Pubblicato il 22/12/2025

N. 10187/2025REG.PROV.COLL.

N. 04891/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4891 del 2024, proposto da
Insieme Si Può Società Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Chiara Cacciavillani, con domicilio eletto presso il suo studio in Stra, piazza Marconi n.51;

contro

Consorzio volontario fra Comuni per la realizzazione di una struttura polifunzionale per persone non autosufficienti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Diego Signor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
PE LI S.p.A., Regione del Veneto, Azienda U.L.S.S. n. 2 Marca Trevigiana, Comune di Breda di Piave, Comune di Carbonera, Comune di Maserada Sul Piave, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 633/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio volontario fra Comuni per la realizzazione di una struttura polifunzionale per persone non autosufficienti;

Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale di Emeis LI S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. AE AR e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Insieme Si Può società cooperativa sociale ONLUS (di qui in poi “Insieme ONLUS” o la “Cooperativa”) ha impugnato, dinanzi al T.a.r. per il Veneto, il « bando di gara per la cessione del complesso dei beni organizzati per l’esercizio della struttura polifunzionale per persone non autosufficienti denominata “Tre Carpini” » pubblicato dal Consorzio volontario tra i Comuni di Breda di Piave, Carbonera e Maserada sul Piave (d’ora in avanti, il “Consorzio”), nonché la successiva aggiudicazione in favore della società PE LI s.p.a., unitamente agli atti connessi e conseguenziali.

2. La ricorrente ha dedotto la nullità del bando e degli atti conseguenziali, chiedendone altresì l’annullamento, esponendo che l’Amministrazione aveva indicato, quale oggetto della cessione, alcuni “beni” (autorizzazione, accreditamento ed avviamento) appartenenti alla medesima Onlus, che aveva gestito la struttura sino al 31 dicembre 2020, ponendo in essere una dismissione della gestione in favore dell’aggiudicatario contraria allo scopo per il cui perseguimento il Consorzio medesimo era stato istituito.

3. Il T.a.r. adito ha respinto nel merito il primo motivo di ricorso (volto a far valere l’inclusione, nell’oggetto della cessione, anche i beni rivendicati dalla Cooperativa) e ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il secondo (volto a contestare la scelta stessa del Consorzio di dismettere la gestione del C.r.p.).

4. Insieme ONLUS ha impugnato la decisione riproponendo i motivi di ricorso già respinti dal primo giudice, lamentando che il Consorzio, nel ricomprendere nell’oggetto della cessione anche i beni sopra indicati, si era indebitamente avvantaggiato degli oltre 15 anni di gestione effettuati dalla Onlus, capitalizzandoli e ponendoli a base d’asta del complesso di beni organizzati posto in vendita. Tale indebita ricomprensione, peraltro, avrebbe anche impedito ad Insieme ONLUS di partecipare alla gara, poiché la Cooperativa avrebbe dovuto pagare, a titolo di corrispettivo al Consorzio, il valore di beni di cui essa stessa era già titolare.

Sotto distinto profilo, l’appellante ha riproposto il motivo di ricorso dichiarato inammissibile dal T.a.r., teso a far emergere l’illegittimità della scelta del Consorzio di dismettere la gestione del centro, poiché contrastante con gli scopi per i quali il Consorzio era stato costituito, non preceduta da alcuna istruttoria e non sorretta da alcuna motivazione che desse conto dell’avvenuta ponderazione dei vari interessi coinvolti.

5. Si è costituito il Consorzio, eccependo il via preliminare, l’inammissibilità ( rectius irricevibilità) dell’appello, in quanto notificato oltre il termine perentorio dimezzato previsto dal combinato disposto del comma 2 e del comma 1 lett. c) dell’articolo 119 del c.p.a.

Il Consorzio ha poi riproposto l’eccezione di inammissibilità ( rectius improcedibilità) del ricorso di primo grado, assorbita dal t.a.r., concernente il difetto di interesse di Insieme alla coltivazione del giudizio, per aver sottoscritto, in data 30 dicembre 2020, il verbale di consegna dell’immobile a favore del soggetto risultato aggiudicatario, senza apporre alcuna riserva.

Nel merito, il Consorzio ha chiesto la reiezione del gravame.

6. Ha proposto appello incidentale Emeis LI s.p.a., già PE LI s.p.a., impugnando la decisione nella parte in cui il T.a.r. ha respinto le eccezioni preliminari di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei motivi aggiunti, per difetto di interesse della ricorrente, che non aveva preso parte alla procedura di gara e che, in ogni caso, aveva sottoscritto il verbale di consegna dell’immobile a favore del soggetto risultato aggiudicatario, senza apporre alcuna riserva.

Nel merito, l’appellante incidentale ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.

7. All’udienza pubblica del 23 ottobre 2025 l’appello principale e quello incidentale sono stati introitati per la decisione.

8. L’appello è infondato nel merito, potendosi prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari.

9. Il Consorzio ha indetto un’asta pubblica per la cessione del complesso di beni organizzati per l’esercizio della struttura polifunzionale, ricomprendendovi il complesso immobiliare, il centro servizi allora autorizzato e accreditato in capo all’odierna appellante, l’autorizzazione all’ampliamento, i rapporti contrattuali con gli ospiti e utenti, i mobili, gli arredi, le attrezzature e gli impianti necessari alla completa gestione del Centro e, infine, l’avviamento.

10. L’appellante ha lamentato l’inclusione, nell’oggetto dell’appalto, dei rapporti con gli ospiti/utenti, nonché delle potenzialità economiche derivanti dall’autorizzazione all’ampiamento e dall’avviamento gestionale, in quanto beni immateriali non nella disponibilità del Consorzio. Così facendo, il Consorzio si sarebbe indebitamente avvantaggiato degli oltre 15 anni di proficua gestione del C.r.p. effettuati dalla Cooperativa, ponendoli a base d’asta del complesso di beni organizzati posto in vendita.

11. Com’è stato correttamente ritenuto dal primo giudice, il bando non contempla i beni immateriali sopra menzionati al fine di cederli materialmente all’aggiudicatario, ma al solo fine di parametrare il corrispettivo anche al loro valore. In altre parole, i suddetti beni sono stati indicati a fini descrittivi, per rendere note le qualità e le caratteristiche intrinseche della struttura socio-sanitaria assistenziale oggetto di cessione, al fine di parametrarne il valore economico, sia per consolidare la base d’asta, sia per offrire agli aspiranti cessionari un utile criterio per calibrare la propria offerta economica, garantendo una partecipazione consapevole alla procedura di gara.

11.1. A tale conclusione conduce, innanzitutto, l’art. 2 del bando, che subordina l'efficacia della cessione al rilascio, da parte dei competenti organi regionali, dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento in favore del soggetto aggiudicatario, il quale sarà poi chiamato a stipulare con l’ULSS 2 di Treviso una nuova convenzione per l'erogazione delle prestazioni sanitarie. Tanto vale a chiarire che l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento sono stati ricompresi nell’oggetto della cessione a fini quantificatori del valore economico dell’“azienda”, non potendo l’aggiudicatario subentrare, all’evidenza, in tali rapporti giuridici in luogo della Cooperativa.

11.2. Nello stesso senso va valorizzato anche il riferimento, contenuto nel contratto stipulato tra PE e l’Aulss 2 - sospensivamente condizionato al rilascio dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento istituzionale in favore dell’aggiudicataria - al “valore potenziale economico” dei beni “immateriali” oggetto di cessione.

11.3. E’ incontestato tra le parti che a seguito dell’aggiudicazione in favore di PE LI non è avvenuta alcuna cessione dell’autorizzazione e dell’accreditamento del gestore uscente, né dell’avviamento dell’azienda da questo gestita, né dei contratti in atto con gli ospiti-utenti della struttura, ovvero delle relative rette e corrispettivi, risultando pertanto smentita la censura relativa alla ricomprensione, nell’oggetto della gara, di beni immateriali di proprietà della Cooperativa.

11.4. Non può essere accolta e risulta comunque indimostrata la censura relativa al carattere abusivo del computo del valore economico della cessione, calcolato dal Consorzio in maniera tale da impedire la partecipazione alla procedura da parte della Cooperativa considerato anche che la qualifica di gestore uscente di Insieme ONLUS, le avrebbe consentito di avvantaggiarsi dei mezzi, delle autorizzazioni e, più in generale, del know how conseguito in virtù della precedente gestione pluridecennale della struttura.

11.5. Non possono trovare accoglimento in questa sede le censure relative all’indebita capitalizzazione che il Consorzio avrebbe locupletato in danno dell’odierna appellante, avvantaggiandosi degli oltre 15 anni di proficua gestione del C.r.p. effettuati dalla Cooperativa.

E’ del tutto evidente che tale deduzione non incide sulla validità formale del bando, risultando al contrario declinabile in termini di rivendicazioni relative ad un potenziale ingiustificato arricchimento del Consorzio, rivendicazione che non può trovare soluzione dinanzi a questa giurisdizione amministrativa e che potrà eventualmente essere valutata in sede civilistica.

12. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

In buona sostanza, l’appellante contesta la decisione del Consorzio di cedere il complesso residenziale e di affidare al cessionario la gestione del C.r.p., poiché contraria agli scopi statutari del Consorzio, non preceduta da alcuna istruttoria e non sorretta da alcuna motivazione che desse conto dell’avvenuta ponderazione dei vari interessi coinvolti.

12.1. E’ evidente, innanzitutto, la carenza di legittimazione e di interesse a ricorrente della Cooperativa a contestare la decisione di dismettere il bene effettuata dai Comuni componenti del Consorzio, in quanto attinente il merito dell’azione amministrativa, senza contare, poi, che l’odierna appellante non ha nemmeno partecipato alla procedura di gara.

12.2. Ma pur a voler prescindere da tale assorbente considerazione, emerge dagli atti di causa che la decisione di dismettere il Centro Servizi è stata assunta in esito ad un articolato iter istruttorio, dipanatosi attraverso diverse delibere consiliari dei Comuni consorziati ed il confronto con la Regione.

13. Per questi motivi l’appello deve essere respinto.

14. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della particolare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HE NO, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

AE AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AE AR	HE NO

IL SEGRETARIO