N. 05522/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 02/03/2026
N. 01633 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05522/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5522 del 2025, proposto dalla
AZ Monza e Brianza per il Bambino e la sua Mamma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Bombelli e
DA SA Mazzocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dalle avvocate Marinella Orlandi e Maria Emilia Moretti, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Cristiano Bosin in Roma, Viale delle Milizie, n. 34 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l'Agenzia di Tutela della Salute della Brianza (ATS), in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
nei confronti N. 05522/2025 REG.RIC.
1. dell'Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (ASST) di Monza, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio; della AZ IRCCS San Gerardo dei Tintori, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio; dell'PE Civile di Volta Mantovana, in persona del legale rappresentante pro- tempore, non costituito in giudizio; dell'Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (Asst) di Monza, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio; della AZ Irccs San Gerardo dei Tintori, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione V,
7 gennaio 2025, n. 34, resa tra le parti, non notificata e concernente la remunerazione per le funzioni non coperte da tariffe predefinite;
Visto il ricorso in appello e relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il consigliere LU Di
ON e viste le conclusioni delle parti come in atti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO N. 05522/2025 REG.RIC.
1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità della remunerazione per le funzioni non coperte da tariffe predefinite per l'anno 2019 alle aziende e agli enti sanitari pubblici e privati accreditati attivi sul territorio della Regione Lombardia.
2. Nel giudizio di primo grado, la AZ Monza e Brianza per il Bambino e la sua Mamma (di seguito anche “AZ”) ha impugnato dinanzi al Tar Lombardia-
Milano la deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. XI/3263 del 16 giugno 2020, avente ad oggetto “Determinazione in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati per l'anno 2019. ulteriori determinazioni sulla presa in carico ex D.G.R. n. 1046/2018”.
La ricorrente in primo grado ha affidato il proprio gravame a due motivi di diritto, con i quali ha lamentato da vari punti di vista l'illegittimità del provvedimento regionale per violazione di legge ed eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche.
In particolare, la AZ, inserita tra i presidi ospedalieri sede di DEA di II livello con la deliberazione di Giunta Regionale n. XI/1179 del 28 gennaio 2019, ha lamentato dinanzi al primo giudice che illegittimamente la Regione Lombardia le ha negato i) il riconoscimento dell'importo (pari a circa € 500.000) correlato all'accreditamento come DEA (Dipartimento di Emergenza e Accettazione) di II livello, e ii) l'intero importo (circa € 315.000) che le sarebbe spettato per le relative attività, nonostante la Funzione 6 sia regolarmente svolta dalla AZ in conformità alla deliberazione di Giunta Regionale n. XI/110 del 14 maggio 2018, come uno dei tre centri di riferimento clinico (CCR) della Regione per lo svolgimento dello screening neonatale esteso (SNE).
3. Con sentenza 7 gennaio 2025, n. 34, il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia, Sezione V, ha dichiarato il ricorso improcedibile, a causa della mancata impugnazione della nota di diniego n. prot. 32707 del 30 settembre 2020, con cui il
Direttore generale welfare della Regione Lombardia ha respinto la richiesta di N. 05522/2025 REG.RIC.
annullamento in autotutela della deliberazione di Giunta impugnata con il ricorso in primo grado, e della successiva D.g.r. XI/4132 del 21 dicembre 2020, costituente un'autonoma conferma del mancato riconoscimento degli importi correlati al riconoscimento della funzione di DEA di II livello.
4. Con atto notificato il 3 luglio 2025 e depositato il 7 luglio successivo, la AZ ha impugnato, chiedendone la riforma, la citata decisione di prime cure, affidando il gravame a due motivi, con i quali, anche in chiave critica della decisione del Tar, ripropone le censure dedotte dinanzi al primo giudice, lamentando:
“I. IRRAGIONEVOLEZZA, ERRONEITÀ, ILLOGICITÀ, TRAVISAMENTO DEI
FATTI – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – SUPERFICIALITÀ E DIFETTO DI
ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 35 E
100 C.P.A. - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRARIUS ACTUS.”: la sentenza sarebbe da riformare perché il Tribunale territoriale avrebbe erroneamente qualificato il diniego del Direttore generale e la D.g.r. n. 4132/2020 quale provvedimenti di autonoma conferma e decisione di mancato riconoscimento degli importi richiesti dalla AZ a titolo di funzioni a tariffa non predefinita, con incidenza rispetto al solo primo motivo del ricorso.
“II. RIPROPOSIZIONE DEI MOTIVI DEL RICORSO DI PRIMO GRADO NON
ESAMINATE DAL TAR LOMBARDIA.”: con tale mezzo, l'appellante ripropone in questa sede le censure il cui esame è stato ritenuto assorbito dal primo giudice in ragione dell'improcedibilità del ricorso, deducendo che la delibera n. XI/3263 del 16 giugno 2020 avrebbe illegittimamente operato a carico della AZ BM un mancato incremento di introiti per circa € 500.000, laddove ha riconosciuto alla
AZ BM la semplice funzione di pronto soccorso ostetrico e pediatrico, in luogo di quota parte (insieme alla ASST di Monza) della funzione di DEA di II livello,
e avrebbe omesso il “riconoscimento alla AZ BM dell'intero importo relativo alla “Funzione 6 – Rete STEN, Culle neonatali in pronta disponibilità, N. 05522/2025 REG.RIC.
screening neonatale”, con un mancato incremento di introiti per circa € 315.000 (la tabella n. 5 di cui all'allegato 1, colonna 6 >STEN>”.
5. Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia con memoria depositata il 2 ottobre
2025, l'appellante ha depositato memoria ex articolo 73 c.p.a. il 19 gennaio 2026, alla quale ha replicato l'Amministrazione appellata con memoria del 29 gennaio 2026; all'udienza del 19 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.
6. In disparte dal rilievo della circostanza che il ricorso in primo grado non è stato notificato anche nei confronti dell'PE UZ, come eccepito dalla Regione (cfr. pagina 13 della memoria del 2 ottobre 2025 e pagina 6 della memoria di replica del 29 gennaio 2026), il punto centrale della controversia ruota attorno alla contestata natura di atti di conferma propria da riconoscere alla nota di diniego del Direttore generale del 30 settembre 2020 e alla delibera di Giunta n. XI/ 4132/2020,.
La giurisprudenza ha fissato ormai da tempo i confini tra atto meramente confermativo e atto di conferma in senso proprio, stabilendo che il primo è “caratterizzato dal medesimo contenuto sostanziale del precedente, che non scaturisce da nuova istruttoria o anche solo da riesame della decisione già assunta con rivalutazione degli interessi in gioco, non è idoneo a riaprire i termini per l'impugnazione del precedente atto, né è autonomamente impugnabile, non essendo provvedimento innovativo, diverso dal precedente, di per sé lesivo e, quindi, suscettibile di autonoma impugnazione”; ha poi aggiunto che “allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) ovvero di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), rileva che
l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi”, considerato che “l'atto meramente confermativo si limita, infatti, a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva con conseguente inammissibilità, per difetto di interesse, del ricorso proposto avverso di esso (Consiglio di Stato, sez. III, 21/06/2018, n. 3817; sez. N. 05522/2025 REG.RIC.
VI, 27/07/2015, n.3667; Sez. IV, 28/06/2016, n. 2914)” (cf., ex multis, Consiglio di
Stato, Sezione I, parere n. 1711/2022).
Più in particolare, è stato stabilito quanto segue: “Va rilevato che gli atti “meramente confermativi” sono quegli atti che, a differenza degli atti “di conferma”, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell'amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, nello schema tipico dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza di un carattere autonomamente lesivo (Cons.
Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606; id. 8 novembre 2019, n. 7655; id. 17 gennaio
2019, n. 432; id., sez. III, 27 dicembre 2018, n. 7230; id., sez. IV, 12 settembre 2018,
n. 5341; id., sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5301; id., sez. III, 8 giugno 2018, n. 3493; id., sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; id. 27 novembre 2017, n. 5547; id., sez. IV, 27 gennaio 2017, n. 357; id. 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812).
In pratica, l'atto meramente confermativo ricorre quando l'amministrazione si limita
a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018,
n. 3867). In altre parole, esso si connota per la sola funzione di illustrare all'interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, di cui si opera un integrale richiamo. Tale condizione, quale sostanziale diniego di esercizio del riesame dell'affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, lo rende privo di spessore provvedimentale, da cui, ordinariamente, la intrinseca insuscettibilità di una sua impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4237; id. 29 marzo 2021, n. 2622).
Di contro, l'atto di conferma in senso proprio è quello adottato all'esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi, e pertanto connotato anche da una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2020, n. 4525; id., sez. II, N. 05522/2025 REG.RIC.
24 giugno 2020, n. 4054; id., sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; id., sez. IV, 12 ottobre
2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812; id. 12 febbraio 2015, n. 758; id. 14 aprile
2014, n. 1805) ” (Consiglio di Stato, sezione III, 31 maggio 2024, n. 4913).
7. Calata la fattispecie per cui è causa nei canoni ermeneutici così ricostruiti, l'appello
è fondato nei sensi e con le conseguenze che seguono.
8. Con la nota n. prot. 60 del 20 luglio 2020, la AZ ha chiesto al Direttore generale welfare della Regione Lombardia di procedere in via di autotutela a rettificare
“i) la delibera di Giunta Regionale XI/3263 del 16/06/2020 nella parte in cui ha riconosciuto alla AZ BM la semplice funzione di pronto soccorso ostetrico e pediatrico, con una mancato incremento di introiti per circa € 500.000 rispetto alle previsioni del Piano di Sostenibilità; ii) la delibera di Giunta Regionale
XI/3263 del 16/06/2020 nella parte in cui non ha riconosciuto alla AZ BM
l'importo relativo alla funzione c.d. “SNE”, con una mancato incremento di introiti per circa € 315.000 rispetto alle previsioni del Piano di Sostenibilità; iii) la comunicazione dell'ATS prot. n. 0045806/20, ricevuta in data 13/07/20, contenente i saldi relativi all'anno 2019 e, qualora interpretata in conformità alla lettura data nella predetta comunicazione, la delibera di Giunta Regionale XI/2013 del 31/07/19, nella parte in cui ha apportato alla AZ BM un taglio relativo alla produzione per prestazioni di ricovero (di alta complessità) erogate verso pazienti di
Regione Lombardia e fuori Regione per oltre € 1.100.000 oltre al mancato riconoscimento della quota di over produzione di prestazioni ambulatoriali, per un ulteriore taglio pari a € 51.000, in aperto contrasto con quanto stabilito con la delibera di Giunta Regionale X/4702 del 29/12/15, prima, e con il Piano Piano
Economico-Finanziario approvato con la deliberazione di Giunta Regionale n.
X/6431 del 3/4/17 e con il Piano di Sostenibilità, dopo.”
Il Direttore interpellato ha risposto con nota n. prot. G1.202000237 del 30 settembre
2020, confermando quanto già emerso nell'incontro avuto con la AZ e N. 05522/2025 REG.RIC.
comunicando che “la funzione SNE non può esservi riconosciuta avendo la GR attribuito per il 2019 le relative attività al solo PE UZ” e, con riguardo agli abbattimenti operati con riferimento alle produzioni di ricovero di alta complessità, che “per le prestazioni rese ai pazienti lombardi troverà applicazione la disposizione derogatoria, ai limiti finanziari di budget, fissati dalla DGR del 29.12.2015, con esclusivo riferimento ai DRG contenuti nell'allegato 11 di quella delibera (DRG pediatrici di alta specialità)”.
9. Accogliendo la relativa eccezione sollevata in primo grado dalla Regione, il primo giudice ha ritenuto che “la predetta nota costituisce senz'altro un provvedimento di
c.d. “conferma propria” della D.G.R. XI/3263 qui impugnata, autonomamente lesivo della posizione giuridica della ricorrente AZ BM (per l'individuazione degli elementi distintivi della categoria, cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 7 maggio
2024, n. 4123)”, atteso che “è stata adottata in riscontro ad un'espressa e specifica, nonché ampiamente motivata, richiesta di annullamento/rettifica in autotutela della
D.G.R. XI/3263, per i profili in questa sede contestati” ed “è stata preceduta da una propria istruttoria e da una rinnovata ponderazione di interessi, come dimostrano – inter alia – l'individuazione di un funzionario «Referente per l'istruttoria della pratica»”.
10. La AZ contesta tale capo della sentenza di primo grado, sostenendo, in sostanza, che il Direttore generale non avesse la competenza per disporre la conferma in senso proprio della delibera impugnata.
La censura è fondata, dovendosi preliminarmente respingere l'eccezione sollevata dalla Regione, secondo cui la AZ non ha mai dedotto in primo grado l'incompetenza del Direttore generale: la ricorrente in primo grado non era in grado di conoscere quale valutazione avrebbe operato il primo giudice sulla nota di diniego in questione e la censura dedotta in appello si appunta correttamente contro la decisione in rito del Tar. N. 05522/2025 REG.RIC.
11. Ritiene il Collegio che, secondo la giurisprudenza consolidata, il contrarius actus possa essere emanato solo dallo stesso organo che ha adottato il primo provvedimento, considerato che è stato condivisibilmente stabilito che “solo all' organo che ha adottato un atto, in quanto titolare della competenza c.d. primaria, è riconosciuta la capacità di rivalutarlo, rivedendo lo stesso ordine di questioni di cui il provvedimento annullato costituiva espressione ...” (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 29 dicembre
2023, n. 11307)” e che “in applicazione del principio del contrarius actus, la revoca ed in generale gli atti di secondo grado adottati in funzione di autotutela devono seguire la medesima procedura osservata per l'adozione del provvedimento poi ritirato ed essere disposti dallo stesso organo che li ha emanati” (Cons. Stato, V, 18 dicembre 2012, n. 6505).” (ex multis, Consiglio di Stato, sezione V, 18 dicembre 2025,
n. 10039).
Nel caso in esame, al Direttore generale devono riconoscersi solo funzioni di gestione
(come quello di istruire un procedimento e proporre l'adozione del relativo provvedimento), rimanendo in capo alla Giunta il potere di decidere se modificare, integrare o revocare un proprio provvedimento.
12. Nella stessa direttrice si svolge l'esame della seconda censura, con la quale l'appellante contesta la decisione del Tar in ordine alla improcedibilità del ricorso fondata sul rilievo che non è stata impugnata la D.g.r. XI/4132 del 21 dicembre 2020.
Secondo il primo giudice, “l'annullamento degli atti impugnati non potrebbe giovare alla ricorrente, la cui posizione giuridica rimarrebbe comunque incisa dai successivi provvedimenti di conferma”, considerato che “la predetta delibera reca, infatti, un'ulteriore e autonoma conferma della non spettanza degli importi correlati al riconoscimento della funzione di DEA di II livello, dando atto che i relativi effetti economici devono essere fatti decorrere dal 1° gennaio 2020 («DATO ATTO che con nota prot. n. G1.2020.32707 del 30.09.2020 DG Welfare conferma che gli effetti N. 05522/2025 REG.RIC.
economici per l'istituita funzione DEA iniziano a decorrere dal 1.01.2020 e non sono dovuti per il 2019 in quanto la retrodatazione degli effetti confligge con l'assetto accreditato e con i flussi relativi registrati nel 2019»)”.
13. Osserva al riguardo il Collegio che, a ben vedere, la seconda delibera si limita in merito alle questioni per cui si controverte a dare atto “che con nota prot. n.
G1.2020.32707 del 30.09.2020 DG Welfare conferma che gli effetti economici per
l'istituita funzione DEA iniziano a decorrere dal 1.01.2020 e non sono dovuti per il
2019 in quanto la retrodatazione degli effetti confligge con l'assetto accreditato e con
i flussi relativi registrati nel 2019”, senza compiere alcuna, ulteriore istruttoria volta a rivalutare gli elementi in fatto e in diritto considerati con la prima delibera.
D'altro canto, il dispositivo del secondo provvedimento viene così definito: “Per le motivazioni espresse in premessa che qui si intendono integralmente richiamate,
1. di stabilire la rimodulazione delle condizioni poste al punto 2 della DGR n.
XI/1205/2019 con prescrizioni/raccomandazioni, come di seguito indicato: mantenere l'obbligo di pareggio di bilancio, posto a garanzia del percorso di risanamento, in buona parte realizzato sul fronte dei costi e di rientro del debito verso
ASST, la cui osservanza - tenuto conto che sul 2019 incidono allo stato attuale elementi sub iudice – è al momento sospesa in quanto la verifica dello stesso è soggetta all'esito della giurisdizione amministrativa; si raccomanda che il Bilancio di previsione 2021, in corso approvazione da parte del CdA della AZ, presenti un risultato positivo (utile) confermando la previsione del PEF presentato; sospendere l'obbligo di ripiano obbligatorio da parte dei soci fondatori privati, in attesa dell'esito del procedimento all'attenzione dell'Autorità Giudiziaria; obbligo di non erosione del Patrimonio viene mantenuto perché finalizzato a garantire la copertura di eventuali perdite future ed in caso di erosione del Patrimonio Netto si incorrerebbe nella dissoluzione dell'ente; N. 05522/2025 REG.RIC.
conclusione del processo di conciliazione avviato dalle parti: permane l'indicazione
a gestire e risolvere le controversie delle partite contabili ancora in sospeso”.
Dall'esame dei due atti (nota del Direttore generale, per la quale vale il vizio lamentato di incompetenza, e la seconda delibera regionale) si ricava che non sono stati emanati all'esito di una nuova e completa istruttoria, dovendosi così negare la natura di provvedimenti di conferma in senso proprio, che avrebbe giustificato l'improcedibilità del ricorso di prime cure.
In questa prospettiva, la decisione in rito ha privato l'appellante del doppio grado di giudizio e della possibilità di vedere esaminati nel merito i suoi motivi di doglianza.
14. La conseguenza che si deve trarre dalla natura dei due atti cui il Tar ha riconnesso la declaratoria di improcedibilità del ricorso è la remissione al primo giudice della causa, non restando al Collegio che annullare la sentenza impugnata con rinvio al
Tribunale territoriale ai sensi dell'articolo 105, comma 1, c.p.a. in considerazione dell'erronea statuizione di improcedibilità del ricorso, e riservando al medesimo
Tribunale la valutazione di disporre l'integrazione del contraddittorio nei confronti dell'PE UZ in qualità di controinteressato, come stabilito dall'Adunanza
Plenaria con sentenza 30 luglio 2018, n. 10, affinché il contraddittorio sia integrato al fine della decisione di merito.
Nel caso in esame, in buona sostanza, non si tratta di “un vizio che il giudice di appello
è legittimato ad eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa (Cons. St., A.P., 30 luglio 2018, nn. 10 e 11; id. 5 settembre
2018, n. 14; id. 28 settembre 2018, n. 15) (Consiglio di Stato, Sezione III, 31 gennaio
2024, n. 952), atteso che nella fattispecie risulta acclarato l'error in procedendo per violazione della disposizione di cui all'articolo 105 c.p.a., con la conseguenza che, secondo giurisprudenza costante (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione III, 15 gennaio
2024, n. 513), in accoglimento del primo motivo di appello e in riforma della sentenza N. 05522/2025 REG.RIC.
impugnata, deve essere disposto il rinvio al primo giudice, restando così assorbito l'esame dei restanti motivi di gravame.
15. Ai sensi dell'articolo 105, comma 3, c.p.a., le parti dovranno, pertanto, riassumere avanti al Tribunale il processo con ricorso notificato nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.
16. Le spese del presente grado possono essere compensate in considerazione della peculiarità della vicenda contenziosa e della natura di decisione in rito della presente sentenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) annulla la sentenza di primo grado con rinvio della causa al Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia-Milano.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
CO D'NG, Presidente F/F
Ezio Fedullo, Consigliere
LU Di ON, Consigliere, Estensore
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto Prossomariti, Consigliere N. 05522/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
LU Di ON
IL PRESIDENTE
CO D'NG
IL SEGRETARIO