Sentenza n. 362/2026
Depositata il 30/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della PUGLIA Sezione 1, riunita in udienza il 15/01/2026 alle ore 10:00 con la seguente composizione collegiale:
ANCONA MICHELE, Presidente
BIANCHI ACHILLE, RE
POLIGNANO ANTONIO, Giudice
in data 15/01/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 1348/2024 depositato il 22/05/2024

proposto da

Ricorrente_1 - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 Avv. - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Trani - Via Tenente Luigi Morrico 2 76125 Trani BT
Difeso da
Difensore_2 Avv. - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 1961/2023 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado BARI sez. 4 e pubblicata il 16/11/2023
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 316 IMU 2017
a seguito di discussione in pubblica udienza Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: accoglimento dell'appello
Resistente/Appellato: conferma della sentenza di primo grado

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

L'Ricorrente_1 ex Istituto_1 DELLA PROVINCIA DI BARI, in persona del legale rappresentante pro-tempore, (in seguito anche semplicemente Ricorrente_1) proponeva ricorso avverso l'avviso di accertamento sopra indicato - con cui il Comune in intestazione aveva richiesto il pagamento dell'IMU per l'anno in epigrafe, sugli immobili di proprietà dell'Ente - ritenendo i propri immobili esentati, in base all'art. 13, comma 2, lett. b, D.L.201/2011 conv. in Legge 214/2011, per essere alloggi sociali. Si costituiva in giudizio il Comune che confutava le argomentazioni dell'Ricorrente_1 e chiedeva il rigetto del ricorso. La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Bari, con la sentenza impugnata, respingeva il ricorso proposto dall'Ricorrente_1 e provvedeva sulle spese.
Con atto ritualmente depositato, previamente notificato all'ente locale, l'Ricorrente_1 ha proposto appello sostenendo la “nullità dell'impugnata sentenza per violazione dell'art. 111 Costituzione, comma 6, dell'art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4, art.118 Disp. Att. c.p.c., dell'art. 1, comma 2 dell'art. 36, comma 2, n.ri 2-4 D.Lgs n. 546/92 - Difetto di motivazione, a) in ordine al presunto mancato adempimento, da parte dell'Ricorrente_1, dell'onere probatorio ex art. 2967 c.c.", sostenendo la contraddittorietà della motivazione di primo grado e l'erronea attribuzione dell'onere della prova, dal momento che “la finalità istituzionale ex lege dell'odierna
Agenzia consiste … nell'edilizia residenziale pubblica e sociale” per cui “è evidente che alcuna prova debba essere fornita in ordine all'appartenenza degli alloggi dell'Ricorrente_1 oggetto dell'impugnato accertamento nella categoria degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale”, non senza soffermarsi a spiegare di aver comunque dimostrato la natura degli alloggi per i quali si chiede l'esenzione, pur non essendovi tenuta, e a sottolineare che il Comune non poteva non essere a conoscenza della natura medesima. Inoltre, argomenta
“b) in ordine all'identità di caratteristiche tra gli alloggi in proprietà dell'Ricorrente_1 ex L.R. n. 10/2014 e gli alloggi sociali ex D.M. n. 32348/2008” specificando che in base alle norme, anche regionali, citate non potrebbero esservi dubbi in ordine al fatto che le caratteristiche degli alloggi sociali ivi enucleate siano presenti in tutti gli alloggi in proprietà dell'ente. L'Ricorrente_1 ha depositato alcuni contratti di locazione, le planimetrie di alcuni degli immobili e le deliberazioni di Giunta Regionale di approvazione del contratto tipo di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ed ha concluso chiedendo accertarsi e dichiararsi l'illegittimità dell'impugnata sentenza per non aver riconosciuto agli immobili in proprietà il diritto all'esenzione IMU;
dichiararsi illegittimo l'avviso di accertamento IMU impugnato, con vittoria di spese di lite.
Il Comune si è costituito in giudizio con propria memoria, contestando i motivi di appello. Ha concluso chiedendo di rigettare l'appello e di dichiarare fondata la pretesa tributaria, con vittoria di spese. Nell'imminenza dell'odierna udienza l'Ricorrente_1 ha depositato corposa memoria illustrativa nella quale, oltre a contestare le deduzioni di controparte, ribadisce le proprie posizioni e produce numerose sentenze di merito anche di secondo grado e di legittimità in senso favorevole alla propria tesi, articolando altresì le proprie critiche anche al recente orientamento della giurisprudenza della Corte di Giustizia di secondo grado della
Puglia, espressasi in senso sfavorevole alle impugnazioni della stessa appellante. All'udienza odierna le parti hanno insistito per le argomentazioni e conclusioni dei rispettivi atti scritti e la Corte ha riservato la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'appello dell'Ricorrente_1 è infondato e deve essere respinto.
Deve evidenziarsi che la questione oggetto dell'odierno giudizio risulta già oggetto di molteplici pronunzie, presso le Commissioni Tributarie prima e presso le Corti di Giustizia Tributaria poi, di varie regioni italiane, nonché più di recente anche innanzi al Giudice di legittimità, con esiti non univoci (anche se in epoca recente prevalgono le decisioni sfavorevoli agli Enti gestori delle case di edilizia residenziale pubblica rispetto a quelle dei Comuni) come attestato dalla copiosa documentazione di parte, prodotta nell'odierno giudizio, nel quale ciascuno ha allegato ai propri atti svariate pronunzie favorevoli alle proprie ragioni. Ritiene la Corte, dando atto della particolare complessità della materia, di aderire all'orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo la quale le ragioni dell'Ricorrente_1 sono infondate.
I motivi di appello possono essere trattati congiuntamente atteso che un eventuale difetto di motivazione della sentenza di primo grado comporterebbe, in ogni caso, la necessità di valutare nel merito la questione controversa. In ordine al merito va, preliminarmente, rilevato che non è configurabile una assimilazione giuridica tra gli immobili ERP (edilizia residenziale pubblica) regolarmente assegnati dagli ex Istituto_1 e gli
“alloggi sociali”. Come evidenziato anche di recente dal giudice della legittimità (cfr. Cass. sent. n.
27020/2025) l'edilizia residenziale pubblica attiene alla costruzione o al reperimento di abitazioni da assegnare in locazione, a condizioni economiche particolarmente favorevoli, a persone che percepiscono redditi bassi o versano in condizioni disagiate (in base alla legge 5 agosto 1978, n. 457), l'edilizia residenziale sociale si riferisce all'offerta di abitazioni con particolari caratteristiche da assegnare in locazione per ridurre il disagio abitativo di persone svantaggiate, che non possono accedere al mercato libero, ma hanno un reddito non adeguato per l'edilizia residenziale pubblica (cfr. DM 22/04/2008). Rileva, in proposito, la circostanza che la delimitazione della categoria degli alloggi sociali è stata individuata dall'art. 5 della legge
8 febbraio 2007, n. 9 al fine di ottemperare a quanto previsto in materia di aiuti di Stato dalla decisione
2005/842/CE; decisione che consente di ritenere compatibili, con le norme del Trattato che vietano gli aiuti di Stato, le compensazioni di obblighi di servizio pubblico (comprendendo in esse tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, quindi anche le agevolazioni fiscali) concesse, tra le altre ipotesi, ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo
Stato membro come servizi d'interesse economico generale. Tale differente finalità della disciplina legislativa di riferimento, rende irrilevante la circostanza che le caratteristiche delle due categorie degli immobili siano pressoché coincidenti: ciò perché in materia fiscale ed in particolare con riguardo all'IMU le stesse sono dal legislatore trattate in modo differente, dovendosi rispettare quanto indicato nella citata decisione europea circa le condizioni che rendono compatibili le compensazioni con il mercato comune europeo e non considerate aiuti di Stato. Va peraltro evidenziato che per gli alloggi sociali è prevista una compensazione a copertura dei costi del servizio in quanto l'ammontare dei canoni di affitto percepiti dagli operatori deve coprire i costi fiscali, di gestione e di manutenzione ordinaria del patrimonio (art. 4, co.3, DM 22.4.2008) mentre per gli alloggi di E.R.P. il canone è diretto a compensare i costi di amministrazione, di gestione e di manutenzione, nonché a consentire il recupero di una parte delle risorse impegnate per la realizzazione e/
o recupero degli alloggi stessi (cfr. art. 31 L.R. n. 10/2014). Inoltre, altre pronunce della Corte di Cassazione, anche di recente (n.3844/2025), hanno evidenziato che la detrazione di imposta prevista per “gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (Istituto_1) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli Istituto_1, istituiti in attuazione dell'articolo 93 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616” (v. D.L. n. 201 del 2011, art. 13, comma 10), si pone in termini di incompatibilità con l'esenzione introdotta (a decorrere dal gennaio 2014) per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali (cfr. Cass. nn. 39799 e 37342 del 2021). E' stato, infatti, sottolineato che il diritto all'esenzione dall'ICI/IMU presuppone che l'utilizzo, seppur indiretto, dell'unità immobiliare avvenga con modalità non commerciali, così come ritenuto nella decisione della Commissione dell'Unione Europea del 19 dicembre 2012, al fine di evitare, ancora una volta, che il regime dell'esenzione si risolva in un aiuto di Stato, essendo necessario, al fine dell'esclusione del carattere economico dell'attività, che quest'ultima sia svolta a titolo gratuito, ovvero dietro versamento di un importo simbolico: presupposto dell'esenzione riguardante l'attività dell'ente che possiede e concede in locazione l'immobile. Il riferimento al concetto di corrispettivo simbolico - quale elaborato dalla giurisprudenza di legittimità - trova uno specifico riscontro regolativo nel D.M. n. 200 del 2012, che, nel disciplinare i “requisiti, generali e di settore, per qualificare le attività di cui alla lettera i) del comma 1 dell'articolo 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504, come svolte con modalità non commerciali”, ha espressamente previsto - nel contesto degli altri (pur) delineati requisiti, soggettivi e oggettivi - per le attività (come nella fattispecie) di natura ricettiva che le modalità non commerciali sussistono se “sono svolte a titolo gratuito ovvero dietro versamento di corrispettivi di importo simbolico e, comunque, non superiore alla metà dei corrispettivi medi previsti per analoghe attività svolte con modalità concorrenziali nello stesso ambito territoriale, tenuto anche conto dell'assenza di relazione con il costo effettivo del servizio” (art. 4, comma 4 del DM 200/2012). In ultimo va rimarcato che la giurisprudenza di legittimità, proprio in relazione a tale ultimo requisito riguardante l'attività svolta dagli Istituto_1 (o enti assimilati) ha evidenziato che non può rientrare nell'ambito dell'esenzione prevista per gli alloggi sociali quella di gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in considerazione del fatto che la legge regionale (in quei casi del Piemonte e della Calabria, ma analoghe disposizioni concernenti la misura del canone sono previste, come si è visto, anche nella legge regione Puglia n. 10/2014, art. 31) prevede che il canone di locazione sia commisurato (anche) al costo del servizio (alias costo di amministrazione). Dall'esame del quadro normativo di riferimento e dall'interpretazione giurisprudenziale dello stesso emerge, quindi, che l'esenzione prevista per gli immobili destinati ad alloggi sociali rimane distinta dal beneficio di detrazione prevista per tutti gli alloggi concessi in locazione dagli Istituto_1 o enti equivalenti. Un'assimilazione tra questi ultimi immobili e gli alloggi sociali è preclusa, peraltro, dalla corretta applicazione del principio generale e inderogabile che prevede che “in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell'art 14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all'interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati” (cfr. Cass. n. 20135/2019, Cass. n. 15407/2017, Cass. n. 4333/2016, Cass. n. 2925/2013 e Cass. n. 5933/2013). Tutto ciò premesso va rilevato che per la soluzione delle controversie riguardanti l'esenzione di che trattasi risulta dirimente la corretta applicazione del principio dell'onere probatorio. Sul punto, si è pronunciata, di recente, la Suprema Corte (Cassazione sent. n. 27020 dell'8.10.2025) stabilendo il seguente principio di diritto: “In tema di IMU, è nullo ex art. 7, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212, l'avviso di accertamento privo di specifica motivazione sul contestuale diniego dell'esenzione prevista per i c.d. “alloggi sociali” dall'art. 13, comma 2, lett. b), del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo novellato dall'art. 1, comma 707, n. 3), lett. b), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, non rilevando che la dichiarazione dell'ente contribuente (nella specie, di uno Istituto_1) per l'anno di riferimento (attraverso la compilazione del modello approvato con il D.M. 30 ottobre 2012) si limiti, per ciascun immobile, alla semplice barratura del campo appositamente riservato (con dicitura generica) alle “Esenzioni” (senza possibilità di alcuna specificazione), giacché, per un verso, il contribuente è un ente pubblico abilitato per legge all'esercizio esclusivo di funzioni riguardanti l'edilizia residenziale pubblica, per cui l'opzione contenuta nel modulo ministeriale è univocamente riferibile, in coerenza con la destinazione degli immobili a soddisfare il fabbisogno abitativo delle classi meno abbienti, al regime dei c.d. “alloggi sociali” per altro verso, l'ente impositore è preposto alla gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale, per cui le informazioni acquisibili in tale veste consentono un agevole monitoraggio delle assegnazioni in locazione a persone svantaggiate nell'ambito del proprio territorio”. In base a tale insegnamento, occorre distinguere a) l'ipotesi in cui l'Ricorrente_1 abbia presentato una denuncia (dichiarazione) con cui viene chiesta l'esenzione per una parte o per tutti gli alloggi (barrando la relativa casella), b) dall'ipotesi in cui l'Ricorrente_1 non abbia presentato alcuna dichiarazione finalizzata all'esenzione. In questa seconda ipotesi, anche se la mancata presentazione di apposita dichiarazione non va ritenuta preclusiva dell'esenzione (cfr. Cass. n. 9432/2025), tuttavia, in sede di giudizio, spetta all'Ricorrente_1 provare che tutti o parte degli alloggi per i quali il Comune ha accertato l'omesso pagamento dell'IMU rientrano nella categoria degli alloggi sociali. In ordine alla fattispecie in esame l'Ricorrente_1 non ha presentato una dichiarazione tesa all'esenzione degli immobili dal pagamento dell'IMU e in giudizio ha sostenuto l'assimilazione degli alloggi ERP di sua proprietà rispetto ai fabbricati destinati ad alloggi sociali, senza però provare l'effettiva inclusione degli stessi tra gli alloggi sociali assegnati a privati dal Comune resistente. Gli stessi contratti di locazione e le delibere di Giunta regionale prodotte in giudizio si riferiscono al contratto tipo di locazione degli immobili ERP con conseguente parametrazione del canone ai criteri di cui al citato art. 31 della LR. n. 10/2014 che, come si è visto, non coincidono con quelli per la determinazione del canone degli alloggi sociali.
L'Ricorrente_1, inoltre ha sostenuto, che “le caratteristiche degli alloggi sociali … siano presenti in tutti gli alloggi in proprietà dell'Ricorrente_1” richiamando in particolare le leggi Regionali n. 22/2014 e n. 10/2014, sottolineando che “sono entrambi destinati alla locazione permanente in favore di soggetti in stato di maggior disagio economico-sociale, sono di dimensioni normativamente prestabilite, meglio definite “adeguate” in relazione all'entità del nucleo familiare, sono assegnati in locazione con una procedura pubblicistica ed hanno canoni, determinati da specifiche legislazioni regionali, quantificati in base alle relative fasce di reddito dell'utenza e diretti esclusivamente a compensare i costi di amministrazione, gestione e di manutenzione, senza alcun fine di lucro” mentre in realtà proprio il riferimento alle leggi regionali consente di evidenziare che per gli alloggi di E.R.P. nei quali i canoni sono commisurati ai redditi, le somme incassate, oltre a compensare i costi menzionati, sono in parte dirette al recupero di una parte delle risorse impegnate per la realizzazione e/o recupero degli alloggi stessi (cfr. art. 31 L.R. n. 10/2014), il che li rende non assimilabili agli alloggi sociali, come già detto, per le conclusioni cui è giunta la giurisprudenza di legittimità. La stessa Ricorrente_1 nello specifico nella memoria illustrativa, si è particolarmente soffermata sulle recenti pronunzie sfavorevoli emesse dalla
CGT di secondo grado della Puglia, contestando le motivazioni delle stesse, in particolare in primo luogo in relazione alla confusione nella quale sarebbe caduta la Corte Pugliese in relazione agli “immobili regolarmente assegnati dagli ex Istituto_1 che sarebbero distinti da quelli di E.R.P. (si legge, infatti, testualmente, nella memoria “vi è da evidenziare che, laddove, , nelle stesse è scritto che “non è configurabile una assimilazione giuridica tra gli immobili ERP (edilizia residenziale pubblica) regolarmente assegnati dagli ex Istituto_1 e gli “alloggi sociali, erroneamente vengono identificati gli “immobili ERP (edilizia residenziale pubblica)” con quelli “regolarmente assegnati dagli ex Istituto_1, che, invece, riguardano n. 02(due) fattispecie distinte”). In secondo luogo, nella memoria illustrativa si contesta come errata l'interpretazione fornita dalla odierna
Corte della pronuncia di legittimità n.27020/2025 con specifico riferimento all'assimilabilità degli alloggi di
E.R.P. degli I.a.c.p. con quelli sociali ex D.M. n. 32438/2008. Nessuno dei due argomenti appare convincente.
In primo luogo, non vi è alcuna confusione nelle pronunzie menzionate in ordine agli “immobili di E.R.P. regolarmente assegnati”, trattandosi, al contrario, di espressa citazione di categoria individuata da plurime pronunzie della Corte di Cassazione alle quali si è gia fatto riferimento più sopra nel testo, vale a dire Cass. sent. n. 27020/2025 e n. 3844/2025. In relazione al secondo profilo, poi, la Corte non ha mai sostenuto che non possa esservi equiparazione piena fra alloggi di E.R.P. e alloggi sociali, ma ha semplicemente sostenuto, sulla scia dei condivisibili principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità, che solo laddove sussista
“identità di requisiti”, con onere della prova a carico del contribuente che invochi l'esenzione, per le ragioni già sopra illustrate, potrebbe essere riservata all'alloggio di E.R.P. la stessa esenzione prevista per l'”alloggio sociale”, perchè fra le due categorie non può esservi alcuna aprioristica assimilazione, in assenza di prova concreta.
Per tutte queste ragioni l'appello deve essere rigettato e confermata, con le ulteriori motivazioni di cui sopra, la sentenza di primo grado.
In considerazione della sussistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

la Corte di Giustizia Tributaria della Puglia – I Sezione - di Bari, definitivamente pronunciando, rigetta l'appello e conferma la sentenza impugnata. Spese compensate. Così deciso in Bari, nella Camera di Consiglio del giorno 15 gennaio 2026
Il Giudice est. Il Presidente
(Dott. Achille Bianchi) (Dott. Michele Ancona)