Sentenza n. 26/2026
Depositata il 20/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di ENNA Sezione 1, riunita in udienza il 13/01/2026 alle ore 10:00 in composizione monocratica: CAPIZZI GIUSEPPE, Giudice monocratico in data 13/01/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 751/2025 depositato il 09/10/2025

proposto da

Ricorrente 1 - CF_Ricorrente_1
Difeso da
Difensore 1 CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Enna - Piazza Coppola N. 1 94100 Enna EN
elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 7622 IMU 2019
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 11/2026 depositato il 19/01/2026
Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: l'avvocato Difensore _1, per il ricorrente, insiste in atti.
Resistente/Appellato: Nessuno è presente.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con il ricorso emarginato in epigrafe, Ricorrente_1, nata a [...] il Data nascita_1, residente in [...]1, CF. CF_Ricorrente_1, rappresentata e difesa come in atti, proponeva ricorso contro il comune di Enna, in persona del Sindaco p.t. con sede in Enna, Indirizzo_2, CF:
P.IVA 1, per l'annullamento dell'avviso di accertamento n. 7622 del 29 aprile 2025 notificato in data
22 giugno 2025, per "IMU anno 2019".
Parte ricorrente eccepiva l'illegittimità dell'atto impugnato per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione ex art. 1 commi 161 e segg. della legge 27 dicembre 2006 n. 296 - insussistenza dei presupposti - carenza di motivazione - difetto di istruttoria.
2) Illegittimità dell'avviso di accertamento e del metodo accertativo a seguito dell'applicazione retroattiva dei nuovi valori.
3) Violazione dell'art. 53 della costituzione.
4) Inesistenza di concreta edificabilità - violazione all'art. 2, comma 1, lett. b) del d.lgs n. 504/92.
5) Violazione dell'art. 7 dello statuto del contribuente per omessa allegazione della relazione di stima - nullità
- carenza assoluta di motivazione per relationem.
6) Errata quantificazione del valore venale dei beni oggetto di tassazione.
7) Illegittimità dell'operato del comune per applicazioni di sanzioni ed interessi all'avviso di accertamento.
Si costituiva ritualmente in giudizio il comune di Enna contradeducendo a tutti i motivi dedotti in ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La questione giuridica posta a giudizio di questa Corte ha per oggetto l'annullamento dell'avviso di accertamento n. 7622 del 29 aprile 2025 notificato in data 22 giugno 2025, per "IMU anno 2019", emesso dal Comune di Enna per omesso versamento alle prescritte scadenze.
Prima di dare contezza delle statuizioni cui perviene questo Giudice è opportuno richiamare la normativa che disciplina l'applicazione dell'imposta IMU.
Ai sensi dell'art. 1, comma 161, della legge n. 296/2006 "Gli enti locali, relativamente ai tributi di propria competenza, procedono alla rettifica delle dichiarazioni incomplete o infedeli o dei parziali o ritardati versamenti, nonché all'accertamento d'ufficio delle omesse dichiarazioni o degli omessi versamenti, notificando al contribuente, anche a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, un apposito avviso motivato. Gli avvisi di accertamento in rettifica e d'ufficio devono essere notificati, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui la dichiarazione o il versamento sono stati o avrebbero dovuto essere effettuati. Entro gli stessi termini devono essere contestate o irrogate le sanzioni amministrative tributarie, a norma degli articoli 16 e 17 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni".
Precisato nei termini di cui sopra il quadro normativo di riferimento, in punto di fatto la Corte rileva che il
Comune di Enna, in esito alla definizione della procedura del contraddittorio preventivo obbligatorio ha posto a base della pretesa impositiva il valore di stima ai fini IMU approvato per mezzo delle delibere di Giunta
Comunale n. N° 199 del 18/09/2024 e N° 219 del 09/10/2024 aventi per oggetto rispettivamente: "
Approvazione valori minimi delle aree edificabili ai fini del tributo I.M.U. Anni 2019-2022" ed "Approvazione valori minimi delle aree edificabili ai fini del tributo I.M.U. Anni 2019-2022 Integrazione deliberazione GM nr. 199 del 18/09/2024".
A fronte dell'imposizione tributaria di cui all'atto oggi impugnato la ricorrente ha formulato plurimi motivi di illegittimità che, nel merito, vengono di seguito esaminati da questa Corte.
Con il primo motivo si eccepisce violazione e falsa applicazione ex art. 1 commi 161 e segg. della legge 27 dicembre 2006 n. 296 - insussistenza dei presupposti - carenza di motivazione - difetto di istruttoria.
Il motivo è privo di pregio giuridico e, pertanto, non meritevole di accoglimento.
Ed invero, dall'esame dell'atto impugnato emerge che lo stesso contiene tutti i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che lo hanno determinato integrando, in talo modo, una congrua e compiuta motivazione della pretesa impositiva ponendo la ricorrente nelle condizioni di spiegare, come in effetti ha fatto con il ricorso introduttivo dell'odierno giudizio, un adeguata difesa delle proprie ragioni.
Infatti, il valore dell'immobile che è la base imponibile ai fini del calcolo dell'IMU, indicato nell'accertamento ed oggetto di contestazione, è formato dalla rendita catastale rivalutata alla quale è stata applicato il relativo moltiplicatore stabilito per legge.
Ed ancora, l'atto impugnato indica chiaramente tutti gli elementi dai quali scaturisce la pretesa impositiva vantata dal Comune di Enna poiché riporta in maniera dettagliata tutti gli atti amministrativi e tutti i dati tecnici dai quali scaturisce la pretesa tributaria;
evidenzia i terreni oggetto dell'imposta individuati per mezzo dei relativi dati catastali, il valore dei singoli immobili, il periodo di riferimento, le aliquote applicate, l'imposta da versare, le sanzioni e gli interessi nonché ogni ulteriore elemento utile a comprendere la natura e l'ammontare della pretesa.
Per quanto attiene, nello specifico, l'eccepito difetto di istruttoria il si rileva che nella Regione Siciliana, dotata di competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, il Sindaco è l'organo titolare di competenza residuale per "gli atti di amministrazione che dalla legge o dallo statuto non siano specificatamente attribuiti alla competenza di altri organi del comune, degli organi di decentramento, del segretario e dei dirigenti” (art.13 I.r. 26 agosto 1992, n.7, integrato dall'art. 41, commi 1 e 2 l.r. n.26/1993).
Ne discende che all'espressa esclusione della competenza consiliare in tema di determinazione delle aliquote e alla mancata espressa attribuzione alla giunta della suddetta competenza, deriva la residuale competenza del Sindaco.
Tuttavia, la Giunta comunale ha il potere di fissare i valori medi delle aree, per determinare l'importo dovuto dal contribuente e la relativa deliberazione di Giunta adottata non afferisce all'adozione di aliquote o tariffe tributarie. L'art. 41 dello Statuto del Comune di Enna attribuisce alla Giunta Comunale i "provvedimenti di carattere generale gli obiettivi, i criteri, le direttive, i mezzi idonei per l'attività gestionale ed esecutiva attribuita dalla legge, dallo Statuto e dai regolamenti al Segretario e ai dirigenti". In osservanza della norma statutaria la delibera di Consiglio Comunale n. 45 del 31 luglio 2020 avente per oggetto il Regolamento comunale per l'applicazione dell'Imposta Municipale Propria (I.M.U.) ha previsto, in particolare all'art. 8, comma 3, che “La
Giunta Comunale ha la facoltà di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili.". Con il secondo motivo la ricorrente eccepisce l'illegittimità dell'avviso di accertamento e del metodo accertativo a seguito dell'applicazione retroattiva dei nuovi valori.
La prospettazione difensiva della ricorrente articolata con tale motivo non è condivisibile da questa Corte.
Infatti, l'approvazione delle tabelle di riferimento di cui alle delibere del Comune di Ennan. 199 del 18/09/2024 en 219 del 09/10/2024 aventi per oggetto rispettivamente: "Approvazione valori minimi delle aree edificabili ai fini del tributo I.M.U. Anni 2019-2022" ed "Approvazione valori minimi delle aree edificabili ai fini del tributo
I.M.U. Anni 2019-2022 Integrazione deliberazione GM nr. 199 del 18/09/2024" non può essere equiparata a una modifica di aliquota poiché trattasi esclusivamente della definizione dei criteri di determinazione del valore venale non aventi carattere normativo e cogente ma destinati a riferimento per l'Ufficio Tributi per l'espletamento dell'attività di accertamento demandata allo stesso nell'atto deliberativo.
Ebbene, con tali delibere il comune di Enna tale definisce i valori venali in comune commercio delle aree per l'anno 2019 e non possono essere equiparate a una modifica di aliquota, che a norma dell'art. 6 D.Lgs
504/1992 avrebbe effetto per l'anno successivo, ma trattasi di criteri di determinazione del valore venale non aventi carattere normativo e cogente, ma di riferimento per gli uffici nell'attività di accertamento, così come espressamente indicato nella delibera che esplicita che detti valori dovranno essere utilizzati dall'Ufficio
Tributi nella fase di verifica.
Sul punto si è espressa la Corte di Cassazione con ordinanza n.12550/2024, confermativa di un consolidato orientamento, che ha ritenuto che "le delibere con le quali i comuni predeterminano periodicamente per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili svolgono una funzione analoga a quella dei cosiddetti studi di settore, costituenti una diretta derivazione dei redditometri o coefficienti di reddito e di ricavi ed atteggiantisi come mera fonte di presunzioni hominis, vale a dire supporti razionali offerti dall'amministrazione al giudice. Le delibere in questione, in ragione della loro natura non imperativa e funzione probatoria ben possono essere utilizzate anche con riferimento ad annualità anteriori a quella della loro adozione (Cass. 15312/2018-5068/2015) e non precludono la rideterminazione della base imponibile dell'imposta ove l'amministrazione venga in possesso di informazioni specifiche idonee a contraddire quelle desunte dai valori delle aree circostanti aventi caratteristiche analoghe."
Sulla esatta qualificazione di "area edificabile” occorre fare riferimento all'articolo 36, comma 2, del DI
223/2006 che stabilisce che, in base al D. lgs 30 dicembre 1992 n. 504, un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio secondo lo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione della Regione e dall'adozione di strumenti attuativi. Pertanto, la mera previsione dello strumento urbanistico generale semplicemente adottato dal Comune fa sorgere l'obbligo di corrispondere l'IMU sull'area edificabile.
Sulla scorta di tale previsione normativa, pertanto, un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall'approvazione della regione e dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo (Art. 2 comma 1, lettera b), d.lgs. n. 5 504/1992; Art. 36, comma 2, d.l. n. 223/2006, convertito, con modificazioni, dalla I. n. 248/2006).
L'utilizzo edificatorio è previsivo e potenziale e non è, necessariamente, attuale/immediato.
L'edificabilità deve discendere direttamente dallo strumento di pianificazione territoriale generale (PRG) o attuativo (particolareggiato). L'edificabilità non deve avere carattere assoluto, certo ed immediato, ma deve derivare anche dallo strumento urbanistico semplicemente adottato. Sebbene la sola adozione dello strumento urbanistico non conferisca al terreno la sicura e certa definitività della sua destinazione edificatoria, tale destinazione, diversa da quella agricola, è sufficiente a far lievitare il valore di mercato e a rendere non più possibile la valutazione con il sistema parametrico catastale vigente per i terreni agricoli (Cassazione
SS.UU. n. 25506/2006). L'adozione dello strumento urbanistico trasforma l'oggetto d'imposta da terreno agricolo ad area edificabile (Cassazione SS.UU. n. 25506/2006).
Nel caso di specie, i terreni oggetto di accertamento sono assoggettati all'IMU poiché a differenza della norma urbanistica che si basa sull'effettiva capacità edificatoria, la norma fiscale si basa sulla suscettibilità edificatoria. Ovvero il terreno edificabile sotto il profilo fiscale può non esserlo sotto il profilo urbanistico.
Viceversa il terreno edificabile sotto il profilo urbanistico lo è sotto il profilo fiscale.
Per stabilire la natura del terreno, infatti, è necessario fare riferimento al criterio della mera potenzialità ^edificatoria e perciò alla concreta appetibilità del suolo determinata dalla vigenza del procedimento di
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modificazione degli strumenti urbanistici generali;
quindi, durante il solo periodo di permanenza di detto procedimento di modificazione e perciò non oltre il momento della acclarata decadenza per effetto della non intervenuta approvazione regionale (Corte di Cassazione nn. 12043/2023, 12377/2016).
Il terzo e quarto motivo di ricorso possono trovare esame congiunto stante la loro intrinseca correlazione.
L'apparente incongruenza relativa alla concreta edificabilità di un'area è stata affrontata e risolta dalla giurisprudenza più di recente, che ha ritenuto sempre la “natura giuridica" di area fabbricabile del terreno inserito dal Comune nello "strumento urbanistico" come tale, a prescindere dalla sua effettiva edificabilità.
In particolare in tali pronunce si precisa che la nozione di area edificabile di cui all'art.2, comma 1, lett. b) del D. Lgs n.504/92, non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli di fatto o di diritto che condizionano, in concreto, l'edificabilità del suolo.
Sotto il profilo giuridico, quindi, il terreno è e rimane area fabbricabile nonostante la presenza di detti vincoli,
i quali possono incidere soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e conseguentemente sulla base imponibile. Secondo questo orientamento della Suprema Corte, quindi, "il venir meno della concreta possibilità di utilizzare il volume edificatorio non fa diventare il terreno agricolo (sottoponibile a ICI in base al valore catastale), ma incide solo sulla determinazione della base imponibile, ferma la destinazione edificabile dell'area attribuitale dallo strumento urbanistico generale e la conseguente imponibilità secondo il valore venale" (Cass. ord. n.17427/2018).
Anche l'apparente contrasto con il principio della " capacità contributiva” delle norme relative alla esatta qualificazione di "area edificabile” è stato oggetto di esame da parte della Suprema Corte di Cassazione che ha statuito la compatibilità della " base imponibile” con il "valore venale" di tali aree.
In altre parole la questione del rispetto del principio di "capacità contributiva" nelle area fabbricabili è solo una questione di individuazione dell'esatta entità del "valore venale” del terreno valutato in concreto, quindi alla luce di ogni aspetto che incide o meno sulla sua potenzialità edificatoria.
Come precisato in più occasioni dalla Suprema Corte nelle recenti pronunce, se è pur vero che un terreno che viene inserito dallo strumento urbanistico comunale tra le area fabbricabili anche nel caso in cui risulti in concreto inedificabile, acquisisce “natura giuridica” di area edificabile (in quanto astrattamente edificabile), questo non determina necessariamente l'aumento del suo "valore venale” e il conseguente aumento del prelievo tributario, ma determina solo il mutamento del criterio di tassazione da quello c.d "catastale" (tipico dei terreni agricoli) a quello del "valore venale” (tipico delle aree fabbricabili).
E' evidente che non tutte le aree fabbricabili hanno lo stesso valore venale, l'astratta edificabilità di un terreno non comporta ai fini della valutazione fiscale, l'equiparazione sic et simpliciter ad un terreno che può essere immediatamente edificato senza vincoli. Usando le parole della Suprema Corte, "l'equiparazione legislativa di tutte le aree che non possono considerarsi “non inedificabili”, non significa che queste abbiano tutte lo stesso valore. Pertanto, “se i criteri di calcolo vengono applicati correttamente, il contribuente subirà un prelievo che non sarà mai superiore a quello giustificato dal reale valore del bene posseduto". Con altro apposito motivo la ricorrente eccepisce la violazione dell'art. 7 dello Statuto del contribuente per omessa allegazione della relazione di stima - nullità - carenza assoluta di motivazione per relationem.
Sul punto si rileva che ai sensi dell'art. 7 della Legge n.212/2000 l'obbligo di motivazione degli atti tributari può essere adempiuto anche per relationem ovvero mediante riferimento ad elementi di fatto risultanti da altri atti o documenti a condizione che questi ultimi siano allegati all'atto notificato ovvero che lo stesso ne riproduca il contenuto essenziale dell'atto o del documento che risultano necessari e sufficienti per sostenere il contenuto del provvedimento adottato consentendo, come nel caso, sia al contribuente che al giudice di individuare i luoghi specifici dell'atto richiamato nei quali risiedono le parti del discorso che formano gli elementi della motivazione del provvedimento.
Nal caso che ci occupa l'atto impugnato contiene tutti i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che lo hanno determinato consentendo al contribuente di comprendere perfettamente le motivazioni dalle quali scaturisce la pretesa impositiva
L'atto impugnato, infatti, è stato debitamente motivato per cui risulta insussistente il difetto di motivazione eccepito poiché l'odierno ricorrente ha avuto piena a conoscenza della pretesa tributaria vantata dall'Ente tanto che ne ha contestato la legittimità in maniera analitica e dettagliata.
Per quanto sopra esposto il motivo non è meritevole di accoglimento.
La ricorrente con il sesto motivo di ricorso eccepisce l'errata quantificazione del valore venale dei beni oggetto di tassazione.
In ordine a tale doglianza questo Giudice rileva che l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicazione del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dell'adozione di strumenti urbanistici attuativi (Corte di Cassazione n.
28253/2020 (IMU)).
L'inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale dell'immobile. È necessario fare riferimento al criterio della mera potenzialità edificatoria e perciò della concreta appetibilità del suolo determinata dalla vigenza del procedimento di modificazione degli strumenti urbanistici generali, poiché il piano regolatore adottato costituisce un elemento già fiscalmente valutabile, giacché la destinazione edificatoria rappresenta una qualità percepita per acquisita e difficilmente reversibile
( Cfr. ex multis Corte di Cassazione SS.UU. 25506/2006, Cassazione nn. 24559/2023, 14634/2023,
14628/2023, 14623/2023, 14613/2023, 14600/2023, 14570/2023, 12834/2023, 12212/2023, 12043/2023,
11433/2023, 11296/2023),
Non bisogna confondere lo jus edificandi con lo jus valutandi, che poggiano su differenti presupposti. Il primo sul perfezionamento delle relative procedure, il secondo sull'avvio di tali procedure. (Corte di Cassazione nn. 24559/2023, 23902/2020).
Pertanto, rispetto alle annualità già oggetto di accertamento (2019), non ha alcuna rilevanza la data di adozione del PUG rispetto alla data di adozione della deliberazione di definizione del valore venale in comune commercio per l'anno 2019. E viceversa. La delibera della giunta municipale che indica i valori delle aree edificabili per Imu e Tasi è fondata su presunzioni che possono essere contestate dal contribuente. Dunque, il contribuente può contestare il valore dell'area fabbricabile individuato dal Comune ed ottenerne la modifica.
Egli deve però fornire prove concrete idonee a superare il valore presunto.
Dunque il valore venale dell'area edificabile può essere pacificamente rideterminato attraverso documentazione idonea a dimostrare la non corrispondenza e adeguatezza degli indici comunali. Invero la produzione di perizia non significa automaticamente accoglimento di una diversa valutazione. Infatti le perizie prodotte sono comunque sottoposte alla valutazione degli uffici preposti, anche per il tramite di supporti professionali esterni, per verificare l'idoneità della documentazione prodotta (Cassazione Civile - Sez.

6 - Ord. n. 25781 del 1.9.2022).
Nel caso di specie il contribuente però nella fase del contraddittorio non ha in alcun modo fornito all'odierno resistente alcun elemento valido finalizzato alla rideterminazione del valore dell'area fabbricabile individuato dal Comune posto che l'allegata perizia di stima indicata in ricorso non è stata mai prodotta all'Ente, che ne ha avuto conoscenza solo a seguito di accesso agli atti depositati nel presente procedimento.
Il Comune di Enna, pertanto, solo dopo avere acquisito copia della perizia di stima in data 16/12/2025, mediante inoltro di specifica istanza di visibilità temporanea del fascicolo telematico depositato dall'odierno ricorrente, ha potuto esaminare e valutare con attenzione le argomentazioni esposte nella perizia di stima di parte e, in parziale accoglimento delle stesse, ha provveduto a rideterminare la propria pretesa tributaria di cui al provvedimento di annullamento parziale del 18/12/2025, notificato alla parte ricorrente in data 18/12/2025, che si versa in atti.
A diverse conclusioni perviene, invece, questo Giudice in ordine all' applicazione di sanzioni ed interessi relativi all'avviso di accertamento.
Ed invero, al contribuente non possono essere irrogate le sanzioni e gli interessi se i valori delle aree sono stati come nel caso a mani - approvati successivamente all'anno di riferimento della imposizione fiscale
( 2019 ) e ciò in ragione del fatto che la modifica non può essere assunta a presupposto per l'applicazione di sanzioni ed interessi. Infatti, il contribuente non può essere gravato di un ulteriore onere, appunto le sanzioni ed interessi, rispetto alla propria condotta omissiva o commissiva che nel momento in cui veniva posta in essere non aveva piena contezza, in tutti i suoi elementi, della eventuale illiceità della stessa.
Alla luce di tutte le motivazioni suesposte il ricorso è meritevole di accoglimento parziale limitatamente alle sanzioni ed interessi, mentre l'atto impugnato viene confermato in ogni altra sua parte per come riderminato con l'annullamento parziale Prot.0064457/2025 versato in atti.
Sussistono congrue ragioni, stante le statuizioni assunte da questo Giudice, per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Enna, in composizione monocratica, accoglie parzialmente il ricorso limitatamente alle sanzioni ed interessi. Conferma in ogni altra sua parte l'atto impugnato come riderminato dall'Ente resistente con l'annullamento parziale Prot.0064457/2025 versato in atti. Sussistono congrue ragioni, stante le statuizioni assunte da questo Giudice, per compensare tra le parti le spese del presente giudizio. Così deciso in Enna, nella Camera di consiglio del 13 gennaio 2026 IL GIUDICE Giuseppe Capizzi.