Pubblicato il 12/03/2026

N. 02029/2026REG.PROV.COLL.

N. 05639/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5639 del 2024, proposto dalla società Parking Cavour Salerno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe e Paolo Romanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Lima 48;

contro

il Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale, Roberto Malzone ed Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della società TO OR Costruzioni Generali S.r.l., non costituitasi in giudizio;

per la riforma ovvero l’annullamento

della sentenza del T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, sez. III, 12 aprile 2024 n. 819, che ha respinto il ricorso n. 41/2024 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Salerno:

a) della deliberazione 19 febbraio 2024 n.47, conosciuta in data imprecisata, con cui la Giunta ha approvato la relazione 12 febbraio 2024 prot. n.40760 del Settore opere e lavori pubblici ed ha dichiarato la risoluzione per grave inadempimento della convenzione 10 gennaio 2018 rep. n.26485 del Segretario comunale stipulata con la Parking Cavour Salerno S.r.l. per la progettazione, costruzione e gestione dell’intervento di sistemazione della piazza Cavour e realizzazione dei relativi parcheggi;

b) dell’atto 21 febbraio 2024 del Settore opere e lavori pubblici;

c) della predetta relazione 12 febbraio 2024 prot. n.40760;

d) dei pareri di regolarità tecnica e contabile del Direttore del Settore opere e lavori pubblici e del Direttore del Settore ragioneria;

e di tutti gli atti e i provvedimenti amministrativi presupposti, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. AN AT SP e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto 10 gennaio 2018 rep. n.26485 del Segretario generale, registrato a Salerno il successivo 22 gennaio al n.900 serie 1T atti pubblici (all. 6 all’appello), il Comune di Salerno intimato appellato, da una parte, e dall’altra un’associazione temporanea di imprese- ATI costituita da tre società, denominate rispettivamente RE Costruzioni S.r.l., mandataria, TO OR Costruzioni Generali S.r.l. e Fenice Immobiliare S.r.l., mandanti, del cui specifico ruolo nella vicenda si dirà in prosieguo, hanno concluso una “ Convenzione per la concessione di lavori pubblici avente ad oggetto la sistemazione piazza e realizzazione parcheggi in piazza Cavour- project financing”, nei termini che seguono.

1.1 Come è noto, il project financing, detto anche “finanza di progetto” è in generale l’operazione con cui, per finanziare una particolare unità economica, il finanziatore fa affidamento, sin dallo stadio iniziale, sul flusso di cassa e sugli utili che da essa proverranno come sorgente dei fondi con i quali sarà rimborsato il finanziamento e sulle attività dell’unità economica come garanzia collaterale del finanziamento stesso. In altre parole, volendo realizzare un progetto, di solito di impegno economico finanziario rilevante, che trascende le capacità del singolo operatore, e comunque del patrimonio di chi vi partecipa, si realizza un’apposita struttura per procedere: la struttura stessa realizzerà il progetto, ne introiterà gli utili e potrà con gli stessi sia remunerare l’imprenditore sia restituire i finanziamenti ottenuti.

1.2 In materia di opere pubbliche, la finanza di progetto è da tempo disciplinata da norme espresse; nel caso di specie, rilevano quelle di cui all’abrogato d. lgs.12 aprile 2006 n.163, agli artt. 152-160, in vigore all’epoca dei fatti.

1.3 Ciò posto, la convenzione citata prevedeva in sintesi che la parte concessionaria provvedesse alla sistemazione della piazza Cavour di cui si è detto, realizzandovi l’arredo urbano, 236 stalli per parcheggio a pagamento a rotazione e 90 box auto da cedere a privati; quale corrispettivo, il Comune riconosceva alla parte concessionaria il diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente le opere così realizzate per diciotto anni dall’anno successivo all’ultimazione dei lavori e in aggiunta cedeva alla parte stessa il diritto di superficie sull’area destinata a realizzare i box (cfr. all. 6 all’appello, cit.).

2. Con successivo atto 23 giugno 2028 rep. n.50.082 racc. n.33.910 Notaro Fasano, di Salerno (cfr. appello p. 3, fatto non contestato), le tre società dell’ATI hanno poi costituito una società di progetto, appunto l’attuale ricorrente appellante, la quale ai sensi dell’art. 156 comma 1 d. lgs. 163/2006 è subentrata nel contratto, con gli effetti di cui al comma 3 dell’articolo citato: “ Per effetto del subentro di cui al comma 1, che non costituisce cessione del contratto, la società di progetto diventa la concessionaria a titolo originario e sostituisce l'aggiudicatario in tutti i rapporti con l'amministrazione concedente .”.

3. Successivamente, il Comune, con la deliberazione di Giunta 19 febbraio 2024 n.47 (all. 3 all’appello e doc. 8 Comune in I grado, copia completa della relazione istruttoria), ha dichiarato la convenzione di cui sopra “ risolta per grave inadempimento del concessionario ”, con la motivazione di seguito riassunta.

3.1 Il Comune nella delibera in questione ha riassunto i termini dell’operazione così come si sono fin qui descritti; ha poi dato atto di quanto accaduto durante lo svolgimento dei lavori: “ in data 08 novembre 2018 veniva verbalizzata la consegna dell’area oggetto delle lavorazioni di cui al primo dei 3 lotti (tranches funzionali) in cui era stato suddiviso l’intervento, riguardante lo spostamento in altra sede delle essenze arboree interferenti col progetto; in data 16 luglio 2020 veniva verbalizzata la consegna delle aree per le attività propedeutiche e preliminari alla esecuzione dei lavori di cui al secondo lotto riguardante i sottoservizi ed i servizi a rete; in data 03 novembre 2021 veniva verbalizzata la consegna dei lavori del secondo lotto, con previsione di ultimazione fissata al 13 marzo 2022, termine più volte differito dal Concessionario, fino a che gli stessi sono rimasti a tutt’oggi incompleti ”:

3.2 Ciò posto, il Comune ha dato atto di avere ricevuto il 14 novembre 2023 una diffida ad adempiere, con la quale il concessionario gli ha contestato presunte inadempienze, negate per intero dal Comune stesso con la risposta 27 novembre 2023 prot. n.264406

3.3 Il Comune ha ancora dato atto che, in risposta, il concessionario con propria nota 18 dicembre 2023 n.495 ha dichiarato in via unilaterale la “ risoluzione di diritto ” della convenzione ed ha poi notificato un decreto ingiuntivo, T. Salerno 19 gennaio 2024 n.96 (all. 12 all’appello) per € 3.308.061,88, asseritamente dovutigli in base alla convenzione inadempiuta.

3.4 Tanto premesso, il Comune, sulla base di una relazione 12 febbraio 2024 prot. n.40760 del Settore opere e lavori pubblici allegata all’atto (doc. 8 Comune in I grado), in cui, nella sostanza, si nega ogni responsabilità in capo all’ente, ritiene di dichiarare risolta la convenzione nei termini di cui sopra, preannunciando opposizione al decreto ingiuntivo suddetto.

4. Subito dopo questa delibera della Giunta, il Comune, con l’atto 21 febbraio 2024 del Settore opere e lavori pubblici di cui pure in epigrafe (all. 4 all’appello) ha ritenuto, sulla base dell’intimata risoluzione, di diffidare la società concessionaria a “ sgombrare l’area di cantiere da materiali, attrezzature e mezzi d’opera ” entro un breve termine, per poi procedere alla sua restituzione al Comune stesso.

5. La società ha impugnato la delibera di Giunta 47/2024 e la diffida 21 febbraio 2024 con il ricorso di I grado, chiedendone l’annullamento. In questo grado, ha proposto intervento ad adiuvandum la sopra ricordata TO OR Costruzioni Generali, con atto depositato il 29 marzo 2024. Come si ricorda per completezza, questa società, unitamente all’altra associata in ATI Fenice Immobiliare ha a sua volta impugnato la delibera 47/2024 in questione con il ricorso T.a.r. Campania Salerno n.466/2024 R.G. depositato il giorno 25 marzo 2024.

6. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato il difetto di giurisdizione sulla domanda di annullamento della delibera 47/2024; ha respinto nel merito la domanda di annullamento della diffida, con la motivazione che ora si riassume.

6.1 Quanto all’impugnazione della delibera 47/2024, il T.a.r. ha ritenuto la giurisdizione del Giudice ordinario; ha infatti osservato che la vicenda per cui è causa appartiene alla fase privatistica dell’operazione, in cui vengono in questione diritti ed obblighi delle parti sulla base della convenzione a suo tempo stipulata; di conseguenza, nell’intimare la risoluzione il Comune non ha esercitato alcun potere pubblicistico, ma si è semplicemente avvalso del relativo diritto che come tale spetta anche ad un soggetto privato.

6.2 Quanto all’impugnazione della diffida, il T.a.r. ha respinto nel merito la domanda; ha osservato infatti che (motivazione, pp. 17-18 § 9) tanto la ricorrente quanto il Comune intimato, se pure per ragioni diverse, concordano nel ritenere risolta la convenzione; ne consegue quindi che la ricorrente nessun titolo efficace più aveva per trattenere l’area di cantiere, dato che “ la concordia tra le parti sull’avvenuta risoluzione della Convenzione non autorizza la Parking Cavour a porre in essere una sorta di autotutela privata, consistente nella ritenzione di bene pubblico, fintantoché la stessa non veda soddisfatti i crediti asseritamente vantati ”.

7. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene sette motivi, con i quali contesta la pronuncia di difetto di giurisdizione, ripropone i motivi di merito non esaminati in I grado e infine contesta la pronuncia di reiezione relativa alla diffida, il tutto come segue.

7.1 Con il primo motivo, alle pp. 6-10 dell’atto, critica la decisione di difetto di giurisdizione sostenendo che la controversia rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi dell’art.133 comma 1 lettere b) e c) c.p.a. Sulla base della convenzione, infatti, si dovrebbe ritenere che il Comune abbia concesso un’area demaniale, e quindi un bene pubblico, “ per la preliminare costruzione del parcheggio ” come risulterebbe dall’art. 3 della convenzione stessa (cfr. all. 6 all’appello, cit.) ed abbia poi concesso la gestione del relativo servizio pubblico.

7.2 Con i motivi dal secondo al sesto, contesta poi sotto vari aspetti i contenuti della delibera 47/2024. Sostiene anzitutto che in realtà inadempiente sarebbe il Comune, il quale (motivi secondo e terzo) non avrebbe consegnato alla concessionaria, come invece previsto dall’art. 4 della convenzione, l’area necessaria per realizzare le opere. L’area infatti sarebbe risultata di proprietà di RFI S.p.a, la quale avrebbe da un lato ceduto al Comune un mero diritto di superficie, dall’altro si sarebbe opposta alle opere in quanto incidenti un bene di sua proprietà. Sostiene ancora (motivo quarto) che, sempre in violazione dell’art. 4 della convenzione, il Comune non avrebbe eseguito lo spostamento dei sottoservizi che interessavano l’area e non l’avrebbe rimborsata delle spese affrontate per spostarli in proprio e non avrebbe adempiuto di fronte alla diffida inviatagli, cagionando la risoluzione (motivo quinto). Sostiene infine (motivo sesto) che il Comune non avrebbe pagato l’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 158 comma 3 d. lgs. 163/2006, per cui “ L'efficacia della revoca della concessione è sottoposta alla condizione del pagamento da parte del concedente di tutte le somme previste dai commi precedenti ”, ovvero in sintesi del valore delle opere eseguite e di un indennizzo.

7.3 Con il settimo motivo, alle pp. 19-20 dell’atto, contesta la decisione di rigetto dell’impugnazione della diffida e sostiene che essa sarebbe illegittima per illegittimità derivata da quella della delibera 47/2024.

8. L’interveniente in I grado non ha ritenuto di costituirsi in appello

9. Il Comune ha resistito con atto 18 dicembre e memoria 29 dicembre 2025 ed ha chiesto che l’appello sia respinto, deducendo quanto segue.

9.1 In via preliminare, a p. 3 della memoria, il Comune ha eccepito l’irricevibilità dell’appello, notificato il 14 giugno 2025 dopo la notifica della sentenza di I grado, avvenuta il precedente 15 aprile. Trattandosi di sentenza in materia di giurisdizione, infatti, ad avviso del Comune valeva il termine dimezzato di cui all’art. 87 comma 3 c.p.a.

9.2 Ancora in via preliminare, a p. 16 della memoria, ha eccepito comunque l’inammissibilità dell’appello per difetto della necessaria procura speciale.

9.3 Sempre in via preliminare, a p. 18 della memoria, ha infine eccepito l’ulteriore inammissibilità dell’appello per mancanza di specificità dei motivi.

9.4 Nel merito, ha poi difeso le motivazioni della sentenza impugnata ed ha dedotto in particolare che il parallelo ricorso T.a.r. Campania Salerno n.466/2024 R.G. di cui si è detto è stato definito da ultimo con la sentenza di appello sul ricorso n.3689/2024 R.G. di questo Consiglio, sez. V 11 giugno 2025 n.5060, la quale ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria, per le stesse ragioni di cui alla sentenza qui impugnata.

10. All’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

11. In via preliminare, va respinta l’eccezione di irricevibilità dell’appello perché, in tesi, tardivo. Con l’appello stesso, infatti, così come risulta a semplice lettura degli atti, sono state proposte due domande, la prima volta a contestare il capo della sentenza di I grado che ha dichiarato il difetto di giurisdizione, domanda effettivamente soggetta al rito camerale con dimezzamento dei termini, così come previsto dall’art. 87 comma 3 c.p.a.; la seconda volta invece a contestare il capo di sentenza che ha respinto la domanda di annullamento della diffida 21 febbraio 2024, domanda invece soggetta al rito ordinario. Vale quindi la regola dell’art. 32 comma 1 c.p.a. secondo la quale, ove siano proposte congiuntamente domande soggette al rito ordinario e al rito speciale diverso da quello in materia di appalti, come è nella specie, il processo si svolge secondo il rito ordinario.

12. Si può invece prescindere dalle ulteriori eccezioni preliminari proposte, perché l’appello è manifestamente infondato nel merito.

13. È infondato il primo motivo di appello, che contesta la decisione di difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

13.1 In termini generali, la controversia avente ad oggetto la risoluzione, per presunto inadempimento di una parte, della convenzione relativa alla costruzione di una qualche opera pubblica, e la condanna della parte inadempiente al risarcimento del danno, appartiene alla giurisdizione ordinaria, poiché concerne la fase privatistica di esecuzione del rapporto concessorio, successiva all'aggiudicazione, anche qualora siano contestati reciproci inadempimenti e siano proposte conseguenti reciproche richieste risarcitorie. Ciò perché non vengono in questione provvedimenti autoritativi, ma solo valutazioni di una parte contrattuale, a carattere patrimoniale: così per tutte Cass. civ. SS. UU. 30 luglio 2021 n.21971 e 1° dicembre 2022 n.35447.

13.2 È quanto accaduto nel caso di specie, in cui appunto il Comune e l’impresa ricorrente appellante si contestano reciproci inadempimenti, così come potrebbe fare un qualunque soggetto privato. Non rileva infatti, contrariamente a quanto ritiene la difesa della parte appellante, che per l’esecuzione del contratto sia stato dato in concessione un bene demaniale, dato che ciò è strumentale ad un oggetto contrattuale più ampio, la costruzione del parcheggio. In proposito, il Collegio non ritiene quindi di doversi discostare da quanto deciso sulla medesima fattispecie con la ricordata sentenza sez. V 5060/2025

14. Ciò posto, i motivi dal secondo al sesto vanno dichiarati improcedibili. Per costante giurisprudenza infatti, il Giudice adito, come nel caso presente, con appello contro una sentenza di I grado che denega la giurisdizione ai sensi dell’art. 105 c.p.a. può decidere soltanto la questione relativa, nel senso di ritenere la giurisdizione stessa con annullamento della sentenza e rinvio al Giudice di I grado, ovvero denegarla a sua volta, e non può in alcun caso entrare nel merito: così per tutte C.d.S. sez.VI 11 luglio 2017 n.3418. I motivi in esame, attinenti appunto al merito, non potrebbero quindi in ogni caso essere decisi in questa sede.

15. È da ultimo infondato il settimo motivo, che contesta la reiezione della domanda di annullamento della diffida 21 febbraio 2024. In proposito, non si può che ripetere quanto correttamente affermato già dal Giudice di I grado, ovvero che tutte le parti, ancorché ritengano di trarne ciascuna conseguenze a proprio favore, concordano sul fatto che il contratto è risolto, e quindi, per logica conseguenza, la parte privata non ha più alcun titolo per trattenere le aree che le furono consegnate per eseguire il contratto stesso.

16. L’appello va quindi respinto per intero; le spese seguono la soccombenza e si liquidano così come da dispositivo, in misura compatibile con gli importi minimi stabiliti dai parametri di cui al D.M. 13 agosto 2022 n.147 per una causa di valore indeterminato e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.5639/2024 R.G.), lo respinge.

Condanna la ricorrente appellante Parking Cavour Salerno S.r.l. a rifondere alla controparte costituita Comune di Salerno le spese di questo grado di giudizio, spese che liquida in € 6.000 (seimila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU RB, Presidente

AN AT SP, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AT SP	LU RB

IL SEGRETARIO