Pubblicato il 24/04/2026

N. 03235/2026REG.PROV.COLL.

N. 06846/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6846 del 2025, proposto da
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di CO e De IS DO titolare dell’omonima impresa individuale, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 279/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. TA SI;

Dato atto che GE ha depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. Con determina n. 88 del 30 aprile 2020 il Comune di CO aggiudicava in concessione alla associazione temporanea di imprese, avente quale capogruppo la Società Agricola NO di YS NA EA s.s. (in prosieguo indicata solo come “AT NO”), due lotti di zone a pascolo, in relazione ai quali il Comune e la AT NO stipulavano contratti di concessione in data 9 luglio 2020, ambedue decorrenti dal 15 maggio 2020 e della durata di un anno.

2. L’AT NO, a sua volta, distribuiva i terreni ottenuti in concessione alle aziende agricole ad essa aderenti, tra cui l’azienda del sig. DO De IS, alla quale, con contratto del 15 maggio 2020, assegnava in uso esclusivo il terreno contraddistinto, al Catasto Terrenti del Comune di CO, al foglio 54, particella 47, per l’esercizio del diritto di pascolo nel periodo compreso tra il 20 giugno 2020 e il 15 novembre 2020.

3. Il sig. De IS, in seguito, presentava alla GE la Domanda Unica di pagamento, ai sensi del regolamento UE n. 1307/2013, per la campagna di aiuti PAC 2020, dichiarando, nel fascicolo aziendale, la disponibilità della particella di terreno assegnatele in virtù della partecipazione all’AT NO.

4. Tra il 6 maggio 2020 e il 18 ottobre 2021 l’GE ha provveduto a liquidare all’impresa agricola De IS DO tutti i contributi agricoli richiesti per l’anno 2020, per l’importo complessivo di euro 100.822,01.

5. Con provvedimento prot. n. 74190 del 13 ottobre 2022 l’GE dichiarava la decadenza parziale dei contributi erogati all’impresa agricola De IS, e le intimava la restituzione dell’importo indebitamente percepito, pari ad euro 44.692,51. A motivo di tale provvedimento GE deduceva che il 10 marzo 2022 era stata emessa una informativa antimafia interdittiva sulla azienda mandataria della AT NO, che tale circostanza comportava la risoluzione dei contratti di concessione stipulati tra la AT medesima e il Comune di CO, e che per tale motivo doveva ritenersi venuto meno, in capo alla azienda De IS, il titolo di conduzione idoneo relativo alle particelle concesse in uso a questa ultima dalla AT NO. In particolare, GE disponeva la decadenza parziale dei contributi, già concessi alla azienda agricola De IS ai sensi degli articoli 92, commi 3 e 4, e 94, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159.

6. Il sig. De IS impugnava il provvedimento di decadenza innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo.

7. Con la sentenza in epigrafe indicata, del cui appello si tratta, l’adìto Tribunale accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento di GE n. 74190 del 13 ottobre 2022: ciò sul motivo dirimente che il Comune di CO non risultava aver adottato alcun provvedimento di risoluzione delle concessioni a suo tempo stipulate con la AT NO, e GE non disporrebbe del potere di accertare in via incidentale la legittimità di provvedimenti adottati da altre amministrazioni per la cura di interessi diversi dagli interessi finanziari dell’Unione Europea e/o aventi ad oggetto rapporti amministrativi nei quali GE non è coinvolta; correlativamente GE non disporrebbe neppure del conseguente potere di disapplicare gli effetti di tali provvedimenti.

Il TAR, quindi, riteneva che, in assenza della risoluzione dei contratti di concessione stipulati tra il Comune di CO e la AT NO, GE avesse erroneamente accertato l’insussistenza del presupposto fattuale per l’erogazione dei contributi all’impresa ricorrente, ossia la disponibilità giuridica dei terreni ricompresi nei lotti 1 e 2, dichiarata per l’esercizio del diritto di pascolo nel periodo compreso tra il 20 giugno 2020 e il 15 novembre 2020, e per tale motivo annullava la decadenza parziale disposta da GE il 13 ottobre 2022.

8. Avverso tale pronuncia ha proposto appello GE, allegando all’atto d’appello la determinazione n. 156 dell’11 luglio 2025 con cui il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di CO ha accertato e dichiarato, “ in coincidenza della data di emissione dell’interdittiva antimafia, l’avvenuta risoluzione ope legis/recesso ai sensi degli artt. 91, 92 e 94 del D. L.vo n. 159/2011 dei titoli concessori, stipulati con la società Agricola NO s.s. in qualità di Mandataria dell’associazione di imprese e quindi dei contratti di concessione a titolo oneroso dei terreni demaniali del Comune di CO da destinare a pascolo ovino e bovino per la stagione pascoliva 2020/2021 – Lotti 1 e 2 stipulati in data 09/07/2020 ”.

9. Il sig. De IS, in qualità di titolare della omonima azienda agricola, ed il Comune di CO non si sono costituiti in giudizio.

10. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 19 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

IR

11. A fondamento dell’appello GE ha articolato tre motivi.

11.1. Con il primo motivo sostiene che la determinazione n. 156 dell’11 luglio 2025 del responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di CO, di cui chiede l’acquisizione ai sensi dell’art. 104 c.p.a., avrebbe efficacia retroattiva, e che pertanto al giudice dell’appello non rimarrebbe che prendere atto della ormai intervenuta perdita di efficacia ex tunc dei contratti di concessione stipulati tra il Comune di CO e la AT NO, e conseguentemente anche dei contratti di assegnazione d’uso stipulati tra questa ultima e le aziende agricole facenti parte della AT.

11.2. Con il secondo motivo GE deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 1372 c.c. e violazione del principio di relatività degli effetti del contratto, laddove l’appellata sentenza ha affermato che “ l’GE ha, pertanto, erroneamente ritenuto di poter disapplicare, al fine di tutelare l’interesse finanziario unionale attribuitole in cura, gli effetti dei contratti di concessione d’uso dei terreni ricompresi nei lotti 1 e 2, sottoscritti in data 9 luglio 2020 tra il Comune di CO e l’AT NO e mai risolti dal Comune di CO ”.

GE sostiene di non aver fatto ricorso ad un potere di disapplicazione provvedimentale incidentale, essendosi essa limitata, da una parte, a rilevare una causa di invalidità del contratto civilistico stipulato tra l’azienda De IS e la AT NO, e, dall’altra parte, l’assenza di uno dei presupposti necessari per la concessione dei contributi contemplati dalla PAC, ovvero l’esistenza di un titolo idoneo di godimento del fondo per il quale viene richiesto il contributo.

11.3. Con il terzo motivo d’appello GE contesta la statuizione del TAR secondo cui, “ove l’GE avesse ravvisato l’illegittimità del comportamento omissivo tenuto dal Comune di CO, in ordine alla mancata risoluzione delle concessioni d’uso stipulate con l’AT NO, avrebbe dovuto stimolare l’esercizio del potere di autotutela ovvero esperire la tutela giurisdizionale avverso il silenzio (Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, 4 settembre 2024, n. 388) .”.

GE rileva che qualunque soggetto interessato può impugnare un atto amministrativo dal quale si ritenga leso, e che l’autotutela, essendo espressione di un potere discrezionale, non sarebbe ugualmente satisfattiva per il soggetto leso, rispetto alla impugnazione di un atto in sede giurisdizionale. GE, peraltro, non sarebbe neppure titolare della legittimazione ad impugnare le concessioni d’uso stipulate tra il Comune di CO e la AT NO, ragione per cui le si dovrebbe riconoscere il potere di accertare autonomamente la sussistenza dei requisiti che legittimano l’erogazione dei contributi previsti dalla PAC.

GE ribadisce di non aver disapplicato alcun provvedimento, essendosi limitata a rilevare una sopravvenuta causa di perdita dell’efficacia del titolo di godimento esibito dalla azienda agricola De IS, relativamente ai terreni ad essa assegnati in uso dalla AT NO.

Più in generale GE sostiene di aver condotto un’istruttoria propria onde verificare la sussistenza o la permanenza dei presupposti per la legittima elargizione di contributi pubblici ai richiedenti., e tanto ha fatto nel legittimo esercizio delle prerogative ad essa attribuite dall’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 74/2018 e dall’art. 7, par. 6, del Reg. CE n. 1306/2013. Le competenze di GE, e la relativa indipendenza rispetto ai provvedimenti del Comune di CO, si ricaverebbero poi dall’art. 1A) dell’Allegato I al Reg. UE n. 907/2014, ove è ribadito che l’Organismo pagatore svolge, in relazione alla spesa del FEAGA e del FEASR, le funzioni di “ i) autorizzazione e controllo dei pagamenti per fissare l’importo da erogare a un beneficiario conformemente alla normativa dell’Unione, compresi, in particolare, i controlli amministrativi e in loco», e dall’art. 1 C) che, anche in caso di delega, precisa che «ii) […] resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla ;”. Da tali previsioni si evincerebbe che rimane in capo all’GE un dovere di controllo sull’intera procedura al fine di garantire che gli aiuti/contributi vengano concessi in modo conforme alla normativa, tanto nazionale quanto comunitaria, come si evince anche dall’art. 2 del medesimo Regolamento 907/2014, relativo all’attività di controllo. GE, quindi, non solo è deputata all’esercizio dei controlli, ma è anche responsabile della spesa nei confronti della Unione Europea, discendendo da ciò che deve riconoscersi ad essa il potere di compiere l’istruttoria di competenza prescindendo dalle determinazioni di enti terzi, nella specie del Comune di CO.

Da tali considerazioni discenderebbe, da una parte, che GE non sarebbe vincolata dall’attività compiuta da enti terzi, d’altra parte che GE non sarebbe titolare dell’interesse ad agire per impugnare i provvedimenti adottati da enti terzi che essa ritenga lesivi degli interessi finanziari dell’Unione Europea.

12. I motivi d’appello possono essere esaminati congiuntamente, essendo tra loro complementari: essi sono infondati.

12.1. Si deve dare atto che, in effetti, nella vicenda per cui è causa non si può affermare che a monte della decadenza oggetto del presente giudizio vi sia stata, da parte di GE, la disapplicazione di un atto amministrativo adottato dal Comune di CO.

12.1.1. Il Collegio rammenta che il termine “disapplicazione” allude, tecnicamente, al fatto che un atto amministrativo, non privato della sua efficacia in conseguenza della successiva adozione di un atto amministrativo di annullamento e/o ritiro, o a seguito di annullamento in sede giurisdizionale, venga tuttavia considerato tamquam non esset . La disapplicazione è, quindi, un istituto che si riferisce specificamente ad atti amministrativi, e non anche a contratti, siano essi di diritto pubblico o privato.

12.1.2. Nel caso di specie nel momento in cui GE adottava l’atto impugnato nel presente giudizio esisteva solo l’atto di aggiudicazione della concessione a favore della AT NO, e quindi i contratti di concessione stipulati con la stessa il 9 luglio 2020: in particolare, va rilevato che il Comune di CO non si era ancora determinato in ordine alle possibili conseguenze derivanti dalla informativa antimafia interdittiva emessa il 10 marzo 2022 nei confronti della mandataria della AT NO.

12.1.3. L’atto di decadenza del 13 ottobre 2022, dopo aver richiamato in generale la disciplina rinveniente dagli artt. 83 e 92 del D. L.vo n. 159/2011, afferma che, a seguito della interdittiva antimafia del 10 marzo 2022, “ i contratti per la concessione a titolo oneroso dei terreni demaniali da destinare a pascolo ovino e bovino per la stagione pascoliva 2020 2021, ricompresi nel Lotto 1 (contratto prot. n. 3456 del 09/07/2020) e nel Lotto 2 (contratto prot. n. 3457 del 09/07/2020), tra il Comune di CO e la società NO, in qualità di Capofila di una Associazione Temporanea di Imprese (AT) è, quindi, risolto di diritto ”; dipoi, dando atto che il sig. De IS aveva dichiarato nella domanda unica di pagamento, campagna 2020, particelle oggetto dei contratti di concessione risolti di diritto, ha concluso che “ risulta venuto meno l’idoneo titolo di conduzione di dette superfici che è obbligatoriamente richiesto per il loro inserimento nel fascicolo aziendale e per l’ottenimento dei contributi agricoli ”, in tal modo attribuendo alla asserita risoluzione di diritto dei contratti di concessione anche una valenza automaticamente invalidante del contratto, civilistico, posto a valle degli atti di concessione, stipulato tra la AT NO e il sig. De IS.

12.1.4. Da quanto detto emerge che GE non ha inteso disapplicare l’atto di aggiudicazione posto a monte dei contratti di concessione, essendosi limitata ad evidenziare la presunta perdita di efficacia automatica dei contratti di concessione e del successivo contratto con cui l’azienda agricola De IS è stata immessa nel godimento di alcune delle particelle che il Comune di CO aveva concesso in uso alla AT NO. La disapplicazione, del resto, non può neppure riferirsi alle determinazioni assunte al Comune di CO con riferimento alla informativa interdittiva del 10 marzo 2022, sopravvenute solo l’11 luglio 2025, in corso di causa.

12.1.5. Nondimeno, il Collegio ritiene, per completezza, di dover confermare le statuizioni dell’appellata sentenza, dando seguito all’orientamento di cui al precedente di questa Sezione n. 2132 del 14 marzo 2025, che ha escluso che le previsioni di cui al regolamento CE 11 marzo 2014, n. 907/2014 giustifichino un potere di disapplicazione, da parte di GE, degli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni. Il richiamato precedente ha osservato che “ Ragionando diversamente, verrebbero minate le basilari esigenze di certezza e stabilità dei provvedimenti amministrativi, aggirandosi le regole proprie dell’autotutela amministrativa in base alle quali i provvedimenti amministrativi nemmeno possono essere disapplicati dall’amministrazione che li ha adottati ma possono essere oggetto dei poteri di autotutela ove ne ricorrano i presupposti e a seguito dello svolgimento del procedimento all’uopo previsto. Deve quindi escludersi che GE possa disapplicare i provvedimenti delle altre amministrazioni. Come affermato dal primo giudice, GE, nell’esercizio delle funzioni di controllo sull’intera procedura ad essa attribuite, laddove ravvisi possibili illegittimità degli atti delle altre amministrazioni, dovrà attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, ossia stimolare l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’altra amministrazione, eventualmente impugnare i provvedimenti in via giurisdizionale ove a ciò sia legittimata e segnalare le irregolarità ai competenti organi di controllo. Ciò che invece non può ammettersi - in ossequio al principio di legalità, da cui discendono i principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi - è l’esercizio, da parte dell’GE, di un potere di disapplicazione dei provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, di cui non si rinviene un fondamento normativo né nell’ordinamento dell’Unione europea, né in quello nazionale. ”.

12.1.6. Per concludere sul punto, si deve osservare che, pur non ravvisandosi nell’atto impugnato la disapplicazione di atti amministrativi - in specie: dell’aggiudicazione pronunziata dal Comune di CO in favore della AT NO – il ragionamento posto a base dell’appellata sentenza deve ritenersi in sé corretto, quantunque non dirimente ai fini della decisione.

12.2. Infatti nel caso di specie l’illegittimità della decadenza impugnata nel presente giudizio va comunque confermata a cospetto del fatto che nel momento in cui essa veniva adottata non si era inverata una causa di risoluzione dei contratti di concessione stipulati tra il Comune di CO e la AT NO.

12.2.1. Il Collegio intende in questa sede ribadire l’orientamento espresso dalla Sezione con la sentenza n. 2440 del 24 marzo 2025, laddove, nell’ambito di una vicenda del tutto simile a quella oggetto del presente giudizio, anch’essa originata da un contratto di concessione in uso di pascoli di proprietà del Comune di CO, si è escluso che la sopravvenienza di una interdittiva antimafia possa produrre la risoluzione di diritto di un contratto in mancanza dell’adozione, da parte dell’amministrazione interessata, di un provvedimento ricognitivo di tale effetto.

12.2.2. Con l’indicata pronuncia, infatti, la Sezione ha affermato che la revoca degli atti amministrativi che concedono contributi, finanziamenti o altre agevolazioni o il recesso da contratti, ai sensi dell’art. 92, commi 3 e 4, del D. L.vo n. 159/2011, “ per operare e per esplicare effetti nel rapporto interno ma anche rispetto ai terzi, debba essere formalmente dichiaro dalla parte contrattuale pubblica che, in questi casi, soggiace ad un preciso obbligo ex lege in tale senso impostole dalla normativa antimafia, al quale non si può sottrarre, pena le responsabilità anche penali. E’ inoltre avviso di questo Collegio che tale obbligo gravante sull’amministrazione contraente, nel caso di sopravvenuta interdittiva antimafia, sussista anche per i contratti già esauriti che - con quel soggetto successivamente dichiarato incapace - non avrebbero mai potuto essere stipulati. Se, questi contratti, come nel caso di specie, costituiscono poi anche titolo per una domanda di contribuzione comunitaria, e quindi su quel versante vi sono oggi effetti ancora in itinere, l’obbligo gravante sulla pubblica amministrazione concedente, nella specie il Comune di CO, è ulteriormente rafforzato in ragione del particolare interesse pubblico e finanziario sottostante. In altre parole, si ritiene, condividendo sul punto quanto affermato dall’appellante, che la risoluzione di una concessione quale effetto ope legis della informazione interdittiva non sia diretta ed automatica (con efficacia erga omnes), come sostenuto dalla Provincia e condiviso dal primo giudice, ma che richieda, per operare nei rapporti tra le parti e con riguardo ai terzi, l’adozione da parte dell’amministrazione concedente di un atto di accertamento che venga portato nella sfera di conoscenza della controparte e anche dell’ente pagatore. A riguardo non si rinviene alcun fondamento normativo che attribuisca all’Organismo pagatore il potere considerare “motu proprio” risolto un contratto stipulato da un comunale in assenza di una manifestazione di tale ente concedente alla stregua dei soggetti di cui all’art. 83, commi 1 e 2 del D.lgs. 159/2011. Un tale fondamento normativo di un supposto potere di “disapplicazione” di negozi giuridici inter alios non si rinviene nemmeno nel diritto unionale. Il Reg. CE 11 marzo 2014, n. 907/2014, valorizzato da AP e dalla Provincia, prevede che ’organismo pagatore “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla”. Tuttavia, una tale previsione non può giustificare, stante anche l’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea, che AP consideri tamquam non essent i contratti adottati da altre amministrazioni in presenza di eventi che rendono operative le clausole risolutive espresse. Ragionando diversamente, verrebbero minate le basilari esigenze di certezza e stabilità dei rapporti giuridici .”

12.2.3. In applicazione dei principi enunciati nel richiamato precedente la sopravvenienza della informativa antimafia interdittiva riguardante la mandataria della AT NO non poteva aver determinato, almeno sino all’11 luglio 2025, la risoluzione ex lege dei contratti di concessione stipulati tra questa ultima e il Comune di CO; di conseguenza, quantomeno sino alla data anzidetta non poteva ritenersi travolto neppure il contratto stipulato tra la suddetta mandataria e la azienda agricola De IS. Ne consegue che all’atto di adozione della decadenza impugnata nel presente giudizio, il titolo di godimento che l’azienda agricola De IS vantava sui fondi alla stessa concessi in uso esclusivo dalla AT NO doveva considerarsi “idoneo” a tutti gli effetti.

12.3. Quanto dianzi rilevato é dirimente ai fini di determinare l’illegittimità dell’atto di decadenza impugnato nel presente giudizio, che risulta fondato su un presupposto di diritto (l’avvenuta risoluzione di diritto dei contratti di concessione stipulati il 9 luglio 2020) insussistente al 13 ottobre 2022.

12.4. Quanto alla determinazione adottata l’11 luglio 2025 dal Comune di CO, essa non è idonea a sanare retroattivamente l’assenza di uno dei presupposti posti a base dell’atto impugnato, ragione per cui GE dovrà semmai rideterminarsi.

13. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto, con motivazione integrata.

14. Nulla per le spese in difetto di costituzione della azienda agricola De IS e del Comune di CO.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA OL, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

TA SI, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
TA SI	CA OL

IL SEGRETARIO