Sentenza n. 704/2026
Depositata il 03/02/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di PALERMO Sezione 1, riunita in udienza il 26/01/2026 alle ore 11:00 in composizione monocratica:
BOLOGNA GIOVANNI, Giudice monocratico in data 26/01/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 271/2025 depositato il 28/01/2025

proposto da

Ricorrente_1 - CF_Ricorrente_1
Difeso da
Difensore_1 Avv. - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ag.entrate - Riscossione - Palermo
Difeso da
Difensore_2 - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Giustizia Amministrativa Tar Sicilia - Palermo
elettivamente domiciliato presso Email_3
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 29620240058685300000 CONTRIBUTO UNIFICATO CIVILE 2024
a seguito di discussione in pubblica udienza Richieste delle parti:
Il difensore della ricorrente insiste in quanto chiesto e dedotto nei propri scritti difensivi e chiede l'accoglimento delle domande formulate nel ricorso.
L'Agenzia delle Entrate Riscossione e il rappresentante del TAR Sicilia - Palermo si riportano alle rispettive controdeduzioni.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con il ricorso in epigrafe, del 30.12.2024, contro contro l'Agenzia delle Entrate – Riscossione e il Tribunale
Amministrativo Regionale della Sicilia, sede di Palermo, IE OR, impugnava:
la cartella di pagamento numero 296 2024 00586853 00 000, dell'importo di €. 1305,88, notificata il 31 ottobre 2024. A pagina 5 dell'atto era specificato che il ruolo fosse emesso dal Tribunale Amministrativo
Regionale per la Sicilia - Palermo, ed era riferito al pagamento del contributo unificato relativo al ricorso promosso dalla stessa ricorrente contro il Comune di Bagheria, recando la seguente motivazione: omissione pagamento contributo unificato ricorso TAR Palermo sanzione ex art.71 DPR 131/1986.
Parte ricorrente nel ricorso rilevava:

1. il difetto di titolo presupposto. Insussistenza di motivazione;

2. la necessità di procedere alla sospensione della efficacia esecutiva dell'atto impugnato, stanti le condizioni economiche della ricorrente, che poteva solo contare sul modesto reddito del quale disponeva per il sostentamento del proprio nucleo familiare.
L'Agenzia delle Entrate – Riscossione si costituiva in giudizio e nelle proprie controdeduzioni rilevava:
1) la propria carenza di legittimazione passiva in merito alle contestazioni che afferivano all'attività prodromica all'esecutività del ruolo e, quindi all'asserito pagamento del C.U., ovvero a tutte le eccezioni che in una certa misura attenevano al merito della pretesa impositiva, atteso l'evidente difetto di legittimazione passiva sostanziale e processuale di ADER che, dinanzi ad un ruolo esecutivo, aveva il dovere di procedere alla chiesta esternalizzazione;

2) l'inapplicabilità del principio di causalità per avere la deducente Agenzia innescato la lite con la notifica della cartella impugnata;

3) che la cartella impugnata recasse ogni indicazione utile e necessaria per consentire un corretto esercizio alla difesa.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia si costituiva in giudizio e, nelle more di illustrare in una successiva memoria le ragioni di opposizione, riportava sinteticamente le proprie controdeduzioni:
1)l'inammissibilità del ricorso in ragione della mancata impugnazione dell'invito al pagamento e della successiva cristallizzazione dell'obbligazione tributaria;

2)l'infondatezza di ogni doglianza ed eccezione di merito della controparte;

3) il rigetto dell'istanza di sospensione cautelare dell'efficacia esecutiva della cartella opposta per insussistenza dei requisiti di legge;

4) la vittoria delle spese di giudizio.
Con nota di trasmissione del 13.01.2026, il TAR inoltrava a questa Corte la relazione difensiva nella quale si rilevava:

1. con il ricorso il ricorrente contestava l'illegittimità delle sanzioni per difetto del titolo presupposto, mancando l'apposito atto irrogativo, che non poteva essere contenuto nell'invito al pagamento notificato alla parte ex art. 248 del d.P.R. 115/2002;

2. l'inammissibilità ed infondatezza del ricorso;

3. l'inammissibilità del gravame per omessa impugnazione dell'invito al pagamento;

4. l'infondatezza del ricorso nel merito:

4.1 Con riguardo al presunto vizio afferente le modalità di applicazione delle sanzioni, il TAR precisava che con la notifica dell'invito al pagamento, il ricorrente era stato reso edotto, nel contempo, anche della natura di provvedimento sanzionatorio che l'atto presupposto avrebbe assunto in caso di violazione agli obblighi contemplati;

4.2 l'infondatezza dell'eccezione di controparte secondo cui la possibilità di notificare l'atto di irrogazione delle sanzioni unitamente all'invito al pagamento sarebbe venuta meno per effetto dell'abrogazione dell'art. 16 comma 1 ter del d.P.R. 115/2002 ad opera dell'art. 1 comma 539 lettera a) della l. 213/2023.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorso si fonda su un solo articolato motivo.
La Corte preliminarmente prende atto del contenuto del dettaglio degli importi dovuti fornito dall'ente che ha emesso il ruolo (n. 2024/004574) ed in particolare della partita 202400100000012001/
V20240109RG.2/2024 20240109 Invito al pagamento RG 2/2024 del 9/1/2024 notificato il 9/1/2024.
Prende anche atto che è incontestato fra le parti la avvenuta notifica dell'atto prodromico richiamato per relationem nell'atto impugnato.
Ciò premesso il ricorrente concentra il contenuto delle doglianze proprio sulla natura di questo atto.
Il ricorrente ritiene che tale “invito al pagamento” sia inidoneo a costituire l'atto prodromico necessario alla pretesa tributaria avanzata dall'ente impositore attraverso l'emissione del ruolo e correlata cartella nella considerazione che la pretesa iscritta a ruolo non riguarda il pagamento del contributo unificato bensì il pagamento della “sanzione ex art.71 DPR 131\86” di euro 1.300,00.
Sostiene il ricorrente che l'invito al pagamento ricevuto sia per l'appunto un invito al pagamento e che non sia anche l'irrogazione della sanzione che, peraltro, dovrebbe essere caratterizzata da una autonoma attività provvedimentale.
In conseguenza la cartella sarebbe nulla perché viziata sarebbe la pretesa dell'ente impositore in quanto mancante. Contesta tale assunto, anche con memorie successive, l'ente impositore in quanto ritiene che l'irrogazione della sanzione ci sarebbe stata ed è contenuta nell'invito a pagare e che, pertanto, non impugnato nei termini integrerebbe un profilo di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell'invito al pagamento con conseguente cristallizzazione dell'obbligazione tributaria.
L'eccezione di inammissibilità va pertanto trattata preliminarmente.
Orbene, questa Corte aderisce all'orientamento della Suprema Corte che, da ultimo con l'Ordinanza del
17/8/2021 n. 22971, ha ritenuto che, in relazione alla impugnabilità degli atti innanzi la Corte tributaria
“l'elencazione degli "atti impugnabili", contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, pur dovendosi considerare tassativa, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della P.A., in conseguenza dell'allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001.
Ciò comporta, per quanto d'interesse, la facoltà di ricorrere al giudice tributario avverso tutti gli atti adottati dall'ente impositore che, con l'esplicitazione delle concrete ragioni (fattuali e giuridiche) che la sorreggono, porti a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, senza necessità di attendere che la stessa, ove non sia raggiunto lo scopo dello spontaneo adempimento cui è naturaliter preordinato l'invito bonario al pagamento, si vesta della forma autoritativa di uno degli atti dichiarati espressamente impugnabili dall'art. 19 citato (Cass. n. 23532/2020, n. 23469/2017, n. 3315/2016, n. 25297/2014 n. 7344/2012, n.
4513/2009).
L'impugnazione da parte del contribuente di un atto non espressamente indicato dall'art. 19, d.lgs. n. 546 del 1992, rappresenta una facoltà e non un onere, il cui mancato esercizio non preclude la possibilità
d'impugnazione con l'atto successivo (Cass. n.26129/2017).
In quest'ottica, sono qualificabili come avvisi di accertamento o di liquidazione, impugnabili ai sensi del più volte citato art. 19. d.lgs. n. 546 del 1992, tutti gli atti con cui l'Amministrazione comunica al contribuente una pretesa tributaria ormai definita, ancorché tale comunicazione non si concluda con una formale intimazione di pagamento sorretta dalla prospettazione in termini brevi dell'attività esecutiva, bensì con un invito bonario a versare quanto dovuto, non assumendo alcun rilievo la mancanza della formale dizione
"avviso di liquidazione" o "avviso di pagamento" o la mancata indicazione del termine o della forma da osservare per l'impugnazione o della Commissione Tributaria competente, le quali possono al più dar luogo ad un vizio dell'atto o renderlo inidoneo a far decorrere il predetto termine, o anche giustificare la rimessione in termini del contribuente per errore scusabile (Cass. S. U. n. 16293/2007, Cass. n. 14373/2010, n.
12194/2008)”.
Nel merito l'art.248, comma 1, del DPR n.115/2002, prevede che “1. Nei casi di cui all'articolo 16, entro trenta giorni dal deposito dell'atto cui si collega il pagamento o l'integrazione del contributo, l'ufficio notifica alla parte, ai sensi dell'articolo 137 del codice di procedura civile, l'invito al pagamento dell'importo dovuto, quale risulta dal raffronto tra il valore della causa ed il corrispondente scaglione dell'articolo 13, con espressa avvertenza che si procederà ad iscrizione a ruolo, con addebito degli interessi al saggio legale, e all'irrogazione della sanzione di cui all'articolo 16, comma 1-bis, in caso di mancato pagamento entro un mese.”
Ma lo stesso articolo prevede, che in caso di mancato pagamento si procederà ad iscrizione a ruolo del contributo (o parte) con addebito degli interessi al saggio legale e sempre lo stesso ufficio provvederà all'irrogazione della sanzione in caso di mancato pagamento entro un mese. L'uso della congiunzione “e” lascia presupporre che debba procedersi all'irrogazione della sanzione.
E' incontestato fra le parti che l'atto impugnato (la cartella) non verte sulla pretesa al pagamento del contributo unificato quanto alla pretesa al pagamento di una sanzione correlata, nell'an e nel quantum, al ritardato o al mancato pagamento per l'appunto del contributo unificato. Sotto questo profilo l'invito al pagamento prodotto in giudizio non contiene nella sostanza il provvedimento di irrogazione della sanzione.
Nello stesso vengono richiamate le diverse e possibili sanzioni che potrebbero essere irrogate al verificarsi di eventi sanzionabili con l'avvertenza che, al verificarsi di uno degli eventi previsti come sanzionabili, quello stesso atto sarebbe dovuto essere inteso quale provvedimento irrogativo della sanzione.
Contiene una formula di automatica trasformazione dell'avviso di pagamento in provvedimento di irrogazione della sanzione al verificarsi di uno degli eventi sanzionabili.
Ritiene la Corte che l'irrogazione della sanzione non possa che seguire la constatazione,effettuata nei modi di legge, dell'evento ritenuto dall'ordinamento giuridico come sanzionabile.
Quindi, quando anche l'ente impositore ritenga di dovere riepilogare in unico vettore l'invito al pagamento e l'irrogazione della sanzione non può prescindere dalla constatazione dell'avvenuta violazione per cui è irrogata la sanzione che non può che essere datata posteriormente a tale evento.
Orbene questa Corte non ritiene che tale provvedimento, di invito al pagamento, possa costituire, al verificarsi dell'evento sanzionabile , anche il provvedimento sanzionatorio previsto dal'art.248, primo comma, del DPR
n.115/2002 in quanto, per la certezza delle situazioni giuridiche susseguenti all'applicazione del diritto, lo stesso deve possedere requisiti minimi fra cui, la violazione esattamente contestata nel caso concreto, quindi la sanzione comminata, la data di scadenza del pagamento della sanzione, la modalità di pagamento (codice tributo). Informazioni che dovrebbero esserci in quanto il soggetto sanzionato, al netto della conoscenza della ragione dell'irrogazione della sanzione, del suo calcolo e degli altri requisiti, deve conoscere anche, attesa la prescrizione quinquennale, il termine entro cui pagare prima dell'iscrizione a ruolo e subire un recupero forzoso del credito per il tramite della procedura esattoriale.
Anche da ultimo la Suprema Corte, con l'Ordinanza n. 27064/2024, ha confermato l'esistenza dei due distinti provvedimenti: invito al pagamento e irrogazione della sanzione.
Per di più anche il Ministero delle Finanze con la Circolare 1\DF del 21 settembre 2011, nel disciplinare la materia oggetto della legge prima citata prevede due momenti (addirittura con due modelli allegati) : A)invito al pagamento;
B) irrogazione della sanzione.
A tacere del fatto che, atteso che il ricorrente comunica di avere comunque nel frattempo pagato, l'ente impositore, alla verifica del pagamento e dalla data dello stesso, sarebbe stato sempre nelle condizioni, nei limiti della prescrizione, di adottare il provvedimento richiesto dalla norma con tutte le garanzie a favore del contribuente.
Alla soccombenza non segue la condanna alle spese nella considerazione che il provvedimento impugnato era stato emesso nelle more della conoscenza dell'avvenuto pagamento da parte del ricorrente.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso e annulla il provvedimento impugnato;
compensa le spese.