N. 08030/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 08/01/2026
N. 00145 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08030/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8030 del 2023, proposto dalla società Mareco
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Barletta, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via
Gradisca, n. 7 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di TI
contro
i sig.ri NI TT BE, RI ET, NI CI, UD RA,
SE ER, NZ AS, AN Di RO, BR NG e MO
BE, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Lepore e Maria Claudia Lepore, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via F. Civinini, n. 61 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di TI;
i sig.ri DR BI, VA OS, PP AZ, SA SA,
NT ZO, RI TO, non costituiti in giudizio N. 08030/2023 REG.RIC.
nei confronti
di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
TI
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda
Bis) n. 8346/2023, pubblicata in data 16 maggio 2023.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale e dei sig.ri NI TT
BE, RI ET, NI CI, UD RA, SE ER, NZ
AS, AN Di RO, BR NG e MO BE;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il cons. EL BR e uditi per le parti gli avvocati Andrea Barletta e Maria Claudia Lepore;
Nessuno è comparso per Roma Capitale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per il Lazio, gli odierni appellanti, proprietari di appartamenti situati in quattro palazzine del complesso immobiliare sito in Roma, via Vallelunga, nn. 158, 160, 164, 168 e 170, hanno agito per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione comunale sull'istanza presentata in data 24 luglio 2014, avente ad oggetto la sollecitazione della verifica N. 08030/2023 REG.RIC.
della legittimità e dell'eventuale adozione delle determinazioni inibitorie, in relazione a interventi oggetto delle d.i.a. nn. 67583 e 67584 del 30 luglio 2013. Inoltre, con ricorso per motivi aggiunti essi hanno impugnato i provvedimenti n. 356371 e n.
356373, entrambi dell'11 febbraio 2013, con cui Roma Capitale ha rilasciato i condoni edilizi in relazione alle domande di sanatoria acquisite, rispettivamente, con prot. n.
UCE 0/88205/0 del 29 dicembre 1986 e prot. n. UCE/0/88207/0 del 29 dicembre 1986.
1.1. Con sentenza non definitiva n. 7201/17 del 14 giugno 2017 il Tribunale ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo e ha disposto la conversione del rito da camerale ad ordinario per la trattazione del ricorso per motivi aggiunti.
1.2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso per motivi aggiunti. Nel definire il giudizio, il primo giudice ha ricostruito la posizione soggettiva dei ricorrenti, rilevando come i medesimi abbiano dedotto e documentato di essere proprietari di unità immobiliari site nelle quattro palazzine del complesso in questione, precisando altresì che i titoli edilizi oggetto di impugnazione attengono al mutamento di destinazione d'uso dei locali interrati sottostanti le palazzine contraddistinte dalle lettere A e D. In via preliminare sono state disattese le eccezioni sollevate da Roma Capitale e dalla società controinteressata Mareco S.r.l., avendo il primo giudice escluso la tardività dell'impugnazione, sul presupposto che la conoscenza effettiva dei provvedimenti di condono dell'11 febbraio 2013 fosse intervenuta solo a seguito dell'accoglimento dell'istanza di accesso agli atti con nota prot. n. 87672 del 12 settembre 2014, con successiva ostensione dei titoli; né, secondo il Tribunale, poteva attribuirsi valenza dimostrativa al cartello di inizio lavori richiamato dalle resistenti, recante il solo riferimento alla d.i.a. n. 67584 del 30 luglio
2013, risultando del tutto indimostrata la necessaria conoscenza dei condoni presupposti. Il primo giudice ha altresì riconosciuto la sussistenza dell'interesse e della legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti, valorizzando sia la loro qualità di proprietari di appartamenti ubicati negli edifici interessati, sia il pregiudizio N. 08030/2023 REG.RIC.
prospettato, in quanto il mutamento di destinazione d'uso da garage a industriale/laboratorio, oggetto dei condoni contestati, si poneva come passaggio propedeutico al successivo mutamento da artigianale a commerciale assentito con le d.i.a. del 2013, con conseguente sottrazione di spazi a parcheggio e aggravio dell'impatto veicolare e delle immissioni ambientali e acustiche rispetto alla precedente destinazione dei locali interrati. Il primo giudice ha quindi esaminato il merito della controversia, accogliendo la censura con cui è stata dedotta la violazione dell'art. 39, comma 10-bis, della l. n. 724 del 1994. In particolare, il primo giudice ha osservato che la disposizione consente il riesame delle domande di condono presentate entro il 30 giugno 1987 soltanto qualora il provvedimento di diniego sia intervenuto successivamente al 31 marzo 1995, presupposto che non ricorre nella fattispecie. Dagli atti di causa è infatti emerso che i provvedimenti di sanatoria n. 356371 e n. 356373 dell'11 febbraio 2013 erano stati rilasciati a seguito di istanze di riesame presentate il
3 marzo 2003 ai sensi dell'art. 39 citato, in relazione a domande di condono del 1986 aventi ad oggetto il mutamento di destinazione d'uso da garage a industriale/artigianale; tali domande, tuttavia, erano state già respinte con ordinanza sindacale prot. n. 2492 del 20 dicembre 1988, diniego confermato dal TAR Lazio con sentenza n. 10896 del 23 ottobre 2008.
Di qui la conclusione che il diniego posto a fondamento del riesame fosse di data largamente anteriore al 31 marzo 1995, con conseguente insussistenza del presupposto applicativo dell'art. 39, comma 10-bis, e illegittimità dei condoni rilasciati. Il primo giudice ha infine disposto la trasmissione degli atti alla competente Procura della
Repubblica, per i profili di eventuale competenza in ordine alle modalità di rilascio dei provvedimenti di sanatoria annullati e ai rapporti tra le istanze di riesame ex l. n.
724 del 1994 e le ulteriori domande di condono presentate ai sensi della l. n. 326 del
2003, aventi ad oggetto, sulle medesime aree, il mutamento di destinazione d'uso da garage a commerciale. N. 08030/2023 REG.RIC.
2. L'appellante, società costruttrice del compendio immobiliare, contesta la sentenza impugnata con censure che si appuntano, in sintesi, su due profili principali. In primo luogo, è stata dedotta l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto l'eccezione di tardività del ricorso per motivi aggiunti, sostenendo che i ricorrenti originari avrebbero avuto piena conoscenza dell'esistenza dei titoli edilizi in sanatoria ben prima dell'ostensione formale degli stessi, quantomeno a seguito della comunicazione di avvio dei lavori e dell'affissione del cartello di cantiere nel giugno– luglio 2014, con conseguente decorrenza del termine decadenziale ex artt. 29 e 41
c.p.a. e irricevibilità dell'impugnazione notificata solo il 31 ottobre 2014. La società contesta, inoltre, la statuizione relativa alla ritenuta sussistenza dell'interesse e della legittimazione ad agire dei ricorrenti, rilevando che il preteso pregiudizio derivante dal mutamento di destinazione d'uso sarebbe stato affermato in modo generico e non provato, anche alla luce del giudicato civile che avrebbe escluso in capo ai medesimi qualsiasi diritto all'utilizzo dei locali come autorimesse, nonché dell'asserito minore impatto, in termini di traffico e immissioni, della destinazione artigianale (e, comunque, commerciale) rispetto a quella a garage; da ciò deriverebbe, secondo l'appellante, l'inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per difetto di un concreto e attuale interesse.
3. Roma Capitale si è costituita solo formalmente in giudizio.
4. Si sono costituiti in giudizio gli appellati, i quali hanno resistito all'impugnazione, articolando ampie deduzioni a sostegno dell'infondatezza dell'appello.
5. Successivamente l'appellante ha prodotto memorie, anche in replica, insistendo per l'accoglimento delle censure proposte.
6. All'udienza pubblica del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L'appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.
8. Con il primo motivo, la società appellante ripropone l'eccezione di tardività del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, deducendo che i ricorrenti N. 08030/2023 REG.RIC.
originari avrebbero avuto piena conoscenza dei provvedimenti di sanatoria dell'11 febbraio 2013 in epoca anteriore all'accesso agli atti, segnatamente a seguito della comunicazione di avvio dei lavori e dell'affissione del cartello di cantiere nel giugno
- luglio 2014.
8.1. La censura non può essere condivisa.
8.2. Come correttamente rilevato nella sentenza appellata, sulla base degli elementi istruttori versati in atti non risulta dimostrato che i ricorrenti originari fossero venuti a conoscenza dell'esistenza e del contenuto dei titoli edilizi in sanatoria prima dell'ostensione documentale disposta dall'amministrazione comunale. L'istanza con cui i ricorrenti originari hanno sollecitato il Comune ad adottare i provvedimenti repressivi presupponeva, al contrario, la convinzione - fondata sul quadro conoscitivo allora disponibile - che non vi fossero titoli legittimanti, atteso che le istanze di condono presentate ai sensi della l. n. 326 del 2003 risultavano rinunciate e che le precedenti domande di sanatoria del 1986 erano state definitivamente respinte con ordinanza sindacale del 20 dicembre 1988, confermata in sede giurisdizionale.
8.3. Né la comunicazione della società appellante del 27 giugno 2014, limitata a preannunciare l'avvio di lavori sulla base di due d.i.a. del 30 luglio 2013, poteva ragionevolmente far desumere l'esistenza di provvedimenti di condono rilasciati nel
2013, tanto più in un contesto in cui i ricorrenti erano a conoscenza sia del rigetto delle originarie istanze di sanatoria, sia della rinuncia alle successive domande ex l. n. 326 del 2003. Analogamente, il cartello di cantiere affisso il 4 luglio 2014 si limitava a una generica descrizione dell'intervento di cambio di destinazione d'uso e al richiamo delle d.i.a., senza alcun riferimento ai titoli abilitativi in sanatoria, in violazione, peraltro, delle prescrizioni di cui all'art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001. Neppure la comunicazione del Comune del 24 luglio 2014, che si limitava a ribadire la rinuncia alle istanze di condono ex l. n. 326 del 2003, conteneva elementi idonei a rendere percepibile l'esistenza dei provvedimenti di sanatoria dell'11 febbraio 2013, N. 08030/2023 REG.RIC.
contribuendo piuttosto a rafforzare l'erronea, ma giustificata, convinzione dell'assenza di titoli legittimanti.
8.4. È solo a seguito dell'istanza di accesso documentale presentata e dell'ostensione disposta in data 12 settembre 2014 che i ricorrenti originari hanno acquisito piena conoscenza dei provvedimenti di condono dell'11 febbraio 2013, rilasciati all'esito delle istanze di riesame ex art. 39 della l. n. 724 del 1994. Ne consegue che la notificazione dei motivi aggiunti in data 31 ottobre 2014 deve ritenersi tempestiva, risultando correttamente individuato dal primo giudice il dies a quo del termine decadenziale nel momento dell'effettiva conoscenza degli atti lesivi.
8.5. Secondo giurisprudenza consolidata, l'onere di provare la tardività dell'impugnazione - prova che deve essere rigorosa - grava sulla parte che solleva la relativa eccezione, la quale è pertanto tenuta a dimostrare la data in cui la controparte ha acquisito piena conoscenza dell'atto da impugnare (ex multis, Cons. St., Sez. IV,
21 settembre 2018, n. 5483; 1° aprile 1980, n. 321). Nel caso di specie, per le ragioni sopra esposte, tale prova non risulta raggiunta.
9. Neppure è fondato il motivo con cui l'appellante contesta la sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire in capo ai ricorrenti originari.
9.1. Gli odierni appellati hanno infatti dimostrato di essere proprietari di unità immobiliari ubicate ai piani terra e primo degli edifici i cui locali interrati sono oggetto dei provvedimenti di condono impugnati, in un contesto nel quale la società costruttrice si era vincolata, mediante appositi atti d'obbligo, a destinare i locali sotterranei a parcheggio. Il primo giudice ha fatto corretta applicazione dei principi affermati dall'Adunanza Plenaria n. 22 del 2021, valorizzando un pregiudizio specifico e concreto, desumibile dall'insieme delle allegazioni, connesso sia alla perdita di spazi destinati alla sosta, sia all'alterazione dell'assetto prettamente residenziale del complesso, conseguente al mutamento di destinazione d'uso dei garage in locali destinati ad attività prima artigianali e poi commerciali, con inevitabile N. 08030/2023 REG.RIC.
incremento del carico veicolare e insediativo e delle immissioni ambientali e acustiche.
10. La sentenza impugnata, infine, ha correttamente accertato l'illegittimità dei provvedimenti di sanatoria rilasciati da Roma Capitale.
10.1. Il primo giudice, infatti, ha rilevato che il mutamento di destinazione d'uso da garage a industriale/artigianale - e, a maggior ragione, il successivo passaggio a destinazione commerciale - integra una trasformazione tra categorie edilizie non omogenee e che, nella specie, difettava il presupposto applicativo dell'art. 39, comma
10-bis, della l. n. 724 del 1994, essendo il diniego originario delle domande di condono intervenuto in data largamente anteriore al 31 marzo 1995. L'annullamento dei titoli di sanatoria si fonda, pertanto, su una motivazione puntuale, coerente con il dato normativo e sorretta da una corretta ricostruzione del quadro fattuale e procedimentale.
11. In conclusione, nessuna delle censure proposte dall'appellante è idonea a scalfire la correttezza della decisione di primo grado, che deve essere integralmente confermata.
12. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate, in favore degli appellati, nella misura indicata in dispositivo; nei rapporti con Roma Capitale, invece, le spese possono essere compensate, stante la sua costituzione meramente formale in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (RG n. 8030 del 2023), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata, liquidate complessivamente in euro 4.000,00 N. 08030/2023 REG.RIC.
(quattromila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate nei rapporti con Roma
Capitale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
UD TE, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
SE Zeuli, Consigliere
EL BR, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
EL BR UD TE
IL SEGRETARIO N. 08030/2023 REG.RIC.