Pubblicato il 07/01/2026

N. 00124/2026REG.PROV.COLL.

N. 02692/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2692 del 2024, proposto dalla Città Metropolitana di Firenze, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Zama e Cristina Pelusi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

contro

Agristart - Società Agricola a r.l. s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione II) n. 960 del 23 ottobre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agristart - Società Agricola a r.l.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il consigliere LI MI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dall'ordinanza di sospensione del pascolamento di suini e di ripristino dello stato dei luoghi, di cui all’atto dirigenziale della Città Metropolitana di Firenze n. 1908 dell’11 luglio 2019;

- dalla comunicazione prot. n. 18861/2022 del 9 maggio 2022, trasmessa in pari data dalla Città Metropolitana di Firenze, di non ammissibilità dell'istanza per sanatoria pascolo, presentata da Agristart soc. agricola a r.l.s.;

- dalla nota n. 36/22, contenente la relazione del 17 maggio 2022 della Città Metropolitana di Firenze, relativa al progetto di ripristino/adeguamento presentato dalla Agristart;

- dalla comunicazione 9 giugno 2022, trasmessa il 14 giugno 2022 dalla Città Metropolitana di Firenze, di conferma della non ammissibilità dell'istanza per sanatoria pascolo;

- dalla comunicazione prot. n. 61360/2022 del 30 dicembre 2022, di richiesta di revisione/integrazioni del progetto di ripristino e adeguamento dello stato dei luoghi;

- da ogni atto antecedente, conseguente o comunque connesso del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dalla società agricola Agristart a r.l.s. con ricorso e due atti di motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per la Toscana, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione degli artt. 82, 84 della l.r. Toscana 21 marzo 2000 n. 39, dell’art. 2, comma 1, d.P.R. 7 settembre 2010 n. 160 nonché dell’art. 3 legge 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici dell’erroneità della motivazione, del travisamento di fatto e della carenza dei presupposti. I motivo, travisamento di fatto: Agristart aveva presentato la SCIA preventiva per l’esercizio dell’attività, che dunque non è abusivamente esercitata;

b) violazione e falsa applicazione degli artt. 82, 84 della l.r. Toscana 21 marzo 2000 n. 39, nonché degli artt. 3 e 10 della legge 3 legge 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici della carenza dell’istruttoria e dell’irrazionalità ed illogicità manifeste, dell’erronea valutazione, del difetto di proporzionalità. II motivo: la Città Metropolitana ha svolto una istruttoria superficiale e carente, che disattende elementi essenziali e ha condotto ad esiti irrazionali;

c) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 24 novembre 1981 n. 689, nonché dell’art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241, erroneità ed insufficienza dell'istruttoria, difetto di motivazione, difetto assoluto dei presupposti, travisamento dei fatti. III motivo, carenza dell’elemento oggettivo: non si è verificato alcun danno irreversibile al bosco. Se vi è danno, non è stato causato dalla ricorrente, che ha avviato l’attività solo a far data dal 2018. La stima presuntiva del danno è irrazionale ed erronea, anche perché basata su un dimensionamento non corretto dell’area di pascolo.

3. Con la sentenza n. 960 del 23 ottobre 2023 il T.a.r. per la Toscana ha accolto il ricorso introduttivo e, per l’effetto, ha annullato l’ordinanza di sospensione del pascolo dei suini nel bosco e di ripristino dello stato dei luoghi, dichiarando improcedibili i motivi aggiunti e condannando la Città Metropolitana alla rifusione delle spese.

4. La Città Metropolitana di Firenze ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I - primo motivo di appello: sulla sussistenza dei danni arrecati al bosco dall’attività di allevamento di suini - violazione di legge: violazione art. 86 co. 11 del regolamento forestale Toscana n. 48/2003 - difetto di istruttoria - travisamento dei fatti – illogicità manifesta;

II - secondo motivo di appello: sull’errata parificazione della SCIA e della dichiarazione di pascolo.

III - sui primi motivi aggiunti: sull’inammissibilità dell’istanza di sanatoria del pascolo;

IV - sui secondi motivi aggiunti: sulla necessità di revisione/integrazione del progetto di ripristino e adeguamento dello stato dei luoghi.

5. Si è costituita in giudizio Agristart soc. agricola a r.l.s., eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria dell’8 settembre 2025 e repliche del 27 e del 28 settembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Il T.a.r. per la Toscana nella sentenza appellata, evidenziando che l’attività di allevamento di suini allo stato brado è sottoposta a previa dichiarazione ai sensi dell’art. 86 del Regolamento forestale della Regione Toscana n. 48/2003 e che la Agristart aveva presentato una SCIA al SUAP, unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti aventi ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazioni di servizi, ha accolto il ricorso della suddetta società, ritenendo che il pascolo dei suini nel bosco, preceduto, appunto, da SCIA, non potesse considerarsi abusivo e foriero tout court di un danno forestale, rappresentando la situazione riscontrata sui luoghi di causa soltanto il normale deterioramento dell’area boschiva, dovuto alla presenza degli animali e alla fisiologica “consumazione” del suolo da parte loro.

9. Con il suo appello la Città Metropolitana ha lamentato che il T.a.r., con tale decisione, fosse “pervenuto ad una conclusione del tutto illogica, oltreché sommaria ed apodittica, secondo cui, dal momento che l’attività di allevamento svolta da Agristart non poteva ritenersi abusiva, avendo controparte presentato SCIA al SUAP ancorché priva di dichiarazione di pascolo, ciò avrebbe reso l’attività legittima e, tale legittimità sarebbe stata sufficiente ad escludere la sussistenza del contestato danno…”. La pronuncia impugnata sarebbe stata, così, secondo l’ente appellante, affetta da “macroscopici vizi, non avendo…il giudice di prime cure esaminato né affrontato il presupposto unico dell’atto: la sussistenza del danno”, che non avrebbe potuto, a suo dire, reputarsi esclusa solo per il carattere autorizzato dell’attività, avendo il T.a.r. errato anche nell’assimilare la SCIA alla “ dichiarazione di pascolo ” prevista dalla normativa del settore.

10. In particolare, con il primo motivo, la Città Metropolitana ha dedotto, in relazione alla sentenza appellata, la violazione di legge ed il totale difetto di istruttoria e di motivazione: escludendo che, in conseguenza del pascolo, in quanto autorizzato, si fosse verificato qualsiasi danno per il bosco, il T.a.r. non avrebbe, infatti, adeguatamente considerato che l’articolo 86 del regolamento forestale della Toscana (regolamento 8 agosto 2003, n. 48/R), comma 11, prevedendo che “L’ente competente ai sensi della legge forestale può sospendere o limitare il pascolo autorizzato ai sensi del comma 2, qualora si verifichino o siano prevedibili danni rilevanti ai boschi, ai pascoli o ai suoli per pascolo disordinato o eccessivo” è finalizzato specificamente alla tutela dei terreni soggetti a vincolo idrogeologico (quale il terreno utilizzato per l’allevamento di suini da parte di Agristart) ed assume la funzione di preservare l’ambiente e garantire che tutti gli interventi che interagiscano con il territorio non compromettano la stabilità dello stesso, né inneschino fenomeni erosivi o il turbamento del regime delle acque, determinando in tal senso un danno pubblico. Ciò a prescindere dall’esistenza di un titolo abilitativo per lo svolgimento dell’attività di pascolo.

11. L’ente appellante ha, inoltre, sottolineato che, nella vicenda in esame, il danno al bosco risultava accertato dai Carabinieri Forestali della Stazione di Empoli già tramite il verbale n. 50/2018 ed era stato riconfermato sia dalla Città Metropolitana stessa nel corso del successivo sopralluogo del 2022, sia attraverso le fotografie aeree disponibili sul portale Geoscopio della Toscana, dalle quali è possibile ravvisare le conseguenze dell’attività di allevamento dei suini, consistenti in un dissesto profondo ed esteso del terreno per azione di grufolamento, in gravi danni al suolo e alla base degli alberi, nella denudazione del terreno a seguito di calpestio da parte di un sovraccarico di animali e nello scalzamento delle radici.

12. Con gli ultimi due motivi l’appellante ha, infine, riproposto le difese già espletate in primo grado in relazione ai motivi aggiunti formulati da Agristart, ribadendo, da un lato, l’inammissibilità della domanda di sanatoria presentata dalla società il 10 ottobre 2019, sia in rapporto ad aree oggetto di sanzione, sia rispetto a porzioni di bosco di nuovo utilizzo, estranee a qualsiasi provvedimento dell’Amministrazione, e comunque priva della completa indicazione di tutte le indispensabili misure ripristinatorie, dall’altro, la necessità di revisione/integrazione del progetto di recupero e adeguamento dello stato dei luoghi, per la salvaguardia delle aree boschive sottoposte a vincolo idrogeologico.

13. Tali censure sono in parte fondate e meritevoli di accoglimento nella misura e per le ragioni di seguito illustrate.

14. Dall’esame del regolamento forestale della Regione Toscana, da interpretarsi prima di tutto secondo il suo dettato letterale, emerge, in verità, un corretto uso da parte della Città Metropolitana dello specifico potere attribuitole di sospendere l’attività di pascolo, sia pure munita di SCIA e quindi non abusiva, in caso di accertamento del verificarsi di danni al bosco.

15. Il regolamento forestale all’art. 86 comma 11 prevede, infatti, espressamente che l’ente competente ai sensi della legge forestale possa “sospendere o limitare il pascolo autorizzato ai sensi del comma 2 (pascolo di suini nei recinti nei boschi e negli altri terreni sottoposti a vincolo idrogeologico) qualora si verifichino o siano prevedibili danni rilevanti ai boschi, ai pascoli o ai suoli per pascolo disordinato o eccessivo” e, a differenza di quanto dedotto dalla originaria ricorrente ed affermato dal T.a.r. nella sentenza appellata, sia il verbale dei Carabinieri della Forestale di Empoli del 25 ottobre 2018 che la determinazione dirigenziale della Città Metropolitana dell’11 luglio 2019 appaiono basarsi proprio sull’accertamento del danno al bosco quale presupposto dell’intervento della pubblica amministrazione.

16. Dal verbale dei Carabinieri risultano, in particolare, in tutti i recinti presi in considerazione, una notevole parte di suolo “ completamente denudato ” e altre porzioni caratterizzate da “ sporadica presenza di piante arboree”, assenza della lettiera, “ scalzamento di radici”, con inizio di disseccamento, “scortecciamento della parte inferiore del tronco” ed erosione superficiale dei terreni. Dinanzi a tali fenomeni, descritti nella loro oggettiva gravità dai pubblici ufficiali intervenuti sui luoghi di causa, la Città Metropolitana, reputando sussistente, come anticipato, un vero e proprio danno al bosco, inteso evidentemente come pregiudizio incidente sulla capacità stessa di rigenerazione dell’ambiente, ha adottato nell’esercizio della sua discrezionalità tecnica l’ordinanza n. 1908/2019 di sospensione immediata del pascolo e di rimessione in ripristino delle aree danneggiate, da effettuarsi attraverso la presentazione di un progetto esecutivo di ricostituzione del bosco, consolidamento delle zone a forte pendenza e adeguamento delle sistemazioni idrauliche atte ad assicurare la stabilità dei suoli e la regimazione delle acque. Con tale provvedimento l’Amministrazione in questione ha operato un giudizio specialistico che, alla luce di tutti gli elementi descritti, univocamente orientati nell’indicare una seria compromissione delle essenze arboree, già in parte irrimediabilmente perite, e un aumento del rischio di instabilità del terreno, appare ragionevole e congruo, nonché immune da qualsiasi profilo di palese illogicità o manifesto errore di fatto e, dunque, non sostituibile nel merito dalla valutazione differente elaborata dal privato, eventualmente più favorevole ai suoi interessi, comunque sempre opinabile.

17. Sulla base del concreto contenuto dell’atto impugnato in primo grado risultano, inoltre, non condivisibili l’argomentazione principale della parte appellata circa l’illegittimità ed erroneità dell’ordinanza n. 1908/2019 in quanto “adottata solo in ragione dell’asserita mancanza della dichiarazione di pascolo”, sostanzialmente resa da Agristart sotto forma di SCIA rivolta al SUAP, nonché l’assunto fatto proprio dal T.a.r. nella sentenza appellata per cui “non può ritenersi sussistente l’asserito danno forestale, proprio perché l’attività era lecita e da essa può essere derivata una fisiologica <<consumazione>> del suolo in conseguenza del pascolo”.

18. Per le medesime ragioni parimenti infondate risultano le ulteriori doglianze sviluppate dalla società appellata avverso l’ordinanza di sospensione del pascolo circa l’assenza di un danno rilevante al bosco, la mancanza del nesso di causalità e la pretesa erroneità della stima del danno stesso, effettuata con metodo presuntivo, contraddette, come anticipato, dagli atti di causa e rimaste sprovviste di qualsiasi supporto probatorio.

19. Insufficienti a determinare l’illegittimità della determinazione n. 1908/2019 sono, poi, le considerazioni relative alla sostanziale equipollenza tra la SCIA e la “dichiarazione di pascolo” richiesta dal regolamento forestale, da sola non in grado di escludere, come visto, la sussistenza del danno al bosco.

20. In conclusione, per effetto della fondatezza del primo motivo proposto dalla Città Metropolitana nella sua impugnazione, l’appello avverso la sentenza n. 960/2023 deve essere accolto, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado, non avendo l’originaria ricorrente riproposto dinanzi a questo Consiglio di Stato, in realtà né con appello incidentale né con memoria tempestivamente depositata, le ulteriori censure contenute nei motivi aggiunti, dichiarati improcedibili dal T.a.r. (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 3 maggio 2024 n. 4028).

21. Per la particolarità delle questioni, le spese del doppio grado di giudizio possono in ogni caso essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU BE, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

LI MI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI MI	LU BE

IL SEGRETARIO