Pubblicato il 02/12/2025

N. 09483/2025REG.PROV.COLL.

N. 03707/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3707 del 2025, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Deangelisbus s.r.l., Società Pontina Trasporti s.r.l., Giuntabus Trasporti s.r.l., Autoservizi Magni LU e Figli s.r.l., Beebus Spa, Trotta Bus Services s.p.a., Generalservices s.r.l., Autolinee Crognaletti s.r.l., We Bus Travel s.r.l., Nuova Tesei Bus s.r.l., Eurobus Gt Consorzio, Autolinee Curcio s.r.l., S.E.A.T. - Società Esercizio Autotrasporti Tricase s.r.l., Ias Touring s.r.l., Chiesa s.r.l., Bonelli Bus di Bonelli EO e CO & C. s.a.s., Autolinee Viaggi e Turismo Polidori Bruno e IP s.r.l., Frama per Servizi Automobilistici s.r.l., Fiaschetti Pullmans di P. Fiaschetti & C. s.a.s, Erika s.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Bruno Bitetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Cornacchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall' Avv. Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 06949/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Deangelisbus s.r.l., della Società Pontina Trasporti s.r.l., della Giuntabus Trasporti s.r.l., della Autoservizi Magni LU e Figli s.r.l.,della Beebus Spa, Trotta Bus Services s.p.a., della Generalservices s.r.l., della Autolinee Crognaletti s.r.l., della We Bus Travel s.r.l., della Nuova Tesei Bus s.r.l., della Eurobus Gt Consorzio, della Autolinee Curcio s.r.l., della S.E.A.T. - Società Esercizio Autotrasporti Tricase s.r.l., della Ias Touring s.r.l., della Chiesa s.r.l., della Bonelli Bus di Bonelli EO e CO & C. s.a.s.,della Autolinee Viaggi e Turismo Polidori Bruno e IP s.r.l., della Frama per Servizi Automobilistici s.r.l., della Fiaschetti Pullmans di P. Fiaschetti & C. s.a.s., della Erika s.r.l., di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. LU RN e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.I ricorrenti in primo grado, esercenti il servizio di noleggio bus con conducente, hanno impugnato dinanzi al T.a.r Lazio, chiedendone l’annullamento, gli atti mediante i quali il Commissario straordinario nominato dal Governo per coordinare l’esecuzione degli interventi funzionali alle celebrazioni del Giubileo, su proposta di Roma Servizi per la Mobilità, ha approvato una temporanea modifica al sistema tariffario vigente dei bus turistici, per l’intero periodo delle celebrazioni giubilari, prevedendo un aumento degli importi dei permessi per l’accesso e circolazione nella ZTL sezione B (semicentro), sia per quanto riguarda i permessi giornalieri che quelli a carnet, nel contempo riducendo di circa il 27% quello dei permessi per le postazioni di lunga sosta nella ZTL sezione A (periferia).

Oggetto di impugnazione è stata, in particolare, l’Ordinanza n. 33, del 26 settembre 2024 adottata dal Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025, pubblicata in G.U. del 5 ottobre 2024 (serie generale n. 234), “Giubileo della Chiesa Cattolica 2025 – Intervento n. 136, recante “Parcheggi bus turistici nelle zone periferiche della città” – Modifica del sistema tariffario dei permessi da rilasciare ai bus turistici per la circolazione sul territorio di Roma Capitale in occorrenza della festività giubilare”.

1.2. L’ordinanza commissariale n. 33 del 2024, come modificata dall’ordinanza n. 50 del 2 dicembre 2024 (anche quest’ultima oggetto di impugnazione con il medesimo ricorso di primo grado) ha introdotto, altresì, contestualmente alla revisione del sistema tariffario, uno specifico biglietto, denominato “Roma 24 ore”, per coloro i quali usufruiranno dei servizi di trasporto mediante bus turistici che utilizzano le aree di sosta periferiche, al costo ridotto di 1 euro, in luogo della tariffa ordinaria di 7 euro.

A sostegno del ricorso di primo grado i predetti ricorrenti hanno, tra l’altro, dedotto:

“1) Violazione dell’art. 1 commi 420, 421, 422, 423, 426, 427 L. 234/2021; art. 1 e ss. d.p.c.m. 116.2024, compreso l’all. 1.1. Scheda 136; art. 1 e ss. d.p.c.m 10.4.2024; Violazione art. 6 e 7 d.lgs. 285/1992 e smi; Eccesso di potere: carenza di potere in astratto; incompetenza ”.

1.4. In particolare, ad avviso dei ricorrenti in primo grado, entrambe le ordinanze impugnate sarebbero state assunte in violazione delle competenze attribuite dalla legge al Commissario Straordinario. Ciò in quanto, nella prospettiva in esame, la modifica delle tariffe di accesso alla ZTL Bus turistici non rientrerebbe tra le competenze attribuite dalla L. 234/2021 alla struttura commissariale; analoghe considerazioni si imporrebbero anche con riferimento al D.P.C.M del 10 aprile 2024, posto che al Commissario sarebbero stati attribuiti meri poteri di coordinamento (art. 5 comma 1 lett. a, L. 234/2021) mentre la materiale attuazione delle azioni previste sarebbe stata rimessa ai soggetti attuatori all’uopo indicati.

1.5. Ciò si desumerebbe dall’oggetto dell’intervento recante “Parcheggi bus turistici nelle zone periferiche della città”, di cui alla scheda n. 136, allegato 1.1., del citato D.P.C.M., che riguarda, testualmente, solo “l’attrezzaggio civile e tecnologico delle aree di lunga sosta per bus turistici nelle zone periferiche di Roma, già inserite o da inserire ex novo nel Regolamento BUS Capitolino (DAC n.55/18)”.

1.6. L’assunto troverebbe riscontro nel fatto che, nell’ambito del cronoprogramma procedurale dell’intervento, declinato dal comma 423, della L. 234/2021, sono schedulate solamente le opere preordinate all’attrezzaggio dell’area lunga sosta, mentre nessun riferimento viene fatto alla modifica del regolamento tariffario della ZTL bus.

1.7. Inoltre, nella “Descrizione dell’intervento” di cui alla scheda n. 136 era indicata la “modifica del piano tariffario del Regolamento ZTL Bus capitolino” come misura suggerita da parte del soggetto attuatore, Roma Servizi per la Mobilità, per il “miglioramento delle condizioni di utilizzo delle aree di lunga sosta periferiche”, attraverso la “variazione in aumento delle tariffe semi-centrali ed eventuali incentivi all’utilizzo”, sicché l’aumento delle tariffe era, pertanto, una mera proposta regolatoria, formulata dal soggetto attuatore quale possibile strumento per la migliore fruibilità delle aree di sosta da attrezzare, ancorata quanto a potestà alle competenze proprie dell’ente amministrativamente preposto ad adottarla, ossia Roma Capitale, secondo quanto previsto dagli artt. 6 e 7 Codice della Strada.

Infatti, si argomenta nell’ottica in esame, una cosa sarebbe la materiale realizzazione dell’attrezzaggio tecnologico dell’area di lunga sosta previsto nel programma degli interventi finanziati in vista del Giubileo, che era appositamente schedulato nel cronoprogramma previsto dal cit. c. 423, altra cosa sarebbe la politica di razionalizzazione dei flussi veicolari turistici, che esulava dal programma degli interventi ricadenti nella competenza commissariale, poiché concernente l’ordinaria organizzazione e gestione dei flussi veicolari e delle politiche di tariffazione dei permessi. Infine, anche per quanto concerneva le misure di “accoglienza” dei pellegrini, il d.P.C.M., in punto di “Elenco delle azioni per l’accoglienza dei pellegrini”, nel prevedere la lista di interventi da assumere nell’ambito del settore “Mobilità e Trasporti” preordinati alla piena e regolare accoglienza dei pellegrini e dei turisti che convergeranno verso Roma, non riportava la modifica del regolamento ZTL bus turistici, né il tema della tariffazione dei permessi.

1.8. Su tali basi argomentative, i ricorrenti in primo grado hanno concluso nel senso che la potestà regolamentare di cui trattasi apparterrebbe a Roma Capitale così come stabilito - in tema di adozione di regolamenti concernenti l’accesso a zone a traffico limitato e relativa tariffazione - dall’art. 7, comma 9 del d.lgs. n. 285/1992.

Il T.a.r., con la decisione 7 aprile n. 6949, ha accolto il ricorso, ritenendo fondato ed assorbente il profilo in esame.

2.1. In particolare, la decisione di accoglimento è stata così argomentata: “ Considerato che in materia di poteri impliciti il Consiglio di Stato, Sez. VI, con la “storica” sentenza 20 marzo 2015, n. 1532, tuttora attuale, ha delineato i limiti di tale “riflessione giuridica” stabilendo i seguenti principi: “si è osservato al riguardo che negli ambiti caratterizzati da particolare tecnicismo, quale quello che qui viene in rilievo, le leggi di settore attribuiscono alle Autorità di regolazione e controllo, al fine di assicurare il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, non solo poteri amministrativi individuali ma anche poteri di regolazione. Come è noto, il principio di legalità impone non solo la indicazione dello scopo che l’Autorità amministrativa deve perseguire ma anche la predeterminazione, in funzione di garanzia, del contenuto e delle condizioni dell'esercizio dell'attività (come nel caso dell’esercizio dell’attività regolamentare ordinariamente esercitata dallo Stato ai sensi dell’articolo 17 della l. 23 agosto 1988, n. 400). Nel caso degli atti di regolazione adottati dalle Autorità amministrative di settore (quali quelli della cui legittimità qui si discute) la legge, tuttavia, normalmente non indica nei dettagli il relativo contenuto, né descrive in modo prescrittivo le condizioni e i limiti di esercizio della relativa attività. La parziale deroga al principio di legalità in senso sostanziale (che si estrinseca, in particolare, attraverso la tipica forma di esercizio del potere regolamentare ai sensi dell’articolo 17, cit., secondo un sistema ispirato a una rigorosa tipicità) si giustifica, nel caso delle Autorità indipendenti, in ragione dell'esigenza di assicurare il perseguimento di fini che la stessa legge predetermina: il particolare tecnicismo del settore impone, infatti, di assegnare alle Autorità il compito di prevedere e adeguare costantemente il contenuto delle regole tecniche all'evoluzione del sistema. Una predeterminazione legislativa rigida risulterebbe invero di ostacolo al perseguimento di tali scopi: da qui la conformità a Costituzione, in relazione agli atti regolatori in esame, dei poteri impliciti. D’altra parte, la dequotazione del tipico principio di legalità in senso sostanziale - giustificata, come detto, dalla valorizzazione degli scopi pubblici da perseguire in particolari settori quali quelli demandati alle Autorità amministrative indipendenti - impone, tuttavia, il rafforzamento del principio di legalità in senso procedimentale il quale si sostanzia, tra l'altro, nella previsione di rafforzate forme di partecipazione degli operatori del settore nell’ambito del procedimento di formazione degli atti regolamentari (in tal senso: Cons. Stato, VI, 2 maggio 2012, n. 2521; id., VI, 27 dicembre 2006, n. 7972)”

Preso atto che nella fattispecie, non solo non ricorre il requisito giurisprudenziale che giustifica un potere implicito - quale appunto l’appartenenza dello scopo, che la norma di legge attributiva del potere amministrativo intende perseguire, a una materia caratterizzata da alto tasso di tecnicismo e in continua evoluzione – ma non c’è neanche il presupposto strutturale tipico, ossia un rapporto bilaterale tra norma generale attributiva in capo a un soggetto del potere esplicitamente diretto al perseguimento dello scopo specifico e il riconoscimento, in capo a quest’ultimo, altresì di un potere implicito diretto a regolamentare il “vuoto normativo” lasciato dalla stessa norma attributiva, per il conseguimento di aspetto correlato al medesimo scopo. Nel caso in esame, infatti, vi è piuttosto un mero rapporto tra la norma generale “completa” (attributiva in capo a un soggetto del potere esplicitamente diretto al perseguimento dello scopo generale) di cui all’art. 7, comma 9, del codice della strada, e norma speciale (id est, l’art. 1 commi 420, 421, 422, 423, 426 e 427 della legge n. 234/2021) attributiva in via derogatoria, ad altro soggetto, del potere di disciplinare uno specifico aspetto dello stesso scopo: sicché non può da quest’ultima farsi discendere altresì un potere, implicito, diretto a regolamentare un aspetto già previsto dalla norma generale, non essendoci alcun “vuoto normativo”. Senza tacere, peraltro, da un lato, che la disciplina di cui al citato ultimo art. 1, in quanto derogatoria, deve necessariamente essere oggetto di stretta interpretazione letterale; dall’altro, che quest’ultima attribuisce il potere speciale a uno specifico soggetto in veste di Commissario di Governo, e quindi in rappresentanza dello Stato, mentre la norma generale di cui all’art. 7, comma 9, del Codice della strada attribuisce il potere generale al Comune e al suo Sindaco: per cui non può ammettersi, in applicazione della teoria degli ordinamenti e del principio di sussidiarietà verticale, che un potere esplicitamente previsto in capo a un ordimento (quale quello degli enti locali) sia implicitamente attribuito ad altro ordinamento (ossia, quello statale). Ne è la riprova la circostanza che le ordinanze sono state emesse dal Sindaco di Roma in veste di organo commissariale del Governo ai sensi del comma 425 dell’art. 1 della legge n. 234/2021 e non già in veste di vertice del Comune di Roma per ragioni di urgenza ai sensi del secondo periodo del comma 9 dell’art. 7 del Codice della strada ”.

La Presidenza del Consiglio ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si sono costituiti in resistenza i ricorrenti in primo grado, chiedendo di chiarare l’appello infondato. In subordine, le parti resistenti hanno riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod.proc.amm., i motivi rimasti assorbiti nella decisione impugnata e riportati nella parte in diritto.

Si sono costituite Roma Servizi per la Mobilità e Roma Capitale, aderendo alle ragioni dell’appello.

All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame la parte appellante deduce “Nullità della sentenza per insufficienza e genericità della motivazione – Violazione e falsa applicazione dell’art. 74 c.p.a.”.

1.1. Con tale motivo la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui, nell’accogliere il ricorso di primo grado, ha tratto argomento dalla ritenuta inapplicabilità della teoria dei “poteri impliciti”.

In senso contrario, la parte appellante evidenzia che, a prescindere dalla applicabilità o meno al caso in esame della teoria dei poteri impliciti, la modifica del sistema tariffario disposta con l’Ordinanza n. 33/2024 rientrerebbe nella competenza commissariale in quanto strumentale alla piena ed effettiva realizzazione dell’Intervento infrastrutturale contemplato al n. 136 del DPCM 11 giugno 2024 e denominato «Parcheggi bus turistici nelle zone periferiche della città», funzionale ad un ordinato svolgimento del Giubileo 2025, con particolare riferimento al potenziamento delle infrastrutture per la gestione della mobilità, pubblica e privata.

2. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante deduce “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 421, 422, 423, 425, 426 della Legge 30 dicembre 2021 n. 234, del DPCM 11 giugno 2024 - Allegato 1, dell’art. 7, comma 9, D. Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 ”.

2.1. Con tale motivo la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto che le ordinanze n. 33 e n. 50/2024 del Commissario straordinario sarebbero incorse in una «usurpazione di potere amministrativo attribuito ad altro ufficio amministrativo» (Roma Capitale), in quanto competente a deliberare le tariffe di accesso ai centri storici, in base al Codice della strada (art. 7, comma 9, D.Lgs. n. 285/1992), è la Giunta Comunale.

In senso contrario la parte appellante rileva che la Legge n. 234/2021 e s.m.i., attribuirebbe al Commissario Straordinario il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti deputate governare la gestione dell’ordine pubblico in relazione a tutti gli eventi relativi al Giubileo della Chiesa cattolica 2025, ivi compresi quelli relativi alla gestione del traffico veicolare.

3. I motivi di appello descritti ai punti della parte in diritto sono sostanzialmente connessi e possono essere quindi esaminati congiuntamente.

3.1. Essi sono fondati nei limiti che seguono.

In particolare, anticipando le conclusioni all’analisi, ritiene il Collegio che le ordinanze contestata trovino adeguato sostegno nei poteri in deroga del commissario per il giubileo 2025.

3.2. Le c.d. ordinanze libere o extra ordinem, sono, come noto, provvedimenti che l’amministrazione può adottare per fare fronte a situazioni non fronteggiabili attraverso procedimenti tipizzati.

In tali casi, la legge conferisce a determinate autorità poteri a contenuto indeterminato, non prestabilito dalla legge, ma rimessi alla valutazione discrezionale dell’organo amministrativo investito della gestione emergenziale.

Esse, come è stato rilevato, derogano non tanto al principio di nominatività, ma a quello di tipicità, ovvero al principio della predeterminazione del contenuto dei provvedimenti amministrativi, in tal senso realizzando una parziale deroga al principio di legalità-garanzia.

Il carattere temporaneo delle ordinanze extra ordinem consente di ritenere che le deroghe che esse apportano anche alla legge non le fa assurgere al rango di fonti normative, ma alla categoria dell’atto amministrativo.

3.4. La Corte costituzionale (con le sentenze: 2 luglio 1956, n. 8; 27 maggio 1961, n. 26; 14 aprile 1995, n. 127) ha fissato le seguenti condizioni di “tolleranza” delle ordinanze in esame, sotto il profilo della relativa compatibilità con il principio di legalità: efficacia limitata nel tempo; adeguata motivazione; rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico; divieto di intervenire in materie coperte da riserva di legge assoluta (nelle materie soggette a riserva relativa occorre che la legge delimiti la discrezionalità dell’organo a cui il potere è stato attribuito).

3.5. Come la Sezione ha di recente avuto modo di osservare, “il potere di ordinanza costituisce lo strumento o la “valvola di sicurezza”, attribuito dal legislatore a talune autorità amministrative, per gestire situazioni di pericolo non fronteggiabili, altrimenti, con i poteri tipici e nominati di cui dispone l’amministrazione e secondo l’ordine delle competenze e delle modalità procedimentali positivamente stabilite.

Il potere in questione è icasticamente definito “derogatorio”, proprio per il peculiare tratto distintivo di “esorbitare” dalle regole che scandiscono l’attività amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474 sez. V, 4 febbraio 2015, n. 533).” (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2021 n. 4802).

La pertinente disciplina individua, oltre all’autorità competente e agli interessi pubblici tutelabili, i presupposti di emanazione del provvedimento, costituiti dalla “contingibilità” e dall’“urgenza”.

La “contingibilità”, intesa nell’accezione di “necessità”, implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; e, specialmente, Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6951).

L’“urgenza” consiste nella “materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo” (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 14 ottobre 2019, n.6951).

3.6. L’ordinanza contingibile e urgente può essere sindacata per l’insussistenza di taluno dei suoi presupposti e, dunque, per l’insussistenza della contingibilità e/o dell’urgenza, nonché quando, pur sussistendone i presupposti per l’emanazione, il provvedimento violi i principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità” (Cons. Stato, sez. IV; 7 aprile 2025, n. 2945).

3.7. È nel quadro di tali principi che occorre esaminare le doglianze articolate nell’atto di appello.

Rileva, al riguardo, il Collegio che l’ordinanza adottata dal Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025, pubblicata in G.U. del 5 ottobre 2024 (serie generale n. 234) recante “ Giubileo della Chiesa Cattolica 2025 – Intervento n. 136 recante “Parcheggi bus turistici nelle zone periferiche della città – Modifica del sistema tariffario dei permessi da rilasciare ai bus turistici per la circolazione sul territorio di Roma Capitale in occorrenza della festività giubilare ” è chiaramente finalizzata a incentivare l’utilizzo, da parte dei torpedoni, dei parcheggi dislocati nelle aree periferiche della Città di Roma.

Essa, contrariamente a quanto assumono le parti resistenti, è armonicamente riconducibile al paradigma dei poteri extra ordinem attribuiti al commissario straordinario, trovando fondamento essenzialmente in ragioni gestione dell’ordine pubblico in occasione delle festività giubilari.

3.8. In particolare, la modifica del sistema tariffario disposto con l’ordinanza n. 33/2024 rientra nella competenza commissariale in quanto finalizzata alla realizzazione dell’Intervento infrastrutturale previsto al n. 136 del dPCM 11 giugno 2024 recante «Parcheggi bus turistici nelle zone periferiche della città», e quindi funzionale a consentire ordinato svolgimento del Giubileo 2025, con particolare riferimento al potenziamento delle infrastrutture per la gestione della mobilità, pubblica e privata.

3.9. L’assunto trova riscontro nella motivazione dell’Ordinanza n. 33 del 2024 nella parte in cui evidenzia che essa è finalizzata «all'adozione di misure, divenute oramai contingibili e urgenti, dirette alla contrazione dell'utilizzo delle aree centrali (ZTL B) e intensificazione del ricorso a quelle dislocate nelle aree periferiche (ZTL A), con cambio modale e raggiungimento mediante i servizi di TPL delle aree centrali, che, in occasione degli eventi e manifestazioni previste per la festività giubilare, dovranno essere il più possibile destinate all'accoglienza dei pellegrini e al regolare flusso pedonale;»; e che «il piano di rimodulazione delle tariffe presentato dal soggetto attuatore per conto dell'Amministrazione capitolina ha l'ulteriore finalità di destinare i maggiori introiti previsti dall'aumento della tariffa per l'acquisto dei permessi per la ZTL B alla copertura dei costi derivanti dalla riduzione della tariffa prevista per l'acquisto del BIRG, che permette ai viaggiatori di percorrere l'ultima parte del tragitto di accesso all'area centrale del territorio cittadino con i mezzi pubblici;».

Sotto tale profilo, l’ordinanza commissariale in esame è, dunque, coerente con l’oggetto della L. n. 234/2021 e s.m.i., che delega al Commissario straordinario poteri di ordinanza in deroga in ragione della imminenza dell’avvio delle celebrazioni giubilari e la necessità di potenziamento delle infrastrutture per la gestione della mobilità, pubblica e privata.

3.10. In particolare, l’art. 1, comma 421, della Legge n. 234/2021 e s.m.i., attribuisce al Commissario Straordinario poteri derogatori “al fine di assicurare gli interventi funzionali alle celebrazioni del Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025 nella città di Roma” e l'attuazione degli interventi relativi alla Misura M1C3-Investimento 4.3 del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Il successivo comma 425, “limitatamente agli interventi urgenti di particolare criticità” consente al Commissario di operare a mezzo di Ordinanza, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al Decreto Legislativo 6 settembre 2011 n. 159, delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. Il comma 425-bis del predetto articolo, in ragione della necessità e urgenza di ultimare gli interventi relativi al sottovia di Piazza Pia, a Piazza Risorgimento, alla riqualificazione dello spazio antistante la basilica di San Giovanni, alla riqualificazione di Piazza dei Cinquecento ed aree adiacenti ed al completamento del rinnovo dell'armamento della metropolitana linea A, attribuisce, parimenti, al Commissario il potere di operare a mezzo ordinanza, da adottarsi ai sensi del comma 425. Infine, il comma 425-ter dell'articolo in esame, in relazione agli interventi previsti dal programma dettagliato, dispone l'applicazione, in 12 quanto compatibili, delle procedure e delle deroghe previste per la realizzazione degli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR di cui al Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021.

3.11. Alla luce delle considerazioni che precedono, non può essere condivisa la decisione di primo grado, che, invece, non adeguatamente valorizzando gli evidenziati poteri in deroga del Commissario straordinario, ha tratto argomento per accogliere il ricorso dalla teoria dei poteri impliciti, che, invece, per le ragioni che seguono, appare del tutto inconferente rispetto alla fattispecie di cui trattasi.

3.12. Secondo l’insegnamento corrente, la teoria dei poteri impliciti nasce, storicamente, negli stati federali (nord-americani) e segnatamente nell’ambito dei rapporti tra stato centrale e stati federali.

Ciò in quanto il principio di attribuzione, in base al quale si possono esercitare solo i poteri espressamente conferiti, assume in tali contesti un significato troppo rigido allorquando, per esercitare quel poter attribuito dalla legge, occorre passare necessariamente per l’esercizio di poteri strumentali al primo e non espressamente attribuiti. Di qui l’affermazione dell’idea che, almeno in alcuni contesti, il potere possa ritenersi implicito nel fine da perseguire, in quanto strumentale al raggiungimento del fine stesso.

Su tali basi, la teoria dei poteri impliciti ha trovato successivamente riscontro nel diritto internazionale, in particolare nell'ambito dei trattati istitutivi di organizzazioni internazionali.

In particolare, essa ha trovato una base normativa nell’art. 352 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che prevede la possibilità di esercitare poteri non espressamente attribuiti, ma necessari per l’esercizio dei poteri attribuiti.

Una significativa applicazione della teoria in esame si è registrata, inoltre, nella giurisprudenza della Corte costituzionale allorquando, con la decisione n. 303 del 2002 proprio traendo argomento il dall’idea per cui il potere può in alcuni ritenersi implicito nel fine da perseguire, ha affermato il principio per il quale, in virtù della c.d. funzione ascendente del principio di sussidiarietà verticale (c.d. chiamata in sussidiarietà della funzione amministrativa), in virtù della quale lo Stato rivendica a sé una funzione amministrativa che livelli di governo inferiori non sono in grado di esercitare, si possa implicitamente riconoscere allo Stato stesso anche poteri normativi idonei a disciplinare, appunto in via normativa, la funzione attratta in sussidiarietà in deroga al criterio di riparto delle competenze normative di cui all’art.117, sia pure nel rispetto del principio di leale collaborazione.

Un settore particolarmente delicato in cui si è fatto frequente ricorso alla teoria dei poteri impliciti è, inoltre, quello in cui operano le c.d. autorità indipendenti.

Il potere di regolazione delle autorità indipendenti spesso si pone in tensione con il principio di legalità perché la legge non riesce a predeterminare il contenuto del potere, ma solo ad indicarne il fine da perseguire, sovente con un certo grado di genericità.

Le norme attributive dei poteri regolatori alle autorità indipendenti sono, infatti, sovente caratterizzate dalla presenza di clausole generali, che, in alcuni, casi si limitano ad indicare esclusivamente il fine da perseguire senza delineare i presupposti per l’esercizio del potere.

Per tale motivo, proprio nell'ambito della regolazione indipendente, ad avviso di un orientamento di pensiero peraltro ancora controverso (cfr. da ultimo Consiglio di Stato 2255/2024), un'applicazione rigida del principio di legalità si porrebbe inesorabilmente in contrasto con la stessa ratio ispiratrice dell'istituzione delle autorità indipendenti, la quale, come detto, si ravvisa nell’esigenza di affidare a un soggetto altamente specializzato la regolazione di un settore economico in continuo divenire, con la conseguenza per cui , in tali settori, occorrerebbe ammettere una “parziale deroga al principio di legalità sostanziale (e dunque alla funzione di garanzia del principio stesso)” giustificata “in ragione dell'esigenza di assicurare il perseguimento di fini che la stessa legge predetermina” (ossia in funzione del rispetto della legalità-indirizzo).

3.13. Prescindendo in questa sede da ogni valutazione in ordine alla condivisibilità delle ragioni poste a sostegno di tale orientamento interpretativo, quello che preme rilevare è che il richiamo alla teoria dei poteri impliciti in esame è del tutto furori quadro quando, come accade nella fattispecie in esame, viene in rilievo una norma che attribuisce un potere esplicito, sia pure atipico nei contenuti, qual è quello che si traduce nell’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti.

E ciò in quanto, come si è sopra rilevato, le ordinanze contingibili e urgenti derogano non tanto al principio di nominatività (c.d. legalità-indirizzo), ma a quello di tipicità, ovvero al principio della predeterminazione del contenuto dei provvedimenti amministrativi.

4. Alla luce delle osservazioni che precedono l’appello deve essere accolto.

5. La fondatezza dell’appello principale impone di esaminare i motivi che le parti resistenti hanno riproposto ai sensi dell’art. art. 101, comma 2, c.p.a. in quanto rimasti assorbiti dalla decisione primo grado.

5.1. Con un primo dei motivi riproposti, le parti resistenti assumono che al Commissario straordinario sarebbero attribuiti ex lege esclusivamente poteri di coordinamento (cfr. c. 426, art. 1. L. n. 234/2021), mentre «il soggetto attuatore individuato ex lege per l’attrezzaggio dell’area di lunga sosta dei bus è Roma Servizi per la Mobilità che avrebbe dovuto sottoporre a Roma Capitale la proposta di modifica tariffaria».

5.2. Il motivo è infondato per le medesime ragioni poste a sostegno dell’accoglimento dei due motivi di appello.

6. Con il secondo motivo riproposto le parti resistenti lamentano che le ordinanze oggetto di impugnazione in primo grado risulterebbero carenti dei requisiti di “urgenza” legittimanti il potere commissariale di agire direttamente in deroga ad ogni legge diversa da quella penale (c. 425, art. 1, L. n. 234/ 2021).

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. In via preliminare, come sopra in parte già esposto, la disciplina delle ordinanze in deroga individua, oltre all’autorità competente e agli interessi pubblici tutelabili, i presupposti di emanazione del provvedimento, costituiti dalla “contingibilità” e dall’“urgenza”.

La “contingibilità”, intesa nell’accezione di “necessità”, implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; e, specialmente, Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6951).

L’“urgenza” consiste nella “materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo” (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 14 ottobre 2019, n.6951).

Con particolare riferimento al presupposto dell’urgenza, la Sezione ha già avuto modo di chiarire che il potere in esame «può essere utilizzato non solo a fronte di un pericolo reale, ma anche di una situazione di rischio potenziale, al fine di prevenire l’inveramento di un evento dannoso. Inoltre, la tutela della pubblica incolumità si realizza non solo attraverso l’eliminazione delle minacce dei pericoli, ma anche attraverso l’adozione delle opportune misure di prevenzione» (Cons. di Stato, n. 25 marzo 2022, n. 2193).

6.3. Tanto premesso, le ordinanze contestate, ad avviso del collegio, sono conformi al delineato quadro di principi e regole, stante l’imminenza dell’avvio delle celebrazioni giubilari e la, conseguente, necessità di potenziamento delle infrastrutture per la gestione della mobilità, pubblica e privata.

6.4. In particolare, i presupposti legittimanti il potere di adozione delle ordinanze in deroga ricorrono nel caso in esame in ragione della “straordinarietà dell’evento” costituito dal giubileo della Chiesa anche sotto il profilo della gestione dell’ordine pubblico (Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 16 aprile 2019, n. 2495; anche allorché la situazione di emergenza fosse sorta in epoca antecedente, secondo Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474, o la situazione di incuria si fosse protratta da tempo, come in Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2006, n. 5639).

Non vi è dubbio, infatti, che, nel caso in esame, l’arrivo di circa 30 - 35 milioni di pellegrini e turisti durante tutto l’Anno Santo (dati ufficiali Unioncamere e ISNART), maggiore di circa il 170% rispetto al flusso registrato nel 2023, rappresenti un fatto straordinario ed eccezionale che comporta inevitabilmente un impatto sulla circolazione e sulla viabilità urbana, sulla qualità della vita dei residenti e sulla sicurezza dei pellegrini-turisti medesimi.

7. Con un ulteriore motivo riproposto le parti resistenti hanno dedotto il vizio di eccesso di potere da parte del Commissario Straordinario in relazione al contenuto della misura imposta - che impone indistintamente per tutto l’anno giubilare l’incremento tariffario dei passi di accesso - rispetto alle modalità effettive di svolgimento delle celebrazioni giubilari ed agli obiettivi posti a fondamento del provvedimento adottato.

7.1. Anche tale motivo non è fondato.

In senso contrario è possibile rilevare che la rimodulazione del sistema tariffario dei bus turistici appare ragionevole e proporzionata, alla luce della necessità di preservare, nel periodo giubilare, la parte centrale della città da un potenziale aumento dei flussi veicolari turistici, che potrebbe riflettersi negativamente sulla gestione della mobilità e, in ultima analisi, generare problemi di ordine pubblico.

8.Infine, le parti resistenti hanno dedotto, con l’ultimo dei motivi riproposti, il vizio di disparità di trattamento nei confronti di altri soggetti che operano nel medesimo segmento di mercato degli n.c.c. (ovvero taxi, autovetture n.c.c., mini van 9 posti) che non risultano attinti dall’ordinanza ed ai quali è consentito l’accesso illimitato in tutta la ZTL.

8.1. Il motivo non è fondato.

Al riguardo, il Collegio evidenzia che il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento postula che l’amministrazione adotti statuizioni tra loro diverse nell’esercizio dello stesso potere, in relazione a fattispecie assolutamente identiche, senza fornire alcuna giustificazione. Come chiarito da una consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’onere di provare l’identità delle situazioni, nonché di identificare le aree che avrebbero goduto del trattamento diverso, grava sul ricorrente che deduce il vizio di disparità di trattamento (Cons. Stato n.476/1997; Cons. Stato n.145/99).

Nel caso di che trattasi, manca, infatti, financo un principio di prova in ordine alla perfetta identità di situazioni.

Ne discende che il dedotto vizio di disparità di trattamento è, pertanto, rimasto indimostrato e solo apoditticamente affermato.

8.2. Inoltre, anche a volere prescindere dal rilievo riguardante l’assolvimento del predetto onere probatorio, appare evidente, nel caso in esame, la non comparabilità delle situazioni a confronto, stante il minore impatto sulla fluidità della circolazione e la viabilità dei veicoli di più ridotta dimensione, come i taxi, le autovetture n.c.c., ed i minibus a 9 posti, rispetto ai pullman turistici.

9.Alla luce delle complessive ragioni che precedono, l’appello principale deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere integralmente respinto.

9. La particolarità e complessità delle questioni esaminate giustificano l’integral compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, respinge integralmente il ricorso di primo grado.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA RT, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

LU RN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RN	CA RT

IL SEGRETARIO