Pubblicato il 25/02/2026

N. 01528/2026REG.PROV.COLL.

N. 00569/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 569 del 2025, proposto da
AG TT, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Discepolo e Barbara Schiadà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
I.N.P.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Patteri, Lidia Carcavallo, Giuseppina Giannico e ER Preden, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 709/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di I.N.P.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. OV LL;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. TT AG, Assistente Capo della Polizia di Stato in servizio presso il XIV Reparto Mobile di Senigallia (AN) dal 1° gennaio 2008, in data 9 gennaio 2014 ha presentato domanda di partecipazione al concorso interno per titoli di servizio a n. 7563 posti per l’accesso alla qualifica di Vice Sovrintendente della Polizia di Stato indetto con decreto ministeriale n. 333 – B/12.O.5.13/12796 del 23 dicembre 2013.

Risultato vincitore in relazione all’“annualità 2006”, il sig. TT ha dichiarato la propria sede di preferenza ai fini dell’assegnazione, indicando come unica sede quella di attuale servizio (ovvero il XIV 3 Reparto Mobile della Polizia di Stato di Senigallia) specificando testualmente il proprio desiderio di permanere nella sede.

1.1 Con il provvedimento prot. n. 3067 del 17 febbraio 2016, notificato mediante telegramma nr. 45221492 del 18 febbraio 2016, il Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per Risorse Umane ha disposto l’assegnazione d’ufficio del ricorrente alla Questura di Ancona – Commissariato di Senigallia.

TT AG ha quindi rinunciato al corso, chiedendo contestualmente “di essere convocato al primo ciclo di corso utile secondo i criteri fissati dall’ art. 1 del D.M. 03/12/2013 nr. 144 per l’annualità 2007 - 4° ciclo”.

L’Amministrazione, con telegramma n. 37694782 del 24 marzo 2016 ha comunicato che, con riferimento all’“annualità 2007”, il predetto sarebbe stato assegnato d’ufficio presso il Compartimento Polizia Stradale Marche di Ancona – Distaccamento Polstrada Senigallia.

1.2 TT AG ha, pertanto, proposto ricorso dinanzi al T.A.R. per le Marche avverso i suddetti provvedimenti nr. 45221492 del 18 febbraio 2016 e nr. 37694782 del 24 marzo 2016 chiedendone l’annullamento.

L’adito T.A.R. ha respinto il ricorso con sentenza n. 365/2016, impugnata dal sig. TT (r.g. 809/2017).

Questo Consiglio, con sentenza n. 1166 del 16 febbraio 2022 ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, ha accolto il ricorso di primo grado e ha disposto, per l’effetto, l’annullamento degli atti con esso gravati.

A sostegno di tale decisione è stata indicata la seguente motivazione:

“Come indicato anche nella sentenza gravata, la lex specialis del procedimento concorsuale prevedeva, per gli assistenti capo vincitori della procedura loro riservata, l’assegnazione alla sede indicata come desiderata qualora ci fossero stati posti disponibili e, in alternativa, la permanenza nella sede dove prestavano servizio (segnatamente l’art. 8 del bando di concorso del 23.12.2013 prevedeva che sarebbero state rese note le sedi di servizio disponibili a livello provinciale, nel contempo “assicurando il mantenimento della sede di servizio agli assistenti capo vincitori della procedura loro riservata”). Anche la circolare del 25 gennaio 2016, n.333.D/9807.C.7.26, come indicato dalla stessa amministrazione, contemplava in sostanza che a fine corso l’assistente capo vincitore di concorso potesse chiedere di essere mantenuto nella stessa sede di servizio, come alternativa alla richiesta di essere trasferito a domanda ad altra sede di servizio disponibile e, in quest’ultimo caso, potendo indicare fino a un massimo 4 di dieci province di preferenza. L’appellante ha sempre chiesto unicamente di permanere presso la sua sede attuale di servizio, ovverosia il XIV Reparto Mobile di Senigallia, e in tal senso la sua richiesta doveva chiaramente interpretarsi come scelta dell’opzione di rimanere presso la propria sede di servizio e non come richiesta di trasferimento in una diversa sede individuata su base provinciale. La sentenza gravata ha interpretato la disposizione della lex specialis nel senso che “per sede di servizio, si deve intendere il solo ambito provinciale e non il reparto o l’ufficio o l’unità organizzativa di appartenenza all’interno della provincia (cfr. circolare telegrafica 25.1.2016 n. 33.D/9807.C.7.26 che prevede 59 posti nella Provincia di Ancona senza ulteriore specificazione). In altri termini, secondo l’Amministrazione, essendo stato l’appellante assegnato a un nuovo incarico nell’ambito della medesima provincia e (addirittura) nell’ambito dello stesso comune (Senigallia) dove prestava servizio, lo stesso non avrebbe nulla a pretendere, non essendoci stata alcuna violazione della disciplina di concorso. A parere del Collegio, tuttavia, tale interpretazione si rivela errata. Nel caso di specie, per “sede di servizio”, infatti, non può intendersi qualsiasi articolazione organizzativa nell’intero ambito provinciale, ma deve intendersi stesso ufficio, inteso quale articolazione amministrativa locale (reparto o ufficio) all’interno del quale il dipendente occupa un posto in organico, che nel caso di specie vuol dire il Reparto mobile di Senigallia. Non può deporre in senso contrario la circostanza che, nella citata circolare del 25 gennaio 2016, le sedi da assegnare ai vincitori di concorso - per le quali gli stessi avrebbero potuto esprimere le loro preferenze - fossero indicate su sola base provinciale. Ciò non è, infatti, indicativo del fatto che anche l’opzione, riservata solo agli assistenti capo, di rimanere presso la sede attuale di servizio dovesse intendersi unicamente su base provinciale. La lex specialis della procedura selettiva, infatti, ha operato un distinguo tra tutti i vincitori del concorso e gli assistenti capo vincitori della procedura loro riservata, assicurando a questi ultimi un quid pluris rispetto alla scelta delle sedi, rispondente alla stessa ratio di favore che ha indotto l’Amministrazione a prevedere una riserva di posti a loro vantaggio. Mentre, difatti, in generale a tutti i vincitori è consentito di esprimere la loro preferenza di sede su base provinciale nell’ambito dei disponibili, gli assistenti capo riservatari hanno l’ulteriore opzione di rimanere presso la sede di attuale impiego e l’art. 8 della lex specialis di concorso utilizza in tal senso un’espressione che, anche lessicalmente, si presenta come particolarmente pregnante quale: “assicurando il mantenimento della sede di servizio”. In tale contesto, quindi, il riferimento alla stessa sede utilizzato per i vincitori assistenti capo non può essere inteso come ambito provinciale, ma deve essere inteso come stesso ufficio nel senso suindicato (non, dunque, la stanza o l’edificio in cui si prestava servizio, ma l’articolazione, pur se ampia, nell’ambito della quale esso veniva svolto: per es. la Questura, il Dipartimento di specialità o, come nel caso in esame, il Reparto mobile). Una lettura diversa della norma attribuirebbe all’inciso “sede di servizio” il significato ben più ampio – ma soprattutto più generico, sotto il profilo funzionale – di ambito provinciale, con la possibilità di trasferimento a un ufficio del tutto diverso, transitando, nel caso di specie, dal Reparto Mobile al Commissariato (ossia alla Questura, da cui esso dipende); significato non previsto dalla disciplina e dalla ratio delle disposizioni del bando di gara che operano per gli assistenti capo un netto distinguo rispetto alla disciplina di assegnazione dei posti per il personale di altre qualifiche.”.

1.3 In forza della suddetta decisione di questo Consiglio, AG TT, che successivamente ha acquisito la qualifica di Vice Sovrintendente con decorrenza 1 gennaio 2015, e dal 1 gennaio 2010 quella di Sovrintendente, per essere poi collocato in quiescenza dal 1 giugno 2021, ha chiesto all’amministrazione il riconoscimento del diritto alla retrodatazione nella qualifica di vice Sovrintendente con decorrenza dall’ 1 gennaio 2007 ed alla conseguente ricostruzione della carriera, anche ai fini pensionistici, con conseguente risarcimento di tutti i danni causatigli dai provvedimenti dichiarati illegittimi.

L’amministrazione non ha dato riscontro alla suddetta richiesta.

2. Con ricorso notificato il 25 maggio 2022 e depositato il 30 maggio 2022 AG TT ha domandato dinanzi al T.A.R. per le Marche la condanna del Ministero dell’Interno al risarcimento di tutti i danni subìti per effetto del suddetto provvedimento comunicato mediante telegramma nr. 45221492 del 18 febbraio 2016 nonché del suddetto provvedimento comunicato mediante telegramma n. 37694782 del 24 marzo 2016.

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza impugnata, l’adito T.A.R. ha respinto il prefato ricorso con la seguente motivazione:

“La richiesta di risarcimento del danno, nelle sue varie declinazioni, va respinta per le seguenti ragioni. Per quanto riguarda la domanda di danno, intesa in ricorso quale “retrodatazione” e “ricostruzione della carriera, anche a fini pensionistici”, essendo, in verità, quanto chiesto, anziché un ristoro di danno, un effetto conformativo della sentenza del Giudice dell’appello n. 1166/2022 di riforma della sentenza di questo TAR n. 385/2016, la stessa va disattesa, anche nella sua formulazione in subordine, i.e. in termini di liquidazione per equivalente economico. Quanto al “risarcimento di tutti i danni ulteriori derivanti dai provvedimenti dichiarati illegittimi dal Consiglio di Stato con la sentenza della sez. II n. 1166/2022, anche in termini di perdita di chanche per la mancata partecipazione a successive procedure concorsuali”, la domanda va parimenti disattesa. Relativamente ai “danni ulteriori”, la richiesta è generica, dunque da rigettarsi. Relativamente alla perdita di chanche deve rilevarsi la scusabilità della colpa dell’Amministrazione al momento dell’adozione degli atti gravati, rivelatisi illegittimi solo a seguito dell’esito del giudizio di secondo grado, di riforma della pronuncia di primo grado. Deve, in tema ribadirsi, che “il risarcimento del danno da perdita di chance rientra nel più vasto genus della responsabilità aquiliana e pertanto richiede, da parte del danneggiato, la rigorosa prova della sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di cui all'art. 2043 c.c., secondo cui diritto al risarcimento in capo al danneggiato postula l'esistenza di un fatto doloso o colposo che cagioni ad altri un danno ingiusto (contra jus e non jure dato) e, quindi, richiede la puntuale allegazione da parte del ricorrente, oltre alla relativa prova, della sussistenza di tutti i presupposti costitutivi della fattispecie (condotta, evento, nesso di causalità, prova della sussistenza i un danno patrimoniale contra jus e non iure dato e dell'elemento psicologico del dolo o della colpa dell'amministrazione)”. Difettando nel caso di specie innanzitutto l’elemento soggettivo richiesto dall’art. 2043 c.c., la domanda va disattesa. Deve, anche, ad abundantiam, rilevarsi sia la mancata dimostrazione della serietà della chance, dipendendo ogni sviluppo di carriera da vari fattori e non potendo assumersi conseguenza automatica dell’esito di un unico concorso (“per raggiungere la soglia dell'"ingiustizia", la 'chance' perduta sia 'seria'. A tal fine: da un lato, va verificato con estremo rigore che la perdita della possibilità di risultato utile sia effettivamente imputabile alla condotta altrui contraria al diritto; sotto altro profilo, al fine di non riconoscere valore giuridico a 'chance' del tutto accidentali, va appurato che la possibilità di realizzazione del risultato utile rientri nel contenuto protettivo delle norme violate. Al fine poi di scongiurare azioni bagatellari o emulative, il giudice dovrà disconoscere l'esistenza di un 'danno risarcibile' (1223 c.c.) nel caso in cui le probabilità perdute si attestino ad un livello del tutto infimo”, Consiglio di Stato, Sezione VI, 13/9/2021, n. 6268), sia il concorso causale del ricorrente al mancato conseguimento della chance dato che con il ricorso in appello non è stata chiesta la sospensione cautelare della sentenza appellata, tutela interinale viceversa invocata in prime cure (art. 30 c. 3 c.p.a. secondo periodo: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”; cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 3/5/2023, n. 7529; art. 1227 c.c.).”.

4. Ora con ricorso notificato l’8 gennaio 2025 e depositato il 23 gennaio 2025 TT AG ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4.1 Ha affidato il gravame al motivo così rubricato:

1) illegittimità per violazione ed errata applicazione dei principi in materia di risarcimento da condotta illegittima della pubblica amministrazione. eccesso di potere nella forma dello sviamento e dell’erroneità ed irrazionalità manifeste .

5. Nelle date, rispettivamente, del 24 gennaio 2025 e del 17 febbraio 2025 il Ministero e I.N.P.S. si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del gravame.

5.1 Il 31 ottobre 2025 la difesa erariale ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. nell’interesse del Ministero eccependo in limine l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi proposti.

5.2 Nelle date del 30 dicembre 2025, 8 gennaio 2026 e 14 gennaio 2026 la difesa erariale e parte appellante hanno depositato ulteriori memorie difensive, anche in replica.

6. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In disparte da ogni considerazione in ordine ai profili di inammissibilità del gravame eccepiti dalla difesa erariale, l’appello è infondato nel merito.

2. Con l’unico motivo di appello si deduce che l’appellante avrebbe il diritto di vedersi riconosciuto il risarcimento di tutti i danni ulteriori derivanti dai provvedimenti dichiarati illegittimi da questo Consiglio con sentenza n. 1166 del 16 febbraio 2022, in termini di perdita di chance .

Sul punto si deduce che la mancata tempestiva assegnazione del ricorrente alla sede di servizio con la qualifica di Vice Sovrintendente avrebbe compromesso la partecipazione a successive procedure concorsuali ed in particolare:

- al concorso per Vice Ispettore bandito in data 2 novembre 2017, nel quale era anche prevista una quota di riserva per i Sovrintendenti;

- al concorso a Vice Ispettore Tecnico (Perito) bandito in data 27 giugno 2018, in cui lo stesso si è collocato in posizione non utile in conseguenza del fatto che non possedeva la qualifica di Sovrintendente Capo, che avrebbe invece maturato in difetto di adozione degli atti pregiudizievoli dello sviluppo di carriera annullati.

2.1 Si aggiunge poi che, contrariamente a quanto statuito con la sentenza impugnata, nel caso di specie si sarebbe in presenza di “colpa” dell’amministrazione, in quanto:

- la stessa avrebbe arbitrariamente disposto l’assegnazione d’ufficio del ricorrente presso altra sede quando invece avrebbe dovuto rispettare la volontà manifestata dal sig. TT ed il suo diritto di mantenere la sede di servizio, secondo quanto previsto dalla lex specialis della gara e dal provvedimento del 25 gennaio 2016;

- la regola fissata dalla lex specialis era chiara sotto ogni punto di vista;

- anche la circolare del 25 gennaio 2016, n.333.D/9807. C.7.26, come indicato dalla stessa amministrazione, avrebbe previsto che a fine corso l’assistente capo vincitore di concorso potesse chiedere di essere mantenuto nella stessa sede di servizio, come alternativa alla richiesta di essere trasferito a domanda ad altra sede di servizio disponibile e, in quest’ultimo caso, potendo indicare fino a un massimo di dieci province di preferenza.

2.2 Infine la sentenza impugnata avrebbe altresì errato nel rigettare la domanda di ricostruzione della carriera poiché essa, anziché effetto conformativo della sentenza n. 1166/2022, costituirebbe autonoma voce di danno per atto illegittimo da scrutinarsi separatamente.

3. Il motivo non coglie nel segno.

Come condivisibilmente rilevato dal giudice di prime cure difetta, nel caso di specie, ai fini della configurabilità di una responsabilità per fatto illecito ex art. 2043 c.c., l’elemento psicologico della colpa dell’amministrazione.

E’, infatti, appena il caso di rammentare che costituisce jus receptum il principio secondo cui “L'esercizio illegittimo della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa dell'amministrazione, dovendo anche accertarsi se l'adozione (o la mancata o ritardata adozione) del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede - alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio dell'attività amministrativa - e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'Amministrazione, ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto” (da ultimo Cons. Stato, sez. III, 15 settembre 2025, n. 7315).

3.1 Ebbene, nella vicenda che occupa, non può muoversi nei confronti dell’amministrazione un rimprovero a titolo di colpa.

In particolare, spinge a ritenere che il Ministero sia incorso in un errore scusabile l’obiettiva oscurità della lex specialis che questo è stato chiamato ad applicare nonché l’assenza di orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia.

Ancor più segnatamente preme rilevare che la nozione di “sede di servizio” non risulta puntualizzata a livello normativo e che tale lemma presenta un’intrinseca carica di ambiguità che è stata sciolta da questo Consiglio solo con la sentenza n. 1166 del 16 febbraio 2022 ad esito di un articolato ragionamento che ha fatto leva sul dato sistematico e finalistico della disciplina, smentendo peraltro l’opposto approdo a cui era giunto il T.A.R. per le Marche con sentenza n. 365/2016.

Inoltre, non può obliterarsi che anche la circolare del 25 gennaio 2016 (valorizzata in questa sede da parte appellante al fine di sostenere la presunta chiarezza della lex specialis ) è stata interpretata in maniera divergente tra primo e secondo grado del giudizio di annullamento (tanto che il T.A.R. aveva fatto leva anche su di essa nel respingere il ricorso mettendo in evidenza che le sedi da assegnare ai vincitori di concorso fossero dalla medesima indicate su base solo provinciale).

3.2 Quanto testé rilevato in ordine alla carenza dell’elemento piscologico dell’illecito aquiliano, valendo a escludere in radice la configurabilità di una responsabilità ex art. 2043 c.c. dell’amministrazione con riferimento a tutte le voci di danno lamentate, esonera peraltro questo giudice dallo scrutinio degli ulteriori profili di doglianza dedotti con l’atto di appello e che si appuntano essenzialmente sulla sussistenza sul piano oggettivo di una chance ristorabile (pure da escludere, invero, nel caso in esame, alla luce della genericità delle deduzioni svolte sul punto da parte appellante, non in grado di esprimere una consistenza probabilistica adeguata - cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 10/03/2025, n. 1962 – in ordine al conseguimento del risultato favorevole rappresentato dal superamento delle prove concorsulai per l’avanzamento di carriera).

4. Per le ragioni esposte l’appello è infondato e va respinto.

5. Sussistono nondimeno, anche alla luce delle condizioni subiettive di parte appellante, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER De CE, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

OV LL, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV LL	ER De CE

IL SEGRETARIO