima) e azzeramento (poi) degli incassi
'da stadio'.
5.4. Per queste ragioni l'odierna appellante si è rivolta in primo grado al Tribunale, instaurando il presente giudizio, che si è concluso con la sentenza di rigetto oggi appellata, le cui motivazioni salienti sono state sopra in sintesi riportate.
5.5. Secondo il Tribunale, come si è visto, il Comune avrebbe agito in maniera conforme alle previsioni convenzionali (nel loro portato letterale e sistematico) e alla loro ratio.
5.6. Ma l'appellante, sulla base dei tre motivi che qui di seguito vengono esaminati, deduce che l'interpretazione seguita dal Tribunale sarebbe erronea.
6. Anzitutto, con il primo, articolato, motivo (pp. 14-34 del ricorso), la verifica delle riduzioni deve riferirsi esclusivamente agli incassi di biglietteria, degli abbonamenti, della pubblicità, della somministrazione di alimenti e bevande, dei parcheggi, dello store, del museo, dell'area esterna, dei concerti, degli eventi corporate, delle partite N. 02126/2025 REG.RIC.
della Nazionale: in sintesi, dei ricavi frutto dell'utilizzazione dello Stadio, tutte voci, deduce l'appellante, sostanzialmente azzerate nel periodo di riferimento.
6.1. Questo perché il valore ritraibile dalla concessione dello Stadio non è dato dall'astratta possibilità di disporre della struttura in sé, ma dalla concreta circostanza che esso sia utilizzato a “regime”, in presenza dei tifosi, ossia degli utenti paganti.
6.2. Pertanto, non sarebbe possibile condividere il rilievo del Tribunale che, a chiosa della ricognizione dei contenuti della Convenzione, afferma che «le parti hanno scelto di determinare il canone non in modo fisso, ma con criteri che fanno riferimento ad elementi variabili, accettando così un'alea contrattuale” (§ 2.2)».
6.3. Si tratterebbe, in realtà, di un canone fisso nel suo ammontare (salvo le rivalutazioni), quantificato convenzionalmente in considerazione dei diritti e delle facoltà accessorie conferite ai concessionari, che sono delimitati nella loro tipologia e variabili esclusivamente nel loro impatto economico (giocoforza imprevedibile).
6.4. Qui si compendia l'alea contrattuale, cui pone rimedio – in ipotesi eccezionali di limitato utilizzo della struttura, quali l'evento pandemico – la previsione dell'art. 5 citato della Convenzione.
6.5. Per queste stesse ragioni non può condividersi la sentenza laddove, sostenendo di interpretare gli artt. 4 e 5 della Convenzione secondo il criterio esegetico letterale ex art. 1362 c.c., afferma che «la locuzione “incassi” ricomprende tutti gli introiti che derivano non solo dall'utilizzo dell'impianto per l'attività calcistica e per le altre manifestazioni, ma da ogni tipologia di utilizzo dello stadio, secondo quanto riconosciuto nella convenzione al concessionario» (§ 2.3), posto che vi include anche voci di incasso erroneamente tratte da norme convenzionali non dedicate a definire le attività.
6.6. La statuizione del Tribunale tradirebbe, inoltre, una contraddittorietà interna nel ribaltamento della prospettiva sottesa al meccanismo stesso della riduzione, come se il riequilibrio dovesse essere a favore dell'amministrazione comunale, mentre si tratta N. 02126/2025 REG.RIC.
di disposizione espressa in esclusivo favore delle concessionarie che si sono viste impedire il pieno esercizio delle attività loro riconosciute dalla Convenzione.
6.7. Non corrisponderebbe, poi, a realtà l'assunto della sentenza, che dà per scontato che i titolari di abbonamento 'fisico' al ME avrebbero in periodo pandemico sottoscritto un abbonamento tv, così tracciando un automatismo immotivato e poco plausibile se calato nel concreto (si consideri, ad es., che l'abbonamento tv, comprendendo le partite fuori casa, ragionevolmente era già stato sottoscritto dai tifosi titolari di abbonamenti fisici).
6.8. Si coglierebbe così anche l'erroneità dell'assunto della sentenza, per cui l'abbonamento alle pay tv costituirebbe una modalità alternativa per seguire le partite, divenuta ordinaria nel periodo delle restrizioni Covid.
6.9. Si tratterebbe invece, a dire dell'appellante, di opportunità di natura e portata differente, che – in ogni tempo – può affiancarsi così come sostituirsi alla scelta di partecipazione fisica.
7. In secondo luogo, all'appellante preme evidenziare che, contrariamente a quanto inteso dal Tribunale, il sistema di assegnazione degli importi per diritti televisivi è svincolato dall'andamento degli abbonamenti televisivi.
7.1. La modifica del volume degli abbonamenti televisivi – in aumento o in diminuzione che sia – si ripercuote esclusivamente sulle emittenti assegnatarie dei diritti televisivi della serie A (così come delle partite internazionali), con le quali gli spettatori tv sottoscrivono appunto il contratto di abbonamento, sicché l'andamento degli abbonamenti attiene al rapporto tra utenti televisivi ed emittenti, senza benefici per le squadre.
7.2. In altri termini, anche ad ammettere che il periodo pandemico abbia registrato un incremento degli abbonamenti, di tale incremento hanno beneficiato esclusivamente le emittenti titolari dei diritti televisivi (precedentemente acquistati dalla Lega Calcio), quali Sky Calcio e DAZN. N. 02126/2025 REG.RIC.
7.3. Dette emittenti, come noto, commercializzano “pacchetti” di partite riferite a vari club, quale che sia la sede fisica della competizione, ragione per cui detto eventuale incremento non può essere ricollegato a singole squadre (e, men che meno, alla disponibilità di singoli impianti).
7.4. Si tratterebbe quindi di una dinamica dalla quale le squadre restano estranee, posto che non intervengono nella commercializzazione dei diritti televisivi, che avviene tra
Lega Calcio e tv, e non assumono alcun ruolo (e tantomeno beneficio) nella sottoscrizione degli abbonamenti tv, che avviene tra utenti ed emittenti tv.
7.5. La vera irragionevolezza risiede dunque nella tesi, propugnata dalla sentenza, della equiparazione tra 'incassi' da diritti televisivi e 'incassi' da biglietti di ingresso.
7.6. Emergerebbe così il travisamento del Tribunale, anche laddove sostiene che lo svolgimento delle competizioni al ME rappresenti il presupposto fattuale e logico per beneficiare dei diritti televisivi.
7.7. L'appellante evidenzia, ancora, che l'assegnazione dei proventi in questione per la Serie A all'epoca avveniva su base triennale (oggi addirittura quinquennale).
7.8. Si tratterebbe di circostanza eloquente, sintomatica della completa autonomia degli stessi dall'utilizzo dello stadio nel periodo interessato dalle limitazioni dovute alla pandemia.
7.9. Nello specifico, gli anni contrattuali oggetto del presente contenzioso rientravano nel triennio 2018/2019 – 2019/2020 – 2020/2021 e, quindi, i connessi proventi erano stati determinati anteriormente al periodo emergenziale, con la conseguenza che le voci di bilancio illegittimamente prese in considerazione dal Comune nella verifica degli incassi nulla avevano a che vedere con gli andamenti registrati nel periodo
Covid.
8. L'appellante evidenzia poi, in particolare (pp. 25-30 del ricorso), che il Tribunale, senza effettivamente esaminare il motivo, dove è stata dedotta l'illegittimità dei provvedimenti alla luce della disciplina specifica dei diritti televisivi nazionali e N. 02126/2025 REG.RIC.
internazionali, si è limitato a osservare sbrigativamente che la disciplina riferita ai diritti televisivi nazionali prevede la loro distribuzione - anche - sulla base del c.d.
“bacino d'utenza”.
8.1. Il tutto senza prendere posizione su quanto articolatamente contestato in ricorso in merito alla dinamica di assegnazione di tali diritti e alla loro radicale alterità rispetto alla disponibilità di uno specifico impianto sportivo.
8.2. La disciplina di settore dimostrerebbe che gli introiti derivanti dalla commercializzazione dei diritti televisivi sono frutto di diversi elementi che hanno come unico filo conduttore l'attività societaria sportiva delle squadre medesime, senza vantare alcuna stretta connessione con la gestione di un impianto sportivo utilizzato da ciascuna squadra per parte del campionato, ossia per le competizioni disputate 'in casa' (così notandosi di nuovo che lo svolgimento della competizione nel ME non
è affatto il presupposto per beneficiare dei proventi in questione).
8.3. La quota principale dei ricavi (pari al 50%) viene distribuita in parti uguali tra tutte le venti squadre partecipanti al campionato di serie A ed una ulteriore quota, comunque rilevante, fa riferimento ai c.d. “risultati sportivi” delle squadre, criteri, questi, che senza alcun dubbio rispondono a presupposti ben diversi da quelli che derivano da diritti e facoltà fissati nella Convenzione in esame.
8.4. Al contrario, l'unica quota che - in astratto - potrebbe avere una apparente minima correlazione con l'utilizzo dell'impianto (quella relativa al pubblico di riferimento di ciascuna squadra e che considera il numero degli spettatori paganti che hanno assistito dal vivo alle gare casalinghe disputate negli ultimi tre campionati) risulta del tutto residuale, trattandosi solo di una delle componenti della voce “radicamento sociale” di cui si è detto, a sua volta di rilevanza inferiore a ciascuna delle altre due.
8.5. La ratio della disciplina in materia di titolarità e commercializzazione dei diritti audiovisivi conferma che i valori economici ad essi collegati prescindono dalle attività gestionali dei vari impianti nazionali in cui si svolgono le manifestazioni sportive. N. 02126/2025 REG.RIC.
8.6. Si coglierebbe così l'inadeguatezza dell'unico accenno sbrigativo che la sentenza esprime sul punto, elevando a fattore dirimente il “numero di spettatori paganti”, che invece si è dimostrato essere solo un subcriterio tra i tanti – e ben più 'pesanti' – criteri e subcriteri di distribuzione dei proventi in questione.
8.7. Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, insomma, non si tratterebbe affatto di «voci di introito derivanti più strettamente dall'utilizzazione dell'impianto sportivo».
9. Passando al finale rilievo del § 2.5 della sentenza, riferito al disposto dell'art. 216 del d.l. n. 34 del 2020, secondo il Tribunale non si traggono profili di contrasto con detta disposizione, e ciò «non solo perché la disposizione non è stata applicata nel caso in esame, (come la stessa parte ricorrente riconosce), ma anche perché la stessa prevede la facoltà di revisione dei rapporti di concessione di impianti sportivi pubblici, per la stessa finalità dell'art.5 della Convenzione, cioè il riequilibrio delle condizioni contrattuali» (§ 2.5).
9.1. Il rilievo non supera però il fulcro della censura di primo grado: la predetta norma, inserita nella decretazione d'urgenza, se guardata in controluce con la fattispecie che ci occupa, consente di rilevare l'illegittimità dei provvedimenti impugnati avanti il
TAR.
9.2. Verificando gli incassi delle concessionarie in maniera tale da esorbitare dalle voci legate al ridotto utilizzo della struttura, il Comune avrebbe agito in maniera incompatibile con lo spirito - di tutela del concessionario che ha subito il mancato incasso dei proventi - che ispira la norma di cui si è appena detto e che avrebbe dovuto altrettanto caratterizzare la revisione in riduzione del canone per il ME.
9.3. L'appellante ricorda infatti che, nonostante il limitato utilizzo dell'impianto per gli anni in questione, non sono venute meno le esigenze di manutenzione della struttura, sia di carattere straordinario che ordinario (rappresentata principalmente dalla cura del manto erboso, che non ha potuto essere mai interrotta), rispetto alle quali N. 02126/2025 REG.RIC.
le squadre si sono fatte carico di tutte le attività di esecuzione e dei relativi costi, a fronte delle consistenti riduzioni degli incassi delle attività da stadio già sopra riportati.
9.4. Sicché sarebbe la stessa circostanza, evidenziata dal Tribunale, della presenza nella Convenzione di una clausola di riequilibrio a mettere in luce lo sviamento dal fine dell'intervento di revisione del canone, che – producendo un effetto esattamente opposto a quello previsto dal d.l. citato e dall'art. 5 della Convenzione – ha frustrato la leale collaborazione con le concessionarie e la tutela delle relative posizioni giuridiche a fronte dell'oggettivo pregiudizio subito.
9.6. Risalterebbe così, anche per questo motivo, l'illegittimità della tesi alla base dei provvedimenti impugnati avanti il Tribunale.
9.7. A riprova della assenza di un legame tra l'utilizzo dello stadio e la percezione dei proventi in discorso si consideri infine che nel periodo pandemico interessato dal presente giudizio le squadre ben avrebbero potuto disputare altrove le partite 'in casa',
e segnatamente negli impianti già utilizzati per gli allenamenti, senza alcuna ripercussione dal punto di vista dei diritti televisivi
10. L'inesattezza dell'interpretazione alla base dei provvedimenti impugnati si manifesta anche in considerazione dell'evoluzione della posizione tenuta dal Comune
e descritta nella parte in fatto.
10.1. Se inizialmente l'amministrazione comunale, addirittura, pretendeva di prendere in considerazione tutto il valore della produzione, ivi compresi i valori connessi alle plusvalenze dei calciatori, una volta messa di fronte all'inconsistenza di questa pretesa ha optato per la soluzione 'mediana', ma altrettanto fantasiosa, di eliminare il riferimento alle plusvalenze, ferma restando l'inclusione dei proventi da diritti audiovisivi, inconferenti tanto quanto le plusvalenze.
10.2. Il che lascerebbe trasparire un tentativo di arricchimento mutuato dalla inammissibile interpretazione prospettata. N. 02126/2025 REG.RIC.
11. Il motivo, sin qui riassunto nelle sue articolate deduzioni, deve essere respinto, nonostante la suggestività di alcuni degli argomenti addotti dall'appellante.
12. L'interpretazione seguita dal Comune, e condivisa dal primo giudice, resiste infatti a tutte le censure qui proposte per l'essenziale ragione che le concessionarie, per tutto il periodo qui in contestazione, hanno comunque utilizzato lo Stadio ME per lo svolgimento della loro attività sportiva e, conseguentemente, hanno potuto partecipare alle diverse competizioni nazionali e internazionali e completare i relativi campionati e tornei.
12.1. Il pieno svolgimento dell'attività sportiva ha permesso alle concessionarie di beneficiare delle utilità assicurate dal bene pubblico in concessione, che ha consentito loro il conseguimento di una serie di “incassi”, direttamente collegati all'utilizzo dello
Stadio.
12.2. Fra tali “incassi”, sulla base della corretta applicazione del sopra riportato comma 7 dell'art. 5 della Convenzione, sono evidentemente compresi soprattutto gli introiti derivanti dalla cessione dei diritti televisivi, che prescindono dalla presenza o meno del pubblico all'interno dell'impianto.
12.3. Al riguardo, correttamente la sentenza qui impugnata ha rilevato che «la possibilità di riprendere e trasmettere nei canali televisivi le partite del campionato è possibile in quanto prevista e disciplinata dall'art. 12 della Convenzione, che ha autorizzato preventivamente la concessionaria ad utilizzare tutti gli impianti esistenti per la trasmissione radiofonica e televisiva e di installare, o consentire ad emittenti radiofoniche e televisive, ogni tipologia di impianto fonico o visivo» e che «anche queste attività, essendo esercizio di una facoltà in capo al concessionario, sono fonte di ricavi che vanno computati per il calcolo del canone, nonché nell'ipotesi di riduzione per eventi eccezionali» N. 02126/2025 REG.RIC.
12.4. Appare evidente quindi, contrariamente a quanto sostiene l'appellante (pp. 18-
19 del ricorso), che il richiamo operato dal primo giudice all'art. 12 della Convenzione non è affatto inappropriato o peregrino.
12.5. È indubbio e non contestato che le disposizioni contenute nella Convenzione debbano essere interpretate in modo sistematico: l'art. 12 che, tra l'altro, attribuisce alle concessionarie la facoltà di consentire «ad emittenti radiofoniche e televisive di installare, nel rispetto di tutte le norme di sicurezza, impianti di cablaggio ed apparecchiature tecniche, nonché ogni altro tipo di impianto di sicurezza, fonico o visivo dalle stesse ritenuto opportuno» è la norma convenzionale che rende possibile la ripresa e la trasmissione nei canali televisivi delle partite del campionato, attività indiscutibilmente fonte di ricavi, necessariamente da computare per il calcolo del canone di concessione.
12.6. La disciplina economica della Convenzione complessivamente considerata – corrispettivo, introiti della gestione ed oneri di manutenzione – risulta, quindi, esclusivamente riconducibile all'affidamento della concessione d'uso dello Stadio e a tutte le correlate facoltà attribuite alle Società concessionarie, che comprendono anche
“lo sfruttamento” televisivo.
13. Nemmeno risultano fondate le censure incentrate sulla specifica disciplina dei diritti televisivi, recata dal d. lgs. n. 9 del 2008, su cui tanto insiste l'appellante, come visto.
13.1. I proventi assicurati dalla cessione dei diritti televisivi, contrariamente a quanto afferma l'appellante, sono sicuramente correlati all'utilizzo dello Stadio di proprietà comunale affidato in concessione, all'interno del quale si svolge senza dubbio l'attività delle squadre di calcio.
13.2. La partecipazione alle competizioni sportive, nazionali ed internazionali di una società come l'Inter, infatti, è evidentemente possibile solo laddove la società calcistica abbia in uso uno stadio per le partite interne, di dimensioni e caratteristiche N. 02126/2025 REG.RIC.
adeguate alla propria categoria di partecipazione, requisiti, questi, che lo Stadio
PP ME garantisce pienamente.
13.3. In proposito, la quota dei diritti televisivi “relativa al radicamento sociale”, menzionata dall'appellante (cfr. atto di appello, pagina 27), tiene proprio in considerazione il numero di spettatori presenti nelle stagioni precedenti e, indubbiamente, la disponibilità dello Stadio ME, tra i più capienti di Europa, incide in modo rilevante su tale voce.
13.4. Nel caso di specie occorre ribadire che i proventi derivanti dalla cessione dei diritti televisivi sono uno dei principali “incassi” o “ricavi” delle squadre di calcio.
13.5. Nei bilanci ordinari al 30 giugno 2021 (docc. nn. 19 e 22 fascicolo di I grado), relativi alla stagione 2020/21, interamente giocata “a porte chiuse”, di entrambe le squadre è stata registrata una importante crescita dei proventi da cessione di diritti televisivi rispetto alla stagione pre-covid (bilanci al 30 giugno 2019, relativi alla stagione 2018/19 – docc. nn. 17 e 20 fascicolo di I grado).
13.6. Infatti, per quanto attiene l'Inter, l'incremento è pari al 36,54%, in termini monetari da € 138.959.918,00 ad € 189.737.000,00 (doc. n. 22 fascicolo di I grado, pag. 1), mentre, per quanto concerne il Milan, l'incremento è pari al 31,61%, in termini monetari da € 105.048.284 ad € 138.261.232,00 (doc. n. 19 fascicolo di I grado, pag.
1).
13.7. I dati sopracitati dimostrano chiaramente che vi è stato, a fronte di un azzeramento dei “ricavi” (incassi) dalla vendita di biglietti e abbonamenti, un esponenziale incremento dei ricavi (incassi) da cessione di diritti televisivi: i tifosi non potendo recarsi allo stadio fisicamente hanno sottoscritto abbonamenti alle “pay tv” per poter vedere le competizioni sportive in televisione.
13.8. Sul punto, come già rilevato in precedenza, il Tribunale ha correttamente accertato che sia anche rispondente alla ratio del comma 7 dell'art. 5 della N. 02126/2025 REG.RIC.
Convenzione «considerare come ricavi le somme derivanti dai diritti televisivi, dal momento che nel periodo della pandemia l'abbonamento alle pay tv ha costituito, per il periodo pandemico, l'unico modo per poter assistere alle partite della propria squadra, sostituendo interamente la modalità in presenza e passando così da modalità alternativa per seguire le partite a modalità ordinaria, a causa delle restrizioni di accesso» (sentenza impugnata, punto 2.4).
13.9. L'utilizzo del bene stadio in concessione ha generato, quindi, maggiori ricavi su questo fronte: le riprese televisive sono state effettuate all'interno dello stadio, mediante l'utilizzo del bene e i proventi dei diritti televisivi rappresentano il corrispettivo per l'attività sportiva svolta dalla Società all'interno dello Stadio
ME.
14. Risultano pertanto irrilevanti le osservazioni formulate dall'appellante in merito alla ripartizione dei diritti televisivi effettuata dal d. lgs. n. 9 del 2008 (pp. 26-27 del ricorso).
14.1. L'obiettivo del citato provvedimento legislativo, infatti, è quello di limitare gli squilibri e le disparità di ricavi tra i grandi club e le società sportive medio-piccole, attraverso un modo più equo di quantificare i proventi in questione.
14.2. La normativa citata non ha certamente inteso snaturare i proventi determinati dalla cessione dei diritti televisivi, i quali sono i principali ricavi delle società di calcio legati alle competizioni sportive e all'utilizzo del bene stadio.
14.3. Il primo giudice ha, quindi, correttamente confermato che «in particolare, il D. lgs. n. 9/2008 contiene la disciplina della titolarità e della commercializzazione dei diritti audiovisivi sportivi e la relativa ripartizione delle risorse, riconoscendo alle società sportive i diritti audiovisivi e le risorse derivanti dalla commercializzazione dei diritti che – non è un caso - sono peraltro distribuiti anche sulla base del c.d.
che comprende sia l'audience televisiva sia il numero di spettatori paganti nelle partite casalinghe; nel caso in esame, il Comune non rivendica alcun N. 02126/2025 REG.RIC.
diritto su tali somme ma non può revocarsi in dubbio che abbia incluso dette somme nei ricavi della concessione e, per il calcolo, delle relative indennità» (sentenza impugnata, punto 2.5).
15. Analoghe considerazioni a quelle sopra espresse si possono svolgere relativamente ai cosiddetti “Premi competizioni UEFA” (pp. 28-29 del ricorso), che, contrariamente a quanto afferma in modo errato l'appellante, sono, come gli introiti derivanti dalla commercializzazione dei diritti televisivi, proventi correlati allo svolgimento delle competizioni sportive ed allo specifico utilizzo del bene stadio.
15.1. L'appellante Inter sostiene, a torto, che l'asserita assenza di un legame tra l'utilizzo dello stadio ed i proventi in questione sarebbe dimostrata dalla circostanza che, durante il periodo pandemico, le squadre avrebbero potuto disputare gli incontri calcistici anche nei propri campi di allenamento, senza subire effetti sotto il profilo economico.
15.2. L'osservazione svolta dall'appellante è, innanzitutto, irrilevante, poiché, nel periodo di interesse, essa ha disputato gli incontri sempre nello stadio ME, per cui ha sempre specificamente utilizzato il bene stadio.
15.3. In secondo luogo, l'appellante non avrebbe comunque potuto disputare le partite nei propri campi di allenamento, poiché tali terreni di gioco non sono adeguati alle normative previste da FIGC e UEFA per lo svolgimento di incontri nelle competizioni da loro organizzate.
15.4. L'omologazione delle strutture è requisito ineludibile anche in ipotesi di incontri disputati “a porte chiuse” e, proprio relativamente alla stagione calcistica 2020/2021, giocata interamente a porte chiuse, si consideri, a titolo di esempio, la situazione di una squadra neopromossa nella Serie A calcistica del Campionato Italiano, che ha dovuto svolgere le prime partite interne in campo neutro, in attesa della conclusione dei lavori finalizzati a conseguire l'omologazione del proprio campo di gioco per la disputa delle partite per la Serie A (doc. n. 6 fasc. Comune). N. 02126/2025 REG.RIC.
16. Un'ulteriore conferma della corretta applicazione, da parte del Comune, del comma 7 dell'art. 5 della Convenzione, è riscontrabile nell'art. 216 del d.l. n. 34 del
2020, convertito con mod. in l. n. 77 del 2020.
16.1. La disposizione sancisce l'inequivocabile principio secondo cui i ristori dei danni conseguenti all'emergenza epidemiologica sono finalizzati alla
«rideterminazione delle condizioni di equilibrio economico finanziario originariamente pattuite».
16.2. Nel caso in esame, per effetto dell'esponenziale incremento dei proventi derivati dalla cessione dei diritti televisivi l'equilibrio economico finanziario originario è rimasto sostanzialmente immutato.
16.3. Conseguentemente, il Tribunale, in modo pienamente condivisibile, non ha ravvisato «profili di contrasto con l'art. 261 D.L. 34/2020, non solo perché la disposizione non è stata applicata nel caso in esame, (come la stessa parte ricorrente riconosce), ma anche perché la stessa prevede la facoltà di revisione dei rapporti di concessione di impianti sportivi pubblici, per la stessa finalità dell'art. 5 della
Convenzione, cioè il riequilibrio delle condizioni contrattuali» (sentenza impugnata, punto 2.5).
16.4. Per le ragioni esposte, anche con riferimento al profilo in esame, la rideterminazione del corrispettivo per la concessione d'uso dello Stadio ME per le stagioni 2019/2020 e 2020/2021 effettuata dal Comune di Milano, appare anche a questo Consiglio di Stato logica, ragionevole ed improntata alla corretta applicazione del principio di buon andamento dell'azione amministrativa.
17. Il motivo, pertanto, deve essere respinto.
18. Con il secondo motivo (pp. 34-36 del ricorso), ancora, l'appellante sostiene, che una volta scardinata (come confida di aver fatto con il motivo che precede), la tesi di rigetto dei primi due motivi di ricorso, giocoforza si dovrebbe riconoscere che siamo al cospetto di una pretesa comunale di intervento modificativo della Convenzione in N. 02126/2025 REG.RIC.
via unilaterale e autoritativa e il Dirigente, lungi dal correttamente applicare la convenzione nell'ambito delle proprie prerogative gestionali, ha sostanzialmente ridefinito le attività che essa abilita e quindi la base economica di riferimento per applicare l'art. 5 della Convenzione, risultandone così il vizio di incompetenza, dato che una modifica doveva presupporre un procedimento di revisione e necessitava di approvazione della Giunta comunale.
18.1. Ma la reiezione di questo motivo segue, inesorabilmente, la reiezione del motivo che l'ha preceduto, e sin qui esaminato.
18.2. Nel caso in esame infatti, com'è stato ampiamente illustrato, non è intervenuta alcuna modifica unilaterale della Convenzione da parte dell'amministrazione comunale, che ha solo effettuato, al fine della rideterminazione del corrispettivo per la concessione d'uso dello Stadio ME per le stagioni 2019/2020 e 2020/2021, una corretta applicazione del comma 7 dell'art. 5 della Convenzione, previa adeguata istruttoria.
18.3. Il Comune, con la determinazione dirigenziale n. 8473 dell'11 ottobre 2021 adottata dopo avere effettuato diversi approfondimenti e interlocuzioni con le due società, ha rideterminato il corrispettivo per l'utilizzo dello stadio ME prevedendo una riduzione, per le stagioni sportive 2019/2020 e 2020/2021, rispettivamente del
22,737% e 19,59%, sulla base delle prescrizioni contenute nella Convenzione.
18.4. Successivamente, in data 9 dicembre 2021, le due società concessionarie hanno presentato un'istanza di riesame in autotutela del sopramenzionato provvedimento.
18.5. All'esito della complessiva ed approfondita istruttoria eseguita, valutata anche l'istanza di riesame, il Comune di Milano ha adottato la determinazione dirigenziale n. 4741 del 10 giugno 2022: con tale determinazione è stata confermata l'applicazione dell'art. 5 della Convenzione di cui al precedente provvedimento e sono state modificate le percentuali di riduzione del corrispettivo annuo, fissate nella misura del N. 02126/2025 REG.RIC.
23,757%, pari ad 2.231.847,00, per la stagione 2019/2020 e del 2,215%, pari ad €
208.088,00, per la stagione 2020/2021.
18.6. I provvedimenti in questione, come ha correttamente rilevato la sentenza impugnata secondo cui «si tratta, quindi, di un provvedimento riconducibile all'attività gestionale del Dirigente, che non ha operato alcuna modifica convenzionale, ma solo una interpretazione logica-sistematica delle clausole della convenzione», sono atti di gestione della Convenzione stipulata tra l'amministrazione e i concessionari – evidentemente di competenza dirigenziale – e non costituiscono, né richiedono, atti di indirizzo di competenza della Giunta comunale, ai sensi del d. lgs. n. 267 del 2000 e del d. lgs. n. 165 del 2001.
18.7. La censura di incompetenza qui proposta, dunque, va respinta, come ha a ragione fatto la sentenza qui gravata.
19. Infine, con il terzo motivo (pp. 36-39 del ricorso), l'appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il quinto motivo dell'originario ricorso, che denunziava l'errore del Comune nel computare tra i “ricavi” anche i ricavi da gare amichevoli pre-stagione non disputate allo Stadio ME, come tali estranei alla concessione e, quindi, inconferenti ai fini del calcolo della riduzione degli incassi funzionale alla riduzione del canone.
19.1. Detti valori ammontano a:
- € 1.357.000,00 per la stagione 2018/2019,
- € 2.624.000,00 per la stagione 2019/2020,
e sarebbero dovuti essere sottratti dalle corrispondenti voci 'ricavi da gare in casa' di
Inter prese a riferimento dal Comune.
19.2. Il motivo è stato, a dire dell'appellante, frettolosamente respinto dal Tribunale
(§ 5), osservando che si tratterebbe di ricavi non riportati con voci distinte nei bilanci dell'Inter e ciò non avrebbe consentito al Comune di ricavarli. N. 02126/2025 REG.RIC.
19.3. Ma l'appellante deduce che le somme riferite alle amichevoli pre-stagione fuori casa, indicate dalle concessionarie al Comune con l'istanza di autotutela (e ribadite in ricorso), sono rinvenibili nelle analisi di conto economico dell'Inter e depositate dallo stesso Comune avanti il Tribunale (docc. da 20 a 22 fascicolo di primo grado
Comune).
19.4. Si tratta degli importi (€ 1.357.000,00 per la stagione 2018/2019 e €
2.624.000,00 per la stagione 2019/2020) verificabili all'interno della Nota Integrativa
“Analisi delle voci di conto Economico – Valore della Produzione – Ricavi delle
Vendite e delle Prestazioni” in corrispondenza della voce “tornei e amichevoli”.
19.5. Anche questo motivo, però, va respinto in quanto gli asseriti ricavi derivanti dallo svolgimento delle predette partite amichevoli non sono stati indicati nei bilanci della società (docc. nn. 20-22 fascicolo di I grado).
19.6. Per tale ragione, il Comune, in assenza di tale indicazione documentale, non avrebbe potuto in alcun modo tenere conto di tali presunti incassi al fine del calcolo della riduzione del corrispettivo di concessione.
19.7. Sul punto, il primo giudice ha correttamente rilevato che «infatti, come osservato anche dalla difesa comunale, detti ricavi non sono riportati con voci distinte nei bilanci della Società; nel Conto economico non si rinviene, invero, una voce distinta per i ricavi da gare amichevoli disputate in altri stadi (cfr. doc. 20 pag. 26 e segg. nella voce “Conto economico – valore della produzione – sponsorizzazioni – valori e proventi e altri ricavi” si riportano le voci “proventi da cessione diritti televisivi” nelle due distinte componenti “proventi televisivi” e “proventi televisivi da competizione UEFA”), il che non ha consentito al Comune di poter ricavare dalla documentazione ufficiale quanto reclamato dalla ricorrente» e «del resto, una tale informazione avrebbe potuto (ma anche dovuto) essere esplicitata dalla ricorrente nella nota integrativa al bilancio, non potendo ritenersi sufficiente una postuma dichiarazione di scienza (come quella contenuta nella tabella riportata nelle N. 02126/2025 REG.RIC.
memorie) che, però, non reca prove concrete dalle quali ricavare non solo la veridicità di quanto affermato ma, soprattutto, la documentazione di riferimento recante l'esatta quantificazione degli introiti derivanti dalle competizioni svolte in trasferta” (sentenza impugnata, punto 5).
19.8. Le statuizioni del primo giudice vanno dunque immuni da censura.
20. Quanto, infine, al regolamento delle spese del primo grado, pure contestato dall'appellante (pp. 39-40 del ricorso), va qui rilevato che dette spese sono state correttamente compensate dal Tribunale per la novità delle questioni qui dibattute, indubbiamente complessa anzitutto sul piano interpretativo.
21. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l'appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
22. Analogamente alle spese del primo grado, le spese del presente grado del giudizio, per la novità delle questioni esaminate di cui non constano al Collegio precedenti, eguali o analoghi, o comunque in termini specifici, possono essere interamente compensate tra le parti.
22.1. Rimane definitivamente a carico di F.C. Internazionale Milano s.p.a., per la soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da F.C. Internazionale Milano s.p.a., lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di F.C. Internazionale Milano s.p.a. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. N. 02126/2025 REG.RIC.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
LA NT, Presidente
Massimiliano CC, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Massimiliano CC LA NT
IL SEGRETARIO