Pubblicato il 11/09/2025

N. 07295/2025REG.PROV.COLL.

N. 09489/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9489 del 2024, proposto dal Comune di Imola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TE AL s.r.l., PN s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Marco Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 729/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle società TE AL s.r.l. e di PN s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di Imola ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per l’Emilia Romagna, Sezione seconda, ha accolto il ricorso introduttivo del giudizio proposto dalle società TE AL s.r.l. e PN s.r.l. e ha accertato il diritto delle predette società al rimborso della somma versata al Comune di Imola, a titolo di monetizzazione degli oneri di urbanizzazione primaria (parcheggi pubblici), condannando il Comune alla restituzione delle relative somme, con interessi e rivalutazione monetaria; il giudice di primo grado ha condannato il Comune di Imola al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

2. Il Comune di Imola premette quanto segue.

2.1. La società TE AL è proprietaria di un complesso immobiliare costituito da un capannone ad uso industriale, con annessa area verde e area parcheggi, nel quale svolge la propria attività di commercio all’ingrosso di materiali per ferramenta, termoidraulica, arredamento bagno; la medesima società ha concesso in locazione parte del capannone industriale (per complessivi 2.675 mq) alla società PN (che svolge attività artigianali di servizio agli autoveicoli).

2.2. La società TE AL ha presentato al Comune di Imola una SCIA per interventi di manutenzione straordinaria e opere interne, consistenti nel “ frazionamento di una unità immobiliare… mediante la costruzione di parete tagliafuoco in cartongesso ”, ricevendo dopo qualche tempo una comunicazione del Comune nella quale si evidenziava che “ oltre all’intervento di frazionamento dell’immobile sito ….. si ha anche il cambio d’uso della nuova unità immobiliare in quanto vi viene svolta l’attività di servizio agli automezzi per il cambio di gomme e la revisione e non di mera vendita all’ingrosso di pneumatici ”.

2.3. In particolare, l’amministrazione comunale accertava un cambio d’uso con aumento di carico urbanistico da “ d2) commerciale all’ingrosso ” a “ b4) Artigianato di servizio ” e chiedeva il “ versamento della monetizzazione della quota di parcheggi pubblici ”. Le società, in data 25 e 27 giugno 2018, provvedevano al versamento dell’importo richiesto (complessivamente, euro 39.055,00) e alla produzione della documentazione integrativa.

Le due società sopra richiamate (odierne appellate), dopo aver corrisposto gli importi richiesti, hanno agito per la restituzione di quanto versato.

2.4. In particolare, con il ricorso introduttivo del giudizio, le società sopra richiamate hanno chiesto l’accertamento del diritto alla restituzione della somma versata a titolo di monetizzazione per la quota degli standard (parcheggi a uso pubblico).

Il Comune di Imola non si è costituito in primo grado perché, dopo il ricorso, era intervenuto un accordo stragiudiziale che aveva definito tutte le pendenze, ivi compreso l’abbandono del contenzioso, con compensazione delle spese processuali.

L’intervenuta sottoscrizione dell’accordo avrebbe dovuto avere invece conseguenze sul giudizio di primo grado che non sono state valutate dal T.a.r.

3. Tanto premesso, il Comune di Imola ha contestato la sentenza impugnata per i motivi di seguito indicati.

3.1. Con il primo motivo di appello, il Comune deduce errores in procedendo et in judicando : erroneità della sentenza per difetto dei presupposti e per difetto di motivazione nonché per difetto di istruttoria, in relazione alla omessa verifica dei fatti e dei documenti del giudizio; erroneo esame degli atti del giudizio, in particolare, dell’accordo stragiudiziale del 29 gennaio 2020; violazione degli artt. 35, comma 1, lett. c), e 65, comma 3, c.p.a.

Il Comune evidenzia che, con accordo n. 14 del 29 gennaio 2020, intervenuto dopo la proposizione del ricorso introduttivo del giudizio, le parti avevano deciso di regolare i rapporti che avevano dato luogo al contenzioso, precisando le modalità e i tempi dei vari adempimenti che si sarebbero conclusi con l’estinzione del giudizio in corso, per rinuncia.

La rinuncia al ricorso avrebbe dovuto essere notificata al Comune e depositata in giudizio, sempre entro 90 giorni dalla stipulazione dell’accordo, e successivamente il Comune avrebbe restituito quanto ricevuto dalle società.

Il giudice di primo grado non avrebbe esaminato le conseguenze dell’accordo intervenuto, ritenendo, sulla base della nella memoria depositata dalle ricorrenti, che l’accordo avesse perso efficacia per responsabilità del Comune.

Il Comune di Imola sostiene che l’accordo stragiudiziale sottoscritto nel 2020 sarebbe tuttora valido ed efficace, anche se non ancora adempiuto.

Si contesta che esso abbia solo valore di accordo preliminare, perché non rinvia ad alcun atto successivo e anzi prevede per i vari adempimenti posti a carico dei privati dei termini che decorrono dalla “ stipulazione dell’accordo ”.

Nell’accordo si legge: “ Con l’esatto adempimento di quanto previsto con il presente accordo, le parti dichiarano … di ritenere chiusa la vertenza … ”.

Quand’anche si fosse trattato di un preliminare, la presunta “ mancata formalizzazione ” del definitivo non avrebbe di certo comportato l’estinzione dell’obbligazione: in primo luogo, perché nessun termine per la sottoscrizione del definitivo era stato previsto (in realtà, come si è detto, non era stato previsto neppure il definitivo); in secondo luogo perché, in assenza di termine, le parti non sarebbero comunque liberate dagli impegni assunti con il preliminare per il periodo di 10 anni dall’impegno assunto.

Per effetto dell’accordo sottoscritto non residuava in capo ai ricorrenti alcun altro interesse, neppure risarcitorio, dal momento che l’accordo era satisfattivo di ogni pretesa e risolutivo della lite pendente della quale era stato disposto l’abbandono a spese compensate.

Il T.a.r. avrebbe dovuto dichiarare l’improcedibilità del ricorso di primo grado per il venir meno dell’interesse.

3.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune di Imola deduce errores in procedendo et in judicando : difetto di istruttoria e di motivazione in relazione alla mancata verifica dei fatti sopravvenuti rilevanti ai fini del decidere; assenza dei presupposti di fatto e di diritto; errata interpretazione e applicazione delle clausole e degli effetti dell’accordo stragiudiziale sottoscritto il 29 gennaio 2020; violazione dell’art. 65, comma 3, c.p.a.

L’accordo sottoscritto nel 2020 sarebbe rimasto inadempiuto, per effetto della mancata esecuzione da parte delle società (odierne appellate) degli impegni assunti.

Nell’ipotesi in cui il ricorso di primo grado non possa essere dichiarato improcedibile per il sopravvenuto venir meno dell’interesse, l’amministrazione comunale appellante, al fine di paralizzare l’obbligo di restituzione delle somme a carico del Comune, propone in via riconvenzionale domanda di accertamento dell’inadempimento delle predette società rispetto ai punti 1), 2) e 3) dell’accordo sottoscritto, in quanto avente natura ed effetti di contratto definitivo, e ai quali era subordinata la restituzione medesima.

L’appellante sostiene che, per pacifica giurisprudenza, l’eccezione riconvenzionale è comunque proponibile per la prima volta anche nel grado di appello, in materie nelle quali vi sia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3.3. Con il terzo motivo di appello, il Comune di Imola deduce: violazione ed errata interpretazione e applicazione degli artt. 3.1.1. e 6.1.2. del R.U.E., Tomo III, nonché dell’art. 1.3.2. del R.U.E., Tomo I; erroneità dei presupposti di fatto e di diritto; difetto ed erroneità della motivazione.

Evidenzia che la ragione sostanziale della richiesta di monetizzazione degli standard risiede nella considerazione secondo la quale la divisione del capannone al fine di svolgere in una parte del medesimo l’attività di servizio agli automezzi per il cambio gomme e la revisione ha comportato il passaggio dalla sottocategoria d2), facente parte della categoria funzionale “produttiva”, alla sottocategoria b4) Artigianato di servizio, rientrante nella categoria funzionale “residenziale”, come previsto dall’art. 6.1.2, Tabella I, del Tomo III 3 del RUE.

Le ricorrenti in primo grado hanno sostenuto che l’amministrazione avesse omesso di considerare quanto previsto dall’Allegato I del Tomo I del RUE (“ Disciplina del contributo di costruzione ”), al capo 1.3 relativo agli “oneri di urbanizzazione” e più precisamente, l’art. 1.3.2 che disciplina i “Parametri per l’applicazione” degli oneri di urbanizzazione e raggruppa gli usi in 5 categorie funzionali. Nella Tabella C dell’art. 1.3.2 sono ricomprese sia le “ funzioni produttive e artigianali di tipo manifatturiero ” sia le funzioni di “ artigianato di servizio all’auto ”.

A giudizio delle società ricorrenti (odierne appellate), la sottocategoria funzionale dell’artigianato di servizio all’auto sarebbe la medesima dell’attività produttiva e artigianale di tipo manifatturiero, con la conseguenza che la pretesa del Comune sarebbe infondata, perché fondata sull’erroneo presupposto di fatto e di diritto che l’intervento realizzato abbia comportato un aumento del carico urbanistico.

Il giudice di primo grado ha ritenuto fondato il motivo relativo alla dedotta applicazione dell’art. 3.1.2. del Tomo I del RUE; in particolare, ha ritenuto che il provvedimento del Comune sia “ evidentemente, frutto dell’erronea considerazione - ai sensi dell’art. 6.1.2 del Tomo III 3 del RUE – dell’attività consistente in assistenza alle auto in un’area di oltre 2.500 mq, quale attività comportante un aumento di carico urbanistico rispetto a quella di commercio all’ingrosso ”. Inoltre, “ Come rilevato da parte ricorrente, infatti, tale attività è del tutto assimilabile a quella commerciale all’ingrosso svolta nella restante parte del capannone, sicché le stesse avrebbero piuttosto dovuto essere accomunate nella medesima categoria, e cioè nel caso in esame in quella “produttiva”, dove il Comune di -OMISSIS- ha ritenuto rientrante l’attività di commercio all’ingrosso ”.

Il Comune di Imola sostiene che la questione oggetto di contenzioso non concerna il pagamento degli oneri di urbanizzazione (per il quale sarebbero stati applicabili i parametri di cui al citato art. 1.3.2 del Tomo I del RUE), ma la monetizzazione degli standard, la cui quantificazione, per ogni tipologia di categoria funzionale e relative sottocategorie, è stabilita dall’art. 6.1.2 Tomo III del RUE.

Quindi, la disposizione da prendere a riferimento per calcolare gli standard non sarebbe l’art. 1.3.2 del Tomo I, ma l’art. 6.1.2 del Tomo III e, precisamente, la Tabella 1 che individua la quantità minima di parcheggi (P1) e verde (V1) per ognuna di esse.

Dall’esame delle sottocategorie della Tabella 1, l’unica nella quale far rientrare l’attività di servizio agli automezzi per il cambio gomme e la revisione sarebbe la sottocategoria b4) Artigianato di servizio, rientrante nella categoria residenziale.

Nessun rilievo potrebbe essere attribuito al fatto che la nuova attività (servizio agli automezzi) sia “assimilabile” a quella precedente (vendita all’ingrosso), in presenza di una disposizione del RUE (art. 6.1.2), non impugnata, che colloca determinate attività di servizio, quanto alle dotazioni per la collettività, all’interno della categoria residenziale.

Inoltre, anche sotto il profilo logico, sarebbe del tutto ragionevole ritenere che l’attività di servizio all’auto necessiti di maggiori parcheggi e verde rispetto al commercio all’ingrosso, proprio per il maggiore afflusso di utenti che in astratto è prevedibile; escludendosi quindi ogni assimilazione al commercio all’ingrosso.

4. Si sono costituite in giudizio le società appellate, contestando la fondatezza di tutti i motivi di appello.

5. Alla Camera di Consiglio del 16 gennaio 2025, il difensore di parte appellante ha dichiarato a verbale di rinunciare alla istanza cautelare, auspicando una sollecita fissazione della udienza di merito.

6. Con memorie depositate rispettivamente il 16 maggio 2025 e il 28 maggio 2025, il Comune di Imola e le società appellate ha ribadito sostanzialmente le tesi difensive precedentemente espresse.

7. All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. L’oggetto del giudizio concerne l’obbligo di restituzione delle somme versate dalle società appellate, a titolo di monetizzazione degli standard urbanistici (in relazione al cambio di destinazione di alcune aree).

Trattasi di questione che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

9. Ritiene il Collegio che sia fondato il primo motivo di appello, avente valore assorbente.

10. Il Collegio rileva che, successivamente alla proposizione del ricorso introduttivo del giudizio, in data 29 gennaio 2020, è intervenuto, in forma di scrittura privata, un accordo stragiudiziale tra il Comune di Imola e le società ricorrenti finalizzato a “ transigere la vertenza pendente ”.

Nel predetto accordo, le parti hanno pattuito che:

1) i parcheggi esistenti di circa 1600 mq sarebbero rimasti di proprietà privata, ma a uso pubblico; entro 90 giorni dalla stipulazione dell’accordo, la società AL avrebbe dovuto depositare presso il Comune di Imola il collaudo dei parcheggi a firma di un tecnico abilitato, come previsto dalla convenzione sottoscritta nel 1991;

2) la società AL inoltre si impegnava a frazionare e a cedere gratuitamente al Comune la proprietà di un’area verde nonché di altra area, già destinata alla viabilità, sempre entro 90 giorni dalla stipulazione dell’accordo, con l’impegno a sostenere le relative spese;

3) entrambe le società si impegnavano a rinunciare al ricorso R.G. n. 738/2018, con rinuncia alla rivalsa delle spese legali e del contributo unificato versato; la rinuncia avrebbe dovuto essere notificata al Comune e depositata in giudizio, sempre entro 90 giorni dalla stipulazione dell’accordo; successivamente il Comune avrebbe restituito alle società quanto da esse ricevuto;

4) “ Con l’esatto adempimento di quanto previsto con il presente accordo le parti dichiarano: - di ritenere chiusa la vertenza insorta e di non avere nulla a pretendere l’una dall’altra con riferimento al contenuto del ricorso pendente al TAR di Bologna r.g. n. 738/2018 e ai relativi provvedimenti comunque presupposti e connessi;… ”.

11. Nella sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha ritenuto di non attribuire particolare rilevanza giuridica all’accordo giudiziale sulla base della seguente motivazione: “ Nel corso del giudizio parte ricorrente ha depositato memoria con cui ha evidenziato come tra le parti sono intervenuti contatti in base ai quali in data 29/1/2020 era stato raggiunto un accordo stragiudiziale che però, purtroppo, non è stato formalizzato nei tempi previsti per esclusiva responsabilità dell’amministrazione ed ha perso efficacia ”.

12. Ritiene il Collegio che la qualificazione giuridica dell’accordo stragiudiziale individuata dal giudice di primo grado non possa essere condivisa.

Nel predetto accordo le parti, al fine di “ transigere la vertenza pendente ”, hanno stabilito una serie di obblighi reciproci, dal cui adempimento fanno discendere la rinuncia al ricorso, “ con rinuncia di rivalsa delle spese legali e del contributo unificato ”.

È ben possibile che gli impegni assunti in sede pattizia non siano stati rispettati dalle parti contraenti, ma l’eventuale inadempimento degli obblighi assunti non può portare a ritenere che, per ciò solo, il predetto accordo possa essere considerato “ tamquam non esset ”, non contenendo esso alcuna condizione o clausola risolutiva espressa.

13. A fronte dell’asserito inadempimento degli obblighi contenuti nel predetto accordo, la parte non inadempiente avrebbe dovuto agire in giudizio per la esecuzione nei confronti della controparte o per la declaratoria della risoluzione del contratto, per inadempimento.

Le società ricorrenti (odierne appellate) invece hanno proseguito il giudizio avviato in sede giurisdizionale per l’accertamento del loro diritto alla restituzione delle somme versate, senza tener conto degli impegni pattiziamente assunti con un contratto di transazione intervenuto successivamente alla instaurazione del giudizio davanti al giudice amministrativo.

Tale modus operandi non può considerarsi rispettoso delle obbligazioni assunte in sede negoziale nei confronti del Comune di Imola.

14. Il fatto che l’accordo stragiudiziale sia stato depositato nel giudizio di primo grado non assume rilevanza ai fini della possibile estensione del giudizio all’accertamento giudiziale dell’esatto adempimento degli obblighi previsti nel predetto accordo e delle relative conseguenze, atteso che trattasi di questioni giuridiche estranee rispetto al petitum oggetto del ricorso introduttivo del giudizio, che delimita il perimetro del thema decidendum .

La stipula dell’accordo stragiudiziale costituisce un fatto sopravvenuto che può essere apprezzato dal giudice unicamente ai fini della valutazione della permanenza o meno dell’interesse alla decisione nel merito del ricorso, senza possibilità di valutare rispetto alla domanda giudiziale ritualmente introdotta l’effettivo adempimento delle obbligazioni assunte dalle parti in sede negoziale né tantomeno di valutare le responsabilità per i relativi inadempimenti.

A ciò si aggiunga l’ulteriore considerazione che la stipula dell’accordo stragiudiziale al fine di “ transigere la vertenza pendente ” può aver indotto verosimilmente il Comune di Imola (che, peraltro, non era costituito nel giudizio di primo grado) a ritenere superato il contenzioso avviato dalle società ricorrenti e trasferita alla fase della esecuzione del predetto accordo ogni questione relativa alla fattispecie dedotta in giudizio.

15. Stando così le cose, assorbita ogni altra censura, deve essere accolto il primo motivo di appello e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, in relazione agli impegni pattiziamente assunti dalle parti in sede stragiudiziale.

16. Il tenore delle questioni controverse e la novità della questione integrano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c. per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara l’improcedibilità del ricorso di primo grado, per sopravvenuto difetto di interesse.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO