Pubblicato il 25/11/2025

N. 09275/2025REG.PROV.COLL.

N. 00611/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 611 del 2025, proposto dal sig. FR LE, rappresentato e difeso dall’avv. Daniele Di Furia, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Molaioli, Antonio Pugliese e Luca Silvagni, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza Giuseppe Verdi n. 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, 28 ottobre 2024 n. 18925, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 il cons. RA NO e uditi l’avv. Angelo Cugini, in sostituzione dell’avv. Daniele Di Furia, per l’appellante e l’avv. Luca Silvagni per l’appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, il sig. FR LE proponeva opposizione al decreto ingiuntivo, n. 2098/2024, con cui lo stesso T.a.r. gli aveva ordinato il pagamento della somma di € 4.914,00, oltre interessi legali, in favore del Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., a titolo di restituzione di incentivi indebitamente percepiti ai sensi del D.M. 16 febbraio 2016 (Conto termico), avendo ritenuto il credito certo, liquido ed esigibile in ragione dell’avvenuta produzione, in fase monitoria, del provvedimento di annullamento dell’ammissione alle tariffe incentivanti, non impugnato, delle richieste di pagamento di quanto indebitamente percepito e della prova della notifica di tali atti al debitore.

2. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3. – Nello specifico, il T.a.r. ha escluso la sussistenza del difetto di giurisdizione denunciato a mezzo del primo motivo di ricorso, in quanto, attenendo le somme richieste a un credito riconducibile al potere di verifica di cui all’art. 42 del d.lgs. 28/2011, veniva in rilievo, sia pure in via mediata, l’esercizio di un potere autoritativo, essendo peraltro devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, lett. o), c.p.a., “ ogni domanda, di annullamento o di accertamento, finalizzata all’esatta determinazione degli incentivi, in virtù del nesso di necessaria strumentalità tra gli incentivi stessi e la produzione di energia ”, compresa quella concernente la pretesa restitutoria “ di somme indebitamente erogate, a titolo di incentivo, sulla base di una convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti ”.

Per il resto, ha ritenuto inammissibili gli altri motivi di doglianza fatti valere con il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, in quanto essi avrebbero dovuto essere sollevati tramite la presentazione di un’azione di annullamento nei confronti del provvedimento di annullamento dell’ammissione agli incentivi, che, tuttavia, non era stato impugnato, cosicché il loro esame avrebbe comportato un’elusione del termine di decadenza di cui all’art. 29 c.p.a.

4. – Avverso la sentenza di primo grado il sig. LE ha interposto appello, affidato a tre motivi di gravame.

5. – Il Gestore per i servizi energetici - GSE S.p.a. si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello e ha depositato una memoria in vista dell’udienza di discussione.

6. – L’appellante ha depositato una memoria di replica in data 29 settembre 2025.

7. – Alla pubblica udienza del 7 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – In limine , va accolta l’eccezione di tardività del deposito della memoria di discussione dell’appellata, depositata solo in data 10 settembre 2025 che è stata sollevata dalla difesa dell’appellante sia nelle repliche, peraltro anch’esse tardive, sia oralmente in udienza, disponendosi perciò l’inutilizzabilità del suddetto scritto.

9. – Nel merito, l’appello è infondato.

10. – Con un primo motivo di impugnazione, l’appellante contesta il capo di sentenza sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo e deduce che la controversia spetterebbe, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la posizione giuridica soggettiva azionata sarebbe configurabile come diritto soggettivo perfetto.

11. – Il motivo è infondato.

A fronte della natura pubblicistica del provvedimento adottato dal GSE nell’ambito dei suoi poteri autoritativi di verifica e controllo ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, deve necessariamente concludersi nel senso della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo (in termini, Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981, con richiamo a Cass., SS.UU., 29 ottobre 2020, n. 23900).

A questo proposito, la giurisprudenza della Sezione ha chiarito che ciò che rileva è l’origine del credito vantato dal GSE, alla quale segue la (doverosa) pretesa restitutoria del Gestore, osservando che:

“ Diversamente argomentando, dovrebbe giungersi alla non accettabile conclusione della inapplicabilità assoluta dell’art. 118 del codice del processo amministrativo (il quale contempla la facoltà di proporre ricorso per decreto ingiuntivo innanzi al Giudice amministrativo nelle “… controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale …”) e della impossibilità di proporre un ricorso per decreto ingiuntivo dinanzi al Giudice amministrativo in considerazione della (ovvia) circostanza per cui tale tipologia di giudizio ha sempre e comunque ad oggetto pretese patrimoniali.

Sotto tale profilo si evidenzia che il riparto della giurisdizione in materia di ingiunzioni deve essere operato in base alla natura del credito vantato dal richiedente, che, in tal caso, assume rilievo prettamente pubblicistico (…) .

Ne discende il legittimo - alla stregua delle coordinate interpretative offerte alla sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004 - radicamento di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, quale quella contemplata dall’art. 118 del codice del processo amministrativo.

Il decreto ingiuntivo promosso dal GSE si fonda, quindi, sull’effetto restitutorio derivante da un provvedimento (…) adottato in esito ad un procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011.

L’azione esercitata dal GSE, ancorché avente contenuto patrimoniale, non può essere ricondotta a un rapporto privatistico sorto dalla cessione del credito, poiché il titolo della pretesa non è la convenzione, né l’atto di cessione, bensì l’accertata insussistenza dei presupposti per l’erogazione degli incentivi e il conseguente venir meno ex tunc del diritto alla loro percezione.

(…)

Il fatto che l’azione sia stata esercitata in via monitoria non altera la natura del rapporto sottostante, che resta disciplinato dal diritto pubblico, essendo riconducibile al potere di verifica, controllo e revoca in materia di incentivazione della produzione energetica.

È del resto pacifico che la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di energia, come delineata dall’art. 133, comma 1, lett. o), del codice del processo amministrativo, ricomprende non solo i provvedimenti relativi all’ammissione o alla decadenza dagli incentivi, ma anche le conseguenti azioni patrimoniali volte al recupero delle somme indebitamente erogate ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 5981/2025 cit.).

12. – Con un secondo motivo d’impugnazione, l’appellante sostiene che la sentenza sarebbe erronea per aver ritenuto inammissibile la contestazione della pretesa restitutoria in ragione dell’omessa impugnazione del provvedimento originario, senza provvedere all’esame e alla valutazione degli scritti difensivi di parte ricorrente e, quindi, in asserita violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato e dell’obbligo di motivazione.

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto accertare, in base alla domanda proposta dal ricorrente, se la richiesta riammissione agli incentivi per applicazione della decurtazione, nel caso in esame, rientrasse nella fattispecie introdotta dal novellato art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 per i procedimenti già conclusi con provvedimento di decadenza definitivo.

L’appellante torna, inoltre, a illustrare i profili d’illegittimità del provvedimento a base della pretesa creditoria del GSE dedotti, in particolare, nel terzo e nel quarto motivo del ricorso di primo grado.

13. – Il motivo è destituito di fondamento.

E’ pacifico che il provvedimento di annullamento dell’ammissione agli incentivi, prot. GSE/P20210000176 del 5 gennaio 2021, il quale costituisce l’atto presupposto e fondante della pretesa creditoria, non è mai stato impugnato dall’odierno appellante.

Esso, pertanto, è divenuto definitivo e inoppugnabile, e i suoi effetti si sono cristallizzati nell’ordinamento giuridico, rendendo il credito del GSE certo, liquido ed esigibile.

L’opposizione al decreto ingiuntivo non può costituire l’occasione per rimetterne in discussione la legittimità mediante censure che avrebbero dovuto essere formulate entro il termine decadenziale d’impugnazione, da lungo tempo spirato, e che, perciò, risultano ormai precluse.

Correttamente, perciò, la sentenza appellata ha rilevato l’inammissibilità dei motivi di doglianza fatti valere con il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, senza procedere al loro esame nel merito.

Per quanto concerne la pretesa domanda concernente la richiesta di riammissione agli incentivi, il ricorso di primo grado conteneva una richiesta, qualificata come istruttoria e formulata, peraltro, in termini di semplice opportunità, intesa a ottenere un ordine di apertura di un procedimento di riesame dell’atto inoppugnato (cfr. le conclusioni del ricorso di primo grado: “ 4) IN VIA ISTRUTTORIA, subordinata alla denegata ipotesi in cui l’Ill.mo TAR dovesse ritenere di non accogliere le difese sin qui spiegate, si chiede di voler valutare l’opportunità di ordinare al GSE di procedere al riesame della richiesta di concessione degli incentivi presentata dall’odierno opponente in contraddittorio con lo stesso e nel doveroso rispetto delle norme a tutela della partecipazione al procedimento ”).

Tuttavia la richiesta di riesame, per come rivolta non all’amministrazione, ma in sede giurisdizionale, del pari non può costituire strumento per l’aggiramento dei termini decadenziali di impugnazione previsti per gli atti amministrativi e, dunque, incorre anch’essa nell’inammissibilità già rilevata dal T.a.r.

14. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

15. – Le spese del presente grado seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI IA AN, Presidente FF

RA NO, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA NO	GI IA AN

IL SEGRETARIO