Pubblicato il 19/03/2026

N. 02358/2026REG.PROV.COLL.

N. 08997/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8997 del 2025, proposto da Aurea Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2BF1C7DC8, rappresentata e difesa dagli Avvocati Marco Orlando, Antonietta Favale, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Manduria, Centrale Unica di Committenza c/o L’Unione dei Comuni “Montedoro”, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Puliservice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Domenico Gentile, Maria Lucia Civello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 01437/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Puliservice S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. CE IC;

Preso atto delle istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate da entrambe le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Puliservice s.r.l. ha impugnato l’aggiudicazione del servizio di pulizia degli immobili del Comune di Manduria ad Aurea Service s.r.l., prima classificata alla gara indetta per il tramite della Centrale Unica di Committenza presso l’Unione dei comuni di Montedoro, lamentando la difformità dell’offerta tecnica dai requisiti minimi prescritti negli artt. 2 e 6 del capitolato speciale e nell’Allegato P (in particolare l’inadeguatezza del monte ore proposto a garantire quello minimo ed inderogabile previsto dalla lex specialis e, comunque, inferiore a quello del personale in essere, che l’aggiudicataria si è impegnata ad assorbire in ottemperanza della clausola sociale); l’incongruità del costo della manodopera indicato e la violazione degli artt. 41 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023; l’illegittimità del diniego di accesso agli atti di gara. Con i successivi motivi aggiunti ha sviluppato le argomentazioni a sostegno delle censure già proposte.

Nel giudizio di primo grado Aurea Service s.r.l. si è costituita proponendo ricorso incidentale avverso i chiarimenti resi in corso di gara dalla stazione appaltante.

Il T.a.r. ha accolto il primo motivo ricorso, con assorbimento degli altri, ritenendo necessario calcolare le attività di pulizia al lordo degli ingombri, in base all’art. 2 del capitolato speciale, che, nell’individuare l’oggetto dell’appalto, vi include tutti gli arredi, ed in base al successivo art. 6, che espressamente prevede, tra le prestazioni minime, quella di spolveratura degli arredi. Si è, pertanto, ritenuto insufficiente il monte ore offerto dall’aggiudicatario, che, con la resa indicata di 80m/h, consentirebbe la pulizia esclusivamente della superficie di mq 4.992,06 e, cioè, della superficie al netto degli ingombri e di quella verticale, inclusi nell’appalto come confermato dall’Allegato P. Nella sentenza si legge “il monte ore annuale offerto dalla società controinteressata - notevolmente inferiore rispetto a quello necessario (in virtù della resa oraria media offerta) per la pulizia degli spazi oggetto dell’appalto - comporta che l’offerta tecnica risulta non conforme alle prescrizioni della lex specialis di gara, con conseguente sfasatura dell’offerta economica per ciò che concerne il costo della manodopera. Ne consegue che tali discordanze, incidendo su elementi essenziali dell’offerta in relazione all’oggetto del servizio da appaltare, non possano che comportarne l’esclusione”. Pure è stata accolta la domanda con cui la ricorrente ha chiesto la condanna della stazione appaltante all’aggiudicazione in suo favore dell’appalto di servizi - aggiudicazione che consegue automaticamente, stante la posizione di seconda classificata e l’esclusione della prima.

Il ricorso incidentale della controinteressata è stato, invece, dichiarato inammissibile, in quanto avente ad oggetto atti che non hanno natura provvedimentale, mentre è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine alla domanda ex art. 116 c.p.a., considerata l’ostensione in corso di causa della documentazione richiesta.

2.Avverso tale sentenza l’originaria controinteressata ha proposto appello, deducendo la violazione degli artt. 2, 6 e 7 del capitolato, 1-ter e 10 del disciplinare, 21 del capitolato, dell’allegato O al disciplinare, dei principi del risultato, della fiducia reciproca e di trasparenza e par condicio, posto che le ore offerte sono pienamente idonee e congrue per eseguire la totalità delle prestazioni contrattuali, non tenendo conto la sentenza che le superfici occupate dagli arredi non possono essere pulite e sanificate come lo spazio libero, ma possono essere esclusivamente oggetto di spolveratura (come si evince dal confronto tra l’elenco delle attività ordinarie da svolgere quotidianamente, settimanalmente e mensilmente), per cui richiedono un impegno minimo, di cui si è tenuto conto nella formulazione della propria offerta, rapportata alle superfici nette (inclusive di quelle verticali, la cui pulizia viene compresa nella individuazione della resa oraria), che sono quelle sulle quali devono svolgersi attività più consistenti di pulizia. L’appellante ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., il ricorso incidentale dichiarato inammissibile, prospettando l’assenza nella lex specialis di gara della previsione di un quantitativo inderogabile di ore di lavoro stimato dalla stazione appaltante, visto che l’allegato O si limita a fotografare la situazione esistente del gestore uscente e che il chiarimento reso ed oggetto dell’impugnazione incidentale non può modificare la legge di gara.

Si è costituita la originaria ricorrente, contestando l’ammissibilità e fondatezza dell’appello e riproponendo i motivi assorbiti con cui si sono denunciati: b1) offerta di un monte ore inferiore a quello minimo ed inderogabile, come precisato dalla stazione appaltante negli atti di gara, necessario ad assicurare l’assorbimento del personale in servizio; b2) indeterminatezza ed incertezza dell’offerta; b3) la violazione della clausola sociale, in quanto l’esecuzione del servizio con 13 addetti di II livello, di cui 9 indicati nel piano di assorbimento, comporta la drastica riduzione della retribuzione spettante agli addetti in servizio; b4) incongruità dei costi della manodopera e violazione degli art. 1, 2, 11, 41 e 110 d.lgs. n. 36 del 2023, in quanto la controparte ha ridotto le assenze del personale senza giustificazione, non ha tenuto conto dell’anzianità, da riconoscere con riferimento al settore e non alle dipendenze del datore di lavoro, ha calcolato erroneamente gli oneri previdenziali e non ha tenuto conto delle ore di formazione; b5) l’insufficienza della somma destinata alle spese generali a coprire la squadra di governo offerta.

All’udienza del 12 marzo 2026, previo deposito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

3.L’appello è fondato nei limiti di cui in motivazione.

3.1. In primo luogo deve premettersi che la stazione appaltante non può, in sede di chiarimenti, modificare le previsioni della legge di gara, introducendo prescrizioni vincolanti non desumibili dalla stessa lex specialis (Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2020, n. 7555), ma che tale questione è del tutto irrilevante, nel presente giudizio di appello di appello, in quanto la sentenza impugnata non ha fatto alcun riferimento ai chiarimenti forniti dalla stazione appaltante, ma solo alla lex specialis, e che la stessa stazione appaltante, nell’aggiudicazione, si è discostata dal chiarimento di cui al doc. 3-bis in atti.

Deve, peraltro, rilevarsi che il ricorso incidentale avverso i chiarimenti formulati dalla stazione appaltante, proposto in primo grado dall’odierna appellante, è stato dichiarato inammissibile nella sentenza di primo grado per la loro natura non provvedimentale, con statuizione che non è stata oggetto di un appello ammissibile e che preclude l’esame di ogni questione di merito al riguardo. In proposito deve precisarsi che parte appellante si è limitata a riproporre le argomentazioni difensive svolte in primo grado, senza formulare alcuna contestazione relativamente alla statuizione di inammissibilità del ricorso incidentale. Più precisamente, pur leggendosi nell’atto di appello, a p. 14, che “con il presente motivo di appello si censura la parte della sentenza che ha statuito l’inammissibilità del ricorso incidentale”, si è anche successivamente affermato che si “condivide pienamente che i chiarimenti resi dalla stazione appaltante in corso di gara non hanno alcun contenuto provvedimentale”, per cui le relative difese di merito sono state oggetto di mera ed insufficiente riproposizione (v. p. 14 dell’appello: “Cautelativamente, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., occorre riproporre in questa sede l’unico motivo del ricorso incidentale che la pronuncia gravata ha dichiarato inammissibile”).

3.2. Al fine dell’esame dell’appello occorre verificare in primo luogo se, in base alla lex specialis, fosse richiesto all’operatore economico, a pena di esclusione, di formulare un’offerta tecnica ed economica che contemplasse un inderogabile minimo di ore di pulizia (pari a 15.822) ed, in caso negativo, se le ore di lavoro offerte dall’aggiudicatario fossero inidonee ad assicurare le prestazioni richieste dall’appalto (nel qual caso l’offerta difetterebbe di serietà, sostenibilità e realizzabilità, contrariamente a quanto ritenuto dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023).

3.3. Invero, la sentenza impugnata non ha individuato la clausola del bando o del disciplinare che impone all’operatore economico un determinato monte ore, ma piuttosto ha ritenuto essere stato offerto un monte ore inferiore rispetto a quello necessario, in virtù della resa oraria offerta, per la pulizia degli spazi oggetto dell’appalto, da ciò desumendo la difformità dell’offerta tecnica alle prescrizioni della lex specialis e la sfasatura dell’offerta economica per ciò che concerne il costo della manodopera.

Peraltro, laddove l’oggetto dell’appalto non consista in un determinato numero di ore di lavoro o di servizi, ma più genericamente in un servizio o in un’opera, l’imposizione agli operatori economici di un minimo di ore di lavoro del personale impiegato si porrebbe in potenziale contrasto con la libertà di iniziativa economica, che include quella di organizzare la propria attività imprenditoriale (eventualmente con turni di lavoro più efficienti o con macchinari/robot invece che con esseri umani), oltre che con l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023, che espressamente consente all’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (tale da permettere eventualmente una riduzione del monte ore lavoro stimato dalla stazione appaltante). Nel caso di specie, l’oggetto dell’appalto è individuato, nel bando e nel disciplinare, genericamente nei servizi di pulizia degli immobili comunali e non in un determinato monte ore di pulizia. Neppure nella descrizione delle varie prestazioni di pulizia sono specificate le ore di lavoro richieste.

Nel bando di gara è stato individuato, ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. n. 36 del 2023, come importo a base d’asta per i costi della manodopera, la somma di euro 1.363.572,00. Tale importo è stato determinato in base all’Allegato O (dal titolo “calcolo costo manodopera”) al disciplinare di gara: allegato che fa riferimento a 7 operai comuni di livello II e 2 operai qualificati di livello III, ciascuno per 140 ore mensili, per un totale annuo di 15.120 ore, che, moltiplicati per la paga oraria, rispettivamente di euro 17,97 (operaio comune di livello II) e 18,27 (operaio qualificato di livello III), corrispondono ad euro 272.714,20 all’anno e, per i 5 anni di durata del contratto, ammontano ad euro 1.363.572,00. Tuttavia, tale allegato non è richiamato in alcuna clausola al fine dell’individuazione dell’oggetto dell’appalto, ma si tratta solo del documento giustificativo ed esplicativo della quantificazione dei costi della manodopera.

L’art. 1 ter prevede che “al fine di promuovere la stabilità occupazionale nel rispetto dei principi dell'Unione Europea, e ferma restando la necessaria armonizzazione con l’organizzazione dell’operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto ad assorbire prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, come previsto dall’articolo 57 del Codice, garantendo l’applicazione dei CCNL di settore, di cui all’art. 51 del d.lgs. 15 giugno 2015,n. 81. Tale personale è numericamente corrispondente a quello di cui all’allegato O, come risulta proprio dall’art. 1ter, che riproduce lo stesso specchietto. In più punti del disciplinare è, però, specificato che “all’offerta economica dovrà essere altresì allegato un progetto di assorbimento del personale utilizzato dall’impresa uscente, atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale, con particolare riferimento al numero dei lavoratori che beneficeranno della stessa e alla relativa proposta contrattuale (inquadramento e trattamento economico): pertanto l’applicazione della clausola sociale è prescritta in termini flessibili, rimettendo, comunque, all’operatore economico la determinazione del personale assorbito e, quindi, anche del monte ore di lavoro. Del resto, nella lex specialis la clausola cd. sociale va formulata e intesa in maniera elastica e non rigida, rimettendo all'operatore economico concorrente finanche la valutazione in merito all'assorbimento dei lavoratori impiegati dal precedente aggiudicatario, anche perché l'obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto va contemperato con la libertà d'impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento dell'appalto (Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2025, n. 3418).

Alla luce di quanto osservato, pertanto, l’offerta formulata dall’aggiudicataria non presenta alcuna divergenza rispetto all’oggetto dell’appalto come individuato dalla lex specialis, posto che Aurea Servizi s.r.l. si è impegnata, in modo chiaro ed univoco, ad eseguire tutte le prestazioni di pulizia previste nel bando.

3.3.L’asserita inadeguatezza del monte ore previsto nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria rispetto all’esecuzione delle prestazioni non si traduce, quindi, in una divergenza dell’offerta rispetto alla lex specialis, che non impone un determinato monte ore di lavoro o un monte ore minimo di lavoro, ma può, al massimo, comportare l’inadempimento o il non corretto adempimento delle prestazioni concordate, rilevante in fase esecutiva, o piuttosto essere sintomatico dell’eventuale anomalia dell’offerta economica.

Difatti, la sentenza impugnata non ha individuato la clausola del bando o del disciplinare che impone all’operatore economico un determinato monte ore, ma piuttosto ha ritenuto essere stato offerto un monte ore inferiore rispetto a quello necessario, in virtù della resa oraria offerta, per la pulizia degli spazi oggetto dell’appalto, da ciò desumendo la difformità dell’offerta tecnica alle prescrizioni della lex specialis e (soprattutto) la sfasatura dell’offerta economica per ciò che concerne il costo della manodopera.

Del resto, l’originario ricorso ha censurato, di fondo, proprio la verifica di anomalia svolta dalla stazione appaltante (vedi già il primo motivo, nella cui rubrica è denunciata la carente istruttoria e il vizio di motivazione, nell’esercizio di un potere connotato da discrezionalità tecnica).

3.4. Deve, però, ribadirsi che la valutazione di anomalia dell'offerta, che mira ad accertare la complessiva sostenibilità economica dell'offerta, in modo globale e sintetico, in base a apprezzamenti implicanti un ineliminabile margine di opinabilità e elasticità, costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico affidatole dalla legge, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, per cui il sindacato del giudice amministrativo sul giudizio di anomalia non è sostitutivo, ma può solo ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare la logicità e la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VII, 25 novembre 2025, n. 9240, secondo cui il procedimento di verifica dell'anomalia mira ad accertare la complessiva sostenibilità economica dell'offerta, ovvero se in concreto, nel suo complesso, essa sia attendibile e affidabile in relazione al solo precipuo fine della corretta esecuzione dell'appalto e culmina in una valutazione globale e sintetica fondata su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità e elasticità).

Nel caso di specie, la sentenza impugnata ha, invece, effettuato una valutazione sull’anomalia dell’offerta, prescindendo da quella dell’Amministrazione, senza limitarsi a verificare la completezza della istruttoria e della motivazione e la logicità del ragionamento, ma affermando l’anomalia dell’offerta (e, cioè, la sua sfasatura economica per ciò che concerne il costo della manodopera) in base al recepito ragionamento del ricorrente originario (e, cioè, la necessità di effettuare almeno 15.822 ore di lavoro l’anno con la resa media di 80mq/h).

L’appello deve, quindi, essere accolto nella parte in cui ha denunciato la sentenza per avere statuito l’esclusione dell’aggiudicatario in considerazione della difformità della sua offerta dalla lex specialis - difformità che, come già evidenziato, non sussiste.

3.5. La sentenza deve, però, essere confermata nella parte in cui accoglie il primo motivo del ricorso introduttivo, sebbene la motivazione ed il dispositivo devono essere corretti.

I rilievi dell’originario ricorrente in ordine alla quantificazione del monte ore di lavoro, che si riflette sul ribasso praticato anche sui costi della manodopera, costituiscono una censura relativamente alla verifica di anomalia effettuata dall’Amministrazione, che risulta essere effettivamente lacunosa, in quanto, nel recepire le giustificazioni dell’aggiudicatario, nelle quali non si rinviene una esaustiva spiegazione circa la quantificazione del monte ore lavoro e soprattutto circa la sua riduzione di 1/3 rispetto a quello stimato dall’Amministrazione, non si è affatto soffermata su tale aspetto, particolarmente rilevante, tenuto conto del precedente chiarimento reso ad altro operatore economico, a cui il monte ore di 15.822 è stato indicato come quello minimo per assicurare le prestazioni di pulizia richieste. In proposito, deve sottolinearsi che il precedente chiarimento, come già evidenziato, non può modificare la lex specialis, ma di tale elemento, specificamente valorizzato nel ricorso introduttivo, deve tenersi conto nella complessiva verifica della legittimità dell’operato dell’Amministrazione, che si è comportata in modo contraddittorio, in quanto, pur non potendo escludere l’odierna appellante in base al chiarimento fornito, non in linea con la lex specialis, avrebbe dovuto verificare e motivare in modo puntuale e specifico la ritenuta sufficienza della proposta di un monte ore significativamente inferiore a quello indicato come necessario ad altro operatore.

4.In conclusione, l’appello deve essere parzialmente accolto ed, in riforma della sentenza impugnata, il primo motivo di ricorso deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione. L’Amministrazione dovrà nuovamente effettuare la verifica di anomalia soffermandosi, con adeguata motivazione, idonea a superare le precedenti indicazioni fornite agli altri operatori in sede di gara, sulla congruità del monte ore lavoro previsto rispetto alle prestazioni richieste.

Le spese del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione ed, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il primo motivo del ricorso introduttivo nei limiti di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Spese del doppio grado di giudizio integralmente compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA TI, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

CE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IC	FA TI

IL SEGRETARIO