Pubblicato il 24/04/2026

N. 03205/2026REG.PROV.COLL.

N. 08487/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 8487 del 2025, proposto dall’ Impresa Individuale Massa Andrea, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Pasquale Pierre Filigheddu, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pula, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Barberio, Stefano Porcu, con domicilio digitale come da Registri di Giustizia;

nei confronti

delle signore Maria Antonietta Perra e IA Abis, non costituite in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato n. 3242 del 15 aprile 2025 resa nel giudizio r.g. n. 10024/2022, con la quale è stata riformata la sentenza del T.A.R. Sardegna n. 679/2022 per la declaratoria di nullità ai sensi dell’art. 114, comma 4, c.p.a. della deliberazione n. 50 del 4 agosto 2025 del Consiglio Comunale del Comune di Pula, con la quale è stato adottato il piano urbanistico comunale (PUC) in adeguamento al PAI e al PPR e di tutti gli elaborati allegati alla suddetta deliberazione costituenti il piano oltre che del piano medesimo;

ovvero, in via subordinata, per l’annullamento, ai sensi dell’art. 29 c.p.a. degli stessi atti sopra menzionati.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pula;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 la Cons. MA OR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 679 del 18 ottobre 2022, con la sentenza n. 679 del 18 ottobre 2022, ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile (in relazione al quinto e all’ottavo motivo) per carenza di interesse il ricorso avverso la deliberazione n. 21 del 30 marzo 2021 del Consiglio Comunale del Comune di Pula, con la quale è stato adottato il piano urbanistico comunale (PUC) in adeguamento al PPR nonché i relativi allegati.

2. Il Consiglio di Stato, sezione IV – R.G. 10024/2022, con la sentenza n. 3242/2025, ha riformato la sentenza del T.a.r. per la Sardegna 679 del 2022, con motivazione che si riporta di seguito:

“4. L’appello è fondato in relazione al primo motivo nella parte in cui la sentenza di primo grado è stata ritenuta erronea per non avere considerato quanto è stato dedotto con il primo motivo di ricorso in relazione alla sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, n. 2109 del 2015 (avente ad oggetto il rilascio delle concessioni edilizie a valle del piano attuativo), laddove – pur respingendo l’appello – essa si è espressa in relazione alla posizione del privato che avrebbe già stipulato un piano attuativo, affermando che “D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento”. La censura non è stata esaminata nell’ambito della sentenza di primo grado che si è limitata ad affermare che “una volta che la lottizzazione convenzionata ha perduto efficacia è venuto meno in capo alla società lottizzante l’affidamento nella intangibilità della destinazione urbanistica, sicché di quell’affidamento lo strumento urbanistico generale impugnato non doveva tener conto”. Invero, la parte citata della sentenza di questo Consiglio di Stato 2109 del 2015 avrebbe richiesto una motivazione rafforzata da parte dell’Amministrazione nell’imprimere una destinazione completamente diversa sotto il profilo urbanistico sicché l’Amministrazione non poteva fare meramente riferimento alla Relazione urbanistica generale. Quest’ultima oltre a rappresentare le esigenze di infrastrutturazione a fini turistici del territorio afferma in relazione alle Aree ATS che “L'impostazione strategica del nuovo assetto territoriale si basa perciò sull'individuazione di ulteriori interventi di eccellenza da realizzarsi all'interno di particolari Aree, dette di Trasformazione Strategica (ATS), comprendenti differenti zonizzazioni da sottoporre a un unico Programma integrato di intervento, finalizzato al superamento della compartimentazione della zonizzazione ordinaria e soggetto nella sua interezza alla perequazione di primo grado”. Tale richiamo, in relazione alla motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato sopra richiamata, appare insufficiente a motivare la scelta amministrativa, sicché il Comune di Pula dovrà rimotivare – ferma la propria ampia discrezionalità pianificatoria – la scelta in questione. Deve, infatti, ritenersi che, pur se la giurisprudenza amministrativa ha sostanzialmente “tipizzato” i casi che richiedono una motivazione particolare, nella fattispecie in esame è proprio la specificità del caso esaminato a richiedere una motivazione puntuale che tenga conto del dato di fatto evidenziato da questo Consiglio con la sentenza sopra citata”.

3. L’amministrazione, con la deliberazione del Consiglio comunale n. 50 del 4.8.2025, ha adottato il nuovo PUC, indicando, alle pagg. 124 e 125, le specifiche ragioni per le quali non era possibile confermare l’originaria destinazione del Piano di lottizzazione.

Analogamente ha operato la Relazione urbanistica al PUC alle pagg. 83-84.

4. Con l’appello in esame il privato ha dedotto due motivi:

1) Violazione ed elusione della sentenza n. 3242/2025 del Consiglio di Stato.

La motivazione contenuta nella deliberazione impugnata e in particolare nella Premessa e nell’emendamento approvato dal Comune è volta ad eludere e comunque viola il “dato di fatto evidenziato dalla sentenza del Consiglio di Stato, cagionando la nullità e comunque l’inefficacia degli atti ex artt. 31 e 114 comma quarto c.p.a.

2) Ancora sulla violazione ed elusione della sentenza n. 3242/2025 del Consiglio di Stato.

L’amministrazione, nell’emendamento della deliberazione qui contestata ha invocato, a giustificazione della scelta di “prescindere totalmente dalla posizione degli originari sottoscrittori della convenzione”, alcune disposizioni del piano paesaggistico che si riferiscono evidentemente alla individuazione e creazione di nuove zone di espansione, e non alla sorte delle aree che erano già definite come tali nel programma di fabbricazione.

Le richiamate disposizioni del piano paesaggistico dal Comune sarebbero tuttavia inconferenti ed elusive perché, secondo quanto stabilito dal Consiglio di Stato, il Comune avrebbe dovuto motivare in ordine al perché una zona C debba esser declassificata non meritando di essere confermata nel nuovo piano urbanistico, pur in presenza di un affidamento qualificato al suo mantenimento.

In secondo luogo, il ricorrente osserva che il piano paesaggistico regionale è entrato in vigore nell’anno 2006 e quindi vigeva anche nel 2021, anno nel quale il Comune aveva adottato un piano generale che aveva qualificato le aree della ricorrente come ATS, quindi prevedendo una zonizzazione che consentiva una edificazione, seppure inferiore a quella prevista dalla originaria convenzione di lottizzazione.

Inoltre, le opere di urbanizzazione già realizzate hanno comportato un costo e sono di entità tale da risultare incompatibili con la destinazione agricola delle aree sicché andrebbero demolite con un ulteriore aggravio di costi.

In terzo luogo, l’attribuzione di una zonizzazione peggiorativa di quella precedente e fondata su argomentazioni (la vocazione agricola) smentite dagli stessi atti comunali che il Giudice ha già ritenuto illegittimi una volta, si porrebbe in contrasto con le statuizioni della sentenza n. 3242 del 2025.

In quarto luogo, l’amministrazione, al fine di tenere conto dell’affidamento ingenerato nel privato, avrebbe potuto individuare infatti un’altra destinazione che tenesse in conto di tale situazione giuridica, ma non adottare un piano che pone completamente nel nulla il pregresso, senza una motivazione reale.

L’impossibilità di realizzare quanto previsto nella convenzione di lottizzazione determinerebbe per la società un danno pari ad euro 21.820.000,00, come da perizia di stima allegata sicché un’adeguata zonizzazione ridurrebbe il danno che si sarebbe determinato in relazione alla posizione della società istante.

3) In via subordinata, sull’illegittimità degli atti comunali e quindi sulla necessità di provvedere al loro annullamento, oltre che per le ragioni dedotte nei precedenti motivi, anche per i seguenti vizi ex art. 29 c.p.a., previa rimessione degli atti al T.A.R. Sardegna: eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione degli artt. 64, 74 e 75 delle NTA del piano paesaggistico regionale. Eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione e disparità di trattamento. Violazione del principio di proporzionalità.

Nell’ipotesi in cui si ritenesse che gli atti in contestazione costituiscano esercizio di potere non oggetto dell’effetto conformativo del giudicato, se ne deduce comunque la illegittimità, chiedendone l’annullamento previa conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio dinanzi al T.A.R. Sardegna, ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a.

L’appellante deduce plurime censure di illegittimità.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio e ha depositato apposita memoria con la quale ha chiesto che sia dichiarata l’infondatezza dell’appello nella parte afferente all’ottemperanza della sentenza n. 3242/2025 e che sia convertito il rito ex art. 32 c.p.a. con la consequenziale rimessione degli atti al T.a.r. per la Sardegna.

6. Alla camera di consiglio del 31 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso per l’ottemperanza è infondato e deve essere respinto.

7.1. Gli istanti hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per la Sardegna il nuovo PUC che ha assegnato alle aree la nuova classificazione “ATS” Aree di Trasformazione Strategica.

Il TAR Sardegna (RG 604/2021) con sentenza n. 679 del 18 ottobre 2022, ha respinto il ricorso statuendo che: “10.2. Come già osservato sopra, al punto 7, le scelte effettuate dalla p.a. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un’amplissima valutazione discrezionale per cui, nel merito, appaiono insindacabili e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse, che tuttavia nella fattispecie non sono ravvisabili. 10.3. Non può ravvisarsi in capo al ricorrente, diversamente da quanto dallo stesso dedotto, alcuna posizione di affidamento qualificato, per il sol fatto che in passato era stata stipulata con il Comune una convenzione di lottizzazione. Il Piano di lottizzazione “Terramaini”, infatti, è stato dichiarato decaduto per decorrenza del termine decennale di validità con deliberazione di Consiglio comunale n. 36/2011. E la giurisprudenza ha da tempo chiarito che le nuove scelte urbanistiche non sono impedite dall’affidamento del lottizzante nella intangibilità della destinazione urbanistica delle aree oggetto di lottizzazione convenzionata - né richiedono particolare motivazione - allorché la perdita di efficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale abbia determinato il venir meno dei presupposti dello “ius aedificandi” e della posizione qualificata del lottizzante (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV n. 1743/2005; id., n. 6882/2010; id., n. 2071/2011). Deve dunque ritenersi, in quest’ottica, che una volta che la lottizzazione convenzionata ha perduto efficacia è venuto meno in capo alla società lottizzante l’affidamento nella intangibilità della destinazione urbanistica, sicché di quell’affidamento lo strumento urbanistico generale impugnato non doveva tener conto”.

7.2. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3242/2025, ha riformato la sentenza del T.a.r. Sardegna con la seguente motivazione:

“4. L’appello è fondato in relazione al primo motivo nella parte in cui la sentenza di primo grado è stata ritenuta erronea per non avere considerato quanto è stato dedotto con il primo motivo di ricorso in relazione alla sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, n. 2109 del 2015 (avente ad oggetto il rilascio delle concessioni edilizie a valle del piano attuativo), laddove – pur respingendo l’appello – essa si è espressa in relazione alla posizione del privato che avrebbe già stipulato un piano attuativo, affermando che “D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento”. La censura non è stata esaminata nell’ambito della sentenza di primo grado che si è limitata ad affermare che “una volta che la lottizzazione convenzionata ha perduto efficacia è venuto meno in capo alla società lottizzante l’affidamento nella intangibilità della destinazione urbanistica, sicché di quell’affidamento lo strumento urbanistico generale impugnato non doveva tener conto”. Invero, la parte citata della sentenza di questo Consiglio di Stato 2109 del 2015 avrebbe richiesto una motivazione rafforzata da parte dell’Amministrazione nell’imprimere una destinazione completamente diversa sotto il profilo urbanistico sicché l’Amministrazione non poteva fare meramente riferimento alla Relazione urbanistica generale. Quest’ultima oltre a rappresentare le esigenze di infrastrutturazione a fini turistici del territorio afferma in relazione alle Aree ATS che “L'impostazione strategica del nuovo assetto territoriale si basa perciò sull'individuazione di ulteriori interventi di eccellenza da realizzarsi all'interno di particolari Aree, dette di Trasformazione Strategica (ATS), comprendenti differenti zonizzazioni da sottoporre a un unico Programma integrato di intervento, finalizzato al superamento della compartimentazione della zonizzazione ordinaria e soggetto nella sua interezza alla perequazione di primo grado”. Tale richiamo, in relazione alla motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato sopra richiamata, appare insufficiente a motivare la scelta amministrativa, sicché il Comune di Pula dovrà rimotivare – ferma la propria ampia discrezionalità pianificatoria – la scelta in questione. Deve, infatti, ritenersi che, pur se la giurisprudenza amministrativa ha sostanzialmente “tipizzato” i casi che richiedono una motivazione particolare, nella fattispecie in esame è proprio la specificità del caso esaminato a richiedere una motivazione puntuale che tenga conto del dato di fatto evidenziato da questo Consiglio con la sentenza sopra citata”.

7.3. Con la deliberazione n. 50 del 4.08.2025 il Comune di Pula ha adottato il nuovo PUC, dando espressamente atto, alle pagg. 124 e 125, delle specifiche ragioni per le quali non era possibile confermare l’originaria destinazione del Piano di lottizzazione:

“Il Responsabile del Settore tecnico, Geom. Murru, illustra l’emendamento relativo alla lottizzazione Massa-Comparini, da inserire a pag. 82 della Relazione urbanistica alla conclusione del punto 2.4.2 “Dettaglio di verifica nell'Ambito di pianificazione per nuova edificazione residenziale (C3)” e prima del punto 2.5 “Crediti edilizi, Perequazione e Compensazione”, di cui da lettura e che si trascrive di seguito: “In relazione alla proposta di prevedere tra le zone C3 la riproposizione del piano di lottizzazione decaduto a suo tempo denominato “Massa Comparini”, si dà atto anzitutto che la succitata lottizzazione non ha mai avuto attuazione in quanto l’areale interessato non è stato irreversibilmente trasformato avendo a malapena avuto inizio la realizzazione delle opere di urbanizzazione. Non si è ritenuto di dover accogliere la proposta del privato per le seguenti motivazioni: 1. L’art. 74, comma 1 lettera a) delle N.T.A. del PPR Prescrivono che “I comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR si attengono alle seguenti prescrizioni: a) potranno essere individuate nuove aree da urbanizzare ai fini residenziali solo successivamente alla dimostrazione di reali fabbisogni abitativi, nell’orizzonte temporale decennale, non soddisfatti dal consolidamento e dal recupero dell’esistente. Tali aree dovranno essere adiacenti all’urbanizzazione esistente secondo quanto disposto dall’art. 21, commi 3 e 4, delle presenti norme e dovranno essere definite planimetricamente in modo da configurare conformazioni articolate e relazionate al contesto paesaggistico”. La lottizzazione Massa Comparini non risponde a tale requisito, non essendo adiacente alla urbanizzazione esistente, in quanto la medesima confinava esclusivamente su un lato con la lottizzazione “Santu Perdixeddu”, mentre su tutti gli altri lati confina con aree agricole. Peraltro, sotto il profilo del dimensionamento tale lottizzazione avrebbe assorbito gran parte del reale fabbisogno abitativo, vanificando ogni scelta politica di pianificazione orientata al completamento dell’impianto urbano ed alla omogeneizzazione del tessuto edilizio, così come prescritto dall’art. 75, comma 1 lettera a) delle NTA del PPR; 2. Ai sensi dell’art. 75 comma 1 lettera b) “gli interventi di nuova espansione saranno orientati alla integrazione plurifunzionale, verificando e rafforzando la dotazione dei servizi e delle attrezzature collettive in modo da costituire differenti livelli di centralità urbana”. Lo sviluppo residenziale urbano in un’area ad alta vocazione agricola e non antropizzata non risponde a tale requisito. 3. Ai sensi dell’art. 64 delle NTA del PPR è prescritto che “I comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR, si conformano alle seguenti prescrizioni: “Ricercare la rigenerazione dell’insediamento urbano in tutte le sue componenti costitutive spaziali e figurative, a partire dalle matrici ambientali e storiche che ne determinano la configurazione”. La previsione di una nuova zona di espansione residenziale nelle aree proposte dalla lottizzazione Massa Comparini non risponde a tale prescrizione urbanistica, in quanto si andrebbe ad interessare un’area ad alta vocazione agricola piuttosto che ricercare una rigenerazione dell’insediamento urbano in tutte le componenti spaziali e figurative, con compromissione delle matrici ambientali. Le nuove zone di espansione residenziale C3 sono state individuate in conformità alle prescrizioni del PPR, prevedendo prioritariamente il completamento dell’impianto urbano e la omogeneizzazione del tessuto edilizio, così come previsto dall’art. 75, comma 1 lettera a) del PPR, oltre che volti al rispetto di tutti i requisiti succitati indicati dagli articoli 64, 74 e 75 delle NTA del PPR. Diversamente da quanto detto la proposta del privato consumerebbe in gran parte le capacità espansive della popolazione e quindi delle sue nuove aree fabbricabili. In quanto tali renderebbe impossibile o molto limitato il completamento dell’assetto urbano nei suoi margini occidentali e meridionali ritenuto assolutamente indispensabile ai fini dell’ottenimento di una forma compiuta e funzionale dello stesso insediamento, per cui l’intervento Massa Comparini si metterebbe in competizione con un interesse più diffuso riguardante in una certa misura l’intera popolazione”.

Alla luce della riportata motivazione sono infondati i motivi del ricorso per l’ottemperanza poiché nell’ampia discrezionalità pianificatoria di cui l’amministrazione è dotata nell’effettuare le scelte urbanistiche relative al proprio territorio, l’Amministrazione ha indicato le ragioni per le quali, pur se le aree di parte ricorrente siano state in passato oggetto di un piano di lottizzazione, non potesse essere confermata la destinazione “C” del previgente Programma di Fabbricazione e del Piano di lottizzazione Massa-Comparini.

7.4. In relazione all’affidamento in capo a parte ricorrente, la sentenza ottemperanza ha delimitato l’ambito conformativo dell’amministrazione affermando che, “ferma la propria ampia discrezionalità pianificatoria” “pur se la giurisprudenza amministrativa ha sostanzialmente “tipizzato” i casi che richiedono una motivazione particolare, nella fattispecie in esame è proprio la specificità del caso esaminato a richiedere una motivazione puntuale che tenga conto del dato di fatto evidenziato da questo Consiglio con la sentenza sopra citata”.

La deliberazione del Consiglio comunale n. 50/2025 di nuova adozione del PUC ha pertanto assolto all’obbligo motivazionale prescritto dalla sentenza n. 3242/2025.

8. Come peraltro richiesto con il secondo motivo del ricorso proposto in via subordinata le censure di illegittimità avverso la nuova deliberazione devono essere proposte con l’azione impugnatoria sicché, in conformità al principio di cui all’art. 32, comma 2, c.p.a., secondo il quale il giudice qualifica l’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali , vanno ravvisati i presupposti per cui l’azione sia riproposta dinanzi al T.a.r. per la Sardegna per far valere i vizi di legittimità riportati nel presente ricorso al motivo n. 3.

9. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, il ricorso deve essere respinto in relazione alla domanda di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 3242/2025 mentre deve essere accolto con riferimento alla domanda subordinata di conversione del rito ex art. 32, comma 2, c.p.a. e deve pertanto essere riassunto con l’azione impugnatoria dinanzi al T.a.r. per la Sardegna.

10. Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione dell’esito del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso per l’ottemperanza;

- accoglie nei sensi di cui in motivazione il terzo motivo e converte il rito ai sensi e per gli effetti dell’art. 32 c.p.a.

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo AT, Presidente

MA OR, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
MA OR	Vincenzo AT

IL SEGRETARIO