Pubblicato il 04/05/2026

N. 03425/2026REG.PROV.COLL.

N. 03649/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3649 del 2025, proposto da
Due Palme 3 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Carratelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Carratelli in Cosenza, via Sabotino 55;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Territoriale per la Calabria, Ufficio dei Monopoli Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

NA LA, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 1570/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Territoriale Calabria, Ufficio dei Monopoli Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Cons. AS MA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IT

1. La società titolare del Bar “Due Palme 3” a Rende (CS) ha impugnato dinanzi al TAR della Calabria il diniego di rinnovo del patentino per la vendita di generi di monopolio, di cui era titolare continuativamente dal 2007, richiesto nel dicembre 2019.

2. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), Ufficio dei Monopoli per la Calabria, con atto n. 27342 in data 22 agosto 2022, ha negato il rinnovo ritenendo non rispettata la distanza minima legale tra punti vendita di tabacchi, poiché la rivendita più vicina (n. 38), situata all’interno del centro commerciale “Metropolis” di Rende, distava circa 40 metri, a fronte del limite minimo di 100 metri previsto dalla normativa vigente (D.M. 38/2013, come modificato dal D.M. 51/2021).

3. La ricorrente ha contestato tale valutazione, sostenendo – sulla base di una perizia giurata – che la distanza, calcolata secondo il percorso pedonale più breve, fosse pari a 207,70 metri. Ha inoltre dedotto un vizio di contraddittorietà, evidenziando che in passato il patentino era stato rinnovato in presenza della medesima situazione.

4. Il TAR ha respinto il ricorso. Il primo Giudice ha chiarito che, ai fini del rinnovo del patentino, devono sussistere le stesse condizioni richieste per il rilascio, tra cui il rispetto della distanza minima. Ha inoltre ritenuto corretta la misurazione effettuata dall’Amministrazione, precisando che, trattandosi di una rivendita speciale collocata all’interno di un centro commerciale, la distanza va calcolata con riferimento all’ingresso della struttura ospitante, e non alla collocazione interna del punto vendita. In presenza di più accessi, è legittimo assumere quello più vicino secondo il percorso pedonale. Il TAR ha escluso anche la violazione dei principi costituzionali di libertà di iniziativa economica e tutela della salute, ritenendo che la distanza minima di 100 metri costituisca un ragionevole punto di equilibrio tra interessi contrapposti. È stato infine escluso il vizio di contraddittorietà estrinseca, poiché il D.M. 51/2021 ha trasformato la distanza minima in un criterio oggettivo e preclusivo, non più discrezionale.

5.1. Nell’appellare la sentenza, la società denuncia la violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990, dell’art. 41 Cost., dell’art. 2, comma 4, e dell’art. 7 del D.M. n. 38/2013, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e contraddittorietà.

5.2. Richiamata la normativa di settore, che vieta il rilascio del patentino qualora la rivendita più vicina sia posta a distanza pari o inferiore a 100 metri, l’AP contesta il criterio di calcolo della distanza adottato dall’amministrazione, ritenuto illogico e non conforme alla disciplina vigente. Secondo il D.M. n. 38/2013 e il provvedimento direttoriale applicativo, la distanza dovrebbe essere intesa come “percorso pedonale più breve”, ossia il tragitto effettivamente percorribile da un pedone mediante normale deambulazione, nel rispetto del Codice della strada. Nel caso di specie, l’amministrazione avrebbe erroneamente calcolato la distanza tra l’ingresso del Bar Due Palme 3 e uno degli ingressi del centro commerciale Metropolis, senza considerare che la rivendita speciale n. 38 è collocata all’interno della struttura, su un piano diverso, con ulteriori ingressi su altra via. Tale metodo di misurazione non sarebbe previsto dalla normativa e risulta irragionevole, soprattutto considerando che l’area è pedonale e che la distanza reale percorsa dagli utenti risulta superiore al limite minimo stabilito. Un’interpretazione diversa, oltre a contrastare con il dato letterale delle norme, comporterebbe una indebita compressione della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 Cost.

5.3. L’AP evidenzia inoltre che, alla luce dei requisiti previsti dal D.M. n. 38/2013 per il rilascio dei patentini — quali elementi complementari alle rivendite ordinarie — non sussisterebbero motivi ostativi al rinnovo, risultando rispettate le condizioni normative.

5.4. Anche il richiamo al valore primario della tutela della salute non giustificherebbe l’adozione di criteri più restrittivi rispetto a quelli espressamente previsti dalla disciplina di settore.

5.5. Ulteriore profilo di illegittimità è individuato nella contraddittorietà e nella violazione del principio del legittimo affidamento, poiché il patentino era stato rilasciato nel 2007 e costantemente rinnovato negli anni sulla base dei medesimi presupposti di fatto. Tale mutamento di indirizzo, privo di adeguata giustificazione, integrerebbe eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca. La società, confidando nella continuità dell’azione amministrativa, avrebbe organizzato la propria attività imprenditoriale, compresi spazi, arredi e personale. La società AP sollecita infine una verificazione a conferma delle risultanze della perizia giurata prodotta in giudizio.

6. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si è costituita in giudizio con atto di stile in data 9 maggio 2025.

7. Successivamente, con memoria depositata l’8 settembre 2025, l’Amministrazione resistente ha confutato le deduzioni dell’AP.

8. L’AP ha replicato a tale memoria con atto depositato il 11 marzo 2026.

9. La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 28 aprile 2026.

10. L’appello è fondato.

10.1. In materia delle distanze ed ingressi degli esercizi di monopolio di tabacchi, l’art. 7, comma 4, del D.M. n. 38/2013, stabilisce che “In ogni caso il patentino non può essere rilasciato se la rivendita più vicina è posta a distanza pari o inferiore a metri 100, nonché se presso una rivendita ubicata ad una distanza inferiore a quelle di cui all’art. 2, comma 2, è installato un distributore automatico di tabacchi lavorati. ” L’art. 4, comma 2, dello stesso D.M. prevede che le rivendite speciali “ possono essere istituite nei seguenti luoghi, previsti dall'articolo 53 del decreto del Presidente della Repubblica 14 ottobre 1958, n. 1074, purché abbiano esclusivo accesso dalla struttura ospitante e non siano dotate di ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via ( omissis).” L’art. 9, comma 3, della medesima disciplina prevede che “ il rinnovo è concesso a condizione che sussistano le medesime condizioni stabilite dall'articolo 7 per il rilascio del patentino ”.

10.2. La normativa stabilisce quindi espressamente che il requisito della distanza minima di 100 metri dalla rivendita più vicina deve essere rispettato “in ogni caso”. La formulazione normativa, per la sua inequivocità, attribuisce al requisito distanziale carattere oggettivo e autonomamente preclusivo, non subordinato ad ulteriori valutazioni discrezionali o comparative. Pertanto, una volta accertato il mancato rispetto della distanza minima, l’Amministrazione è tenuta a negare il rilascio o il rinnovo del titolo richiesto, senza che residui alcuno spazio per apprezzamenti diversi.

10.3. Il decreto direttoriale dell’ADM prot. DAC/CRV/4126/2013 del 27.3.2013 prevede che la “ distanza tra locali destinati alla vendita dei tabacchi deve essere calcolata sulla base del percorso pedonale più breve determinato, nel rispetto delle disposizioni del codice della strada, secondo le seguenti prescrizioni: a) per percorso pedonale si intende il tragitto ordinariamente percorribile mediante una normale deambulazione in relazione alla via che un pedone è autorizzato a percorrere senza violare le norme sulla circolazione viaria; b) la misurazione delle distanze tra locali, deve essere effettuata fra gli assi dei rispettivi ingressi; c) se l’ingresso è in parte occupato da vetrina, l’asse sarà costituito dal punto mediano dell’effettivo accesso al locale; d) ove per il locale siano stati designati più ingressi, la distanza sarà presa dall’asse dell’ingresso più prossimo all’altro locale per il quale si vuole conoscere la distanza. ( omissis ) .”

11. Dall’esame di queste regole discende però che la distanza è determinata facendo applicazione dei criteri di misurazione previsti dall’art. 2, comma 4, del D.M. n. 38/2013 e nel rispetto dei criteri stabiliti dalla determina dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (decreto direttoriale prot. DAC/CRV/4126/2013), che impongono la misurazione del percorso pedonale più breve tra gli assi degli ingressi rilevanti, nel rispetto del Codice della strada.

12. Nel caso di specie, la rivendita più vicina al “Bar Due Palme 3” è la rivendita speciale n. 38 “LA”, situata all’interno del centro commerciale “Metropolis”. Anche se si tratta di una rivendita speciale e ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.M. n. 38/2013, deve avere esclusivo accesso dalla struttura ospitante e non può disporre di ingressi diretti e autonomi sulla pubblica via, questo non fa discendere automaticamente che ai fini della misurazione si debba fare riferimento all’ingresso principale del centro commerciale.

13. L’Agenzia non ha specificamente contestato che la distanza di 207,7 metri corrisponda alla misurazione contenuta nella perizia di parte, che poi sembra ragionevole e facilmente intelleggibile anche al Collegio. Si misurano i metri lineari dall’ingresso del Bar Due Palme 3 fino alle scale del Centro commerciale e, in seguito, il successivo percorso al primo piano, fino a raggiungere l’esercizio ivi stabilito.

14. Il percorso effettivo degli utenti all’interno del centro commerciale è quindi rilevante, non potendosi condividere l’assunto del TAR secondo cui i percorsi interni al centro commerciale non sono rilevanti, costituendo aree private e non assimilabili a pubbliche vie né soggette al Codice della strada.

15. La disciplina di settore individua nel requisito della distanza minima di 100 metri dalla rivendita più vicina un vincolo oggettivo, inderogabile e autonomamente preclusivo, espressamente operativo “in ogni caso” (art. 7, comma 4, D.M. n. 38/2013). La formulazione normativa non consente letture attenuate o correttive: la distanza minima non è subordinata alla tipologia del contesto urbanistico, alla qualificazione privata o pubblica degli spazi attraversati, né alla natura “complessa” dell’immobile ospitante la rivendita. Ne consegue che, una volta accertato il rispetto della distanza minima, l’Amministrazione non dispone di alcun margine valutativo tramite criteri alternativi o adattamenti interpretativi (quali l’individuazione di ingressi “mediati” o “funzionalmente prevalenti”). L’ingresso del centro commerciale non può essere assunto come ingresso della rivendita di tabacchi che vi è collocata, per una pluralità di ragioni sistematiche. Il decreto direttoriale ADM del 27 marzo 2013 è inequivoco nel prescrivere che la distanza venga misurata fra gli assi degli ingressi dei locali destinati alla vendita dei tabacchi, considerando l’effettivo accesso al locale ove si svolge l’attività soggetta a concessione. L’ingresso del centro commerciale costituisce un accesso generale e indifferenziato a una pluralità di attività economiche, non un accesso funzionalmente e giuridicamente riferibile alla singola rivendita di tabacchi. Assumerlo quale punto di misurazione significherebbe confondere il contenitore con il contenuto, alterando il perimetro normativo dell’esercizio di monopolio.

Un decisivo argomento sistematico deriva dall’art. 4, comma 2, del D.M. n. 38/2013, relativo alle rivendite speciali, che consente l’istituzione unicamente a condizione che esse abbiano esclusivo accesso dalla struttura ospitante e non siano dotate di ingressi diretti e autonomi sulla pubblica via. Questa previsione non amplia il concetto di ingresso, ma lo delimita ulteriormente, ancorandolo sempre e soltanto al locale destinato alla vendita dei tabacchi. Ne discende che anche quando l’ordinamento ammette accessi mediati, essi rilevano solo ai fini dell’accessibilità, non già per alterare o aggirare il criterio distanziale, che resta calcolato tra gli ingressi delle rivendite, non tra ingressi di strutture plurifunzionali. Ammettere che l’ingresso del centro commerciale possa fungere da riferimento distanziale comporterebbe effetti palesemente elusivi della ratio normativa, poiché consentirebbe di traslare artificialmente il punto di misurazione arretrandolo o avanzandolo in funzione della conformazione dell’edificio e renderebbe la tutela della distanza aleatoria e variabile, dipendente da scelte architettoniche e distributive estranee alla disciplina del monopolio. Inoltre determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra rivendite collocate in immobili semplici e quelle inserite in strutture complesse.

L’interpretazione corretta deve invece garantire uniformità applicativa e certezza del diritto, in uno con l’immediata verificabilità tecnica della distanza. Il decreto ADM specifica che il percorso pedonale va determinato nel rispetto del Codice della strada, tra gli assi degli ingressi dei locali e considerando, in presenza di più ingressi, quello più prossimo all’altra rivendita. La presenza di spazi intermedi (gallerie, atri, corridoi comuni) non crea nuovi ingressi giuridicamente rilevanti, ma costituisce semplice percorso interno, irrilevante ai fini del punto iniziale e finale della misurazione.

16. In conclusione, non è giuridicamente invocabile l’ingresso del centro commerciale quale riferimento alternativo per il calcolo della distanza, poiché la normativa di settore attribuisce rilievo esclusivo e inderogabile alla distanza minima tra gli ingressi dei locali destinati alla vendita dei tabacchi, configurando tale requisito come autonomamente preclusivo e insuscettibile di adattamenti interpretativi fondati sulla morfologia della struttura ospitante. Ciò che rileva è unicamente la distanza, e non vi è alcuna norma che consenta di fermare la misurazione all’ingresso di una struttura ospitante per le rivendite speciali, dato che l’art. 4, comma 2, del D.M. n. 38/2013 disciplina unicamente i requisiti d’accesso e non i criteri di distanza.

17. La riscontrata fondatezza della censura appare assorbente e sufficiente per l’accoglimento dell’appello, rendendo superfluo l’esame delle ulteriori doglianze, in quanto comunque inidonee a mutare l’esito del giudizio.

18. In conclusione, l’appello deve essere accolto. In riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere accolto e il provvedimento ivi impugnato va annullato.

19. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, alla luce della particolarità della causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento ivi impugnato. Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

CA LP, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

AS MA, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
AS MA	CA LP

IL SEGRETARIO