Pubblicato il 22/12/2025

N. 01015/2025REG.PROV.COLL.

N. 01142/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1142 del 2023, proposto da Cutuli Ennio nella qualità di legale rappresentante dell’Associazione Rebus, rappresentato e difeso dagli Avvocati Ennio Cutuli e Giovanni Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Commissario ad acta Dott.ssa Rossana Carrubba, A.R.T.A. Dipartimento Regionale Ambiente, A.R.T.A. Dipartimento Regionale dell'Ambiente – Area 2 – Demanio Marittimo, A.R.T.A. Dipartimento Regionale dell'Ambiente – Struttura Territoriale dell'Ambiente di Messina, non costituiti in giudizio;
Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, Regione Siciliana - Dipartimento Ambiente, Regione Siciliana - Dipartimento Regionale Ambiente Area 2 Demanio Marittimo, Regione Siciliana - Dipartimento Regionale Ambiente Struttura Territoriale Ambiente Messina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 2469/2023, pubblicata il 7 agosto 2023, resa tra le parti, nel giudizio n. 1490/2017 RG, con la quale era respinto il reclamo e confermata la legittimità del provvedimento del Commissario ad acta di rigetto dell’istanza di concessione demaniale marittima presentata in data 15 maggio 2015, contenuto nella nota prot. n. 238014 del 23 settembre 2022, notificata in data 14 ottobre 2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, del Dipartimento Regionale Ambiente, Dipartimento Regionale Ambiente Area 2 Demanio Marittimo e del Dipartimento Regionale Ambiente - Struttura Territoriale Ambiente Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. VE CO e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’appellante espone che l’Associazione interessata aveva chiesto, in data 15 maggio 2015, il rilascio di concessione demaniale marittima di un’area, sita nel Comune di Messina, estesa per complessivi mq 13.104, da destinare alla realizzazione di un centro sportivo polifunzionale per una durata di anni trenta. Tale istanza era stata valutata positivamente già in data 14 luglio 2015, come risulta dalla nota n. 2985 di pari data dell’Ufficio del Demanio Marittimo, tuttavia il procedimento non aveva sviluppi e solo con nota prot. n. 8175 del 3 febbraio 2017, il responsabile dell’Ufficio Territoriale Ambientale (già Ufficio Demaniale Marittimo) di Messina richiedeva i pareri ai vari Uffici competenti, senza peraltro emettere il provvedimento conclusivo.

L’Associazione appellante, pertanto, proponeva ricorso avverso il silenzio, che era deciso con sentenza n. 1257/2019, depositata in data 24 maggio 2019.

Non avendo dato ottemperanza alla predetta sentenza, l’Associazione ha chiesto la nomina di un Commissario ad acta , perché provvedesse in sostituzione della P.A., e il T.A.R. Catania ha emesso l’ordinanza n. 3033/2019, pubblicata in data 19 dicembre 2019, con la quale ha accolto la domanda e ha nominato quale Commissario ad acta il Segretario Generale del Comune di Messina.

Si duole l’appellante, dunque, che, poco prima dell’udienza, senza comunicare il preavviso di rigetto, con nota prot. n. 238014 del 23 settembre 2022, notificata in data 14 ottobre 2022, dopo oltre sette anni dall’istanza e dopo oltre due anni dalla nomina, il Commissario ad acta abbia concluso il procedimento, pronunciando il diniego.

Avverso la sentenza che ha respinto il ricorso l’appellante, pertanto, propone i seguenti motivi di censura:

1 – avrebbe errato il T.A.R. nel rigettare la censura della violazione dell’art. 10 bis l. n. 241 del 1990, del contraddittorio procedimentale e dei principi sul soccorso istruttorio (di cui ai motivi 2° e 3° del ricorso per reclamo);

2 – altresì, avrebbe errato il T.A.R. nel ritenere sufficientemente motivato il provvedimento del Commissario ad acta , relativamente alla circostanza che l’Associazione avrebbe omesso di produrre un adeguato e completo aggiornamento del Piano Economico Finanziario necessario per valutare l’iniziativa proposta e per valutare la durata trentennale della richiesta (4° motivo);

3 – ancora, avrebbe errato il T.A.R. nel ritenere l’incongruenza del progetto dell’Associazione con il PUDM (art. 14 delle N.A.), adottato dal Comune di Messina, ritenendo, per tal motivo, il progetto non sarebbe assentibile (5° motivo);

4 - avrebbe errato il T.A.R. nel ritenere che il giudizio di incoerenza trova applicazione anche al progetto dell’Associazione ricorrente (6° motivo);

5 – avrebbe errato il T.A.R. nel condannare l’Associazione al pagamento delle spese di giudizio; con l’accoglimento dell’appello, qualsiasi ne sia la statuizione, le spese andrebbero poste a carico della P.A.;

6 - ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. sono state richiamate tutte le altre eccezioni, difese e conclusioni svolte in primo grado, rimaste assorbite e su cui il T.A.R. di Catania, in ogni caso, non si sia pronunciato.

L’Amministrazione Regionale si è costituita per resistere.

Con memoria, l’appellante ha insistito nelle proprie difese.

All’udienza dell’8 ottobre 2025 la causa è stata presa in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è fondato nei termini di seguito precisati.

II – Con riguardo al primo motivo di appello vale osservare che con le ordinanze n. 3033 del 2019 e 4777 del 2021 si intimava al Commissario di concludere il procedimento, ma nulla si disponeva in ordine al contraddittorio; la natura del Commissario quale ausiliario del giudice porta ad affermare che l’adozione di provvedimenti da parte di questo trova il suo momento genetico nella sentenza, ai fini dell’effettività della tutela giurisdizionale. Sotto tale profilo va ribadito che i poteri del Commissario sono ricondotti alla giurisdizione di merito del giudice amministrativo, la quale, anche nell’adozione di provvedimenti in luogo dell’Amministrazione, resta esercizio di attività giurisdizionale: essendo, infatti, il Commissario ad acta nominato dal giudice un ausiliario di quest’ultimo – e non, invece, un organo straordinario dell’Amministrazione – dal quale mutua ogni proprio potere e in vece del quale provvede, assoggettato a suo controllo di merito sulle scelte fatte.

Nella specie che occupa, la sentenza del T.A.R. Catania n. 1257/2019 ha disposto la conclusione con provvedimento espresso del procedimento instauratosi sull’istanza di concessione demaniale marittima come indicata in fatto, senza tuttavia dare indicazioni sull’esito.

Ciò evidenziato, vale precisare che la sentenza gravata non ha respinto la censura di difetto di contraddittorio in ragione della peculiare natura dell’attività del Commissario ad acta , ritenendo invece sufficiente la conclusione del Commissario in ordine al mancato invio di un adeguato e completo aggiornamento del Piano Economico Finanziario, necessario a valutare al meglio l’iniziativa proposta e a valutare, altresì, la durata trentennale richiesta per la concessione.

In particolare, il Commissario si è limitato a riguardo ad affermare che la parte richiedente “ si è limitata con pec del 23.05.2022. ad inviare un nuovo Planning Project ”, rilevando che “ la durata della concessione, trentennale, non risulta supportata da un'analisi finanziaria che attesti l'equilibrio economico e finanziario dell'iniziativa in quanto il Piano economico/finanziario oltre che agli elementi finanziari (spese/ricavi), che risultano, come detto, incompleti, manca della necessaria analisi di mercato, che seppur avendo carattere previsionale, fornisce elementi necessari a definire il quadro di insieme cui l'offerta dell'attività si rivolge ”.

Orbene, a proposito – sia con riferimento alla censura di difetto di contraddittorio contenuta nel primo motivo, sia con riferimento alla specifica censura relativa alla necessità del PEF ai fini della concessione di cui si verte, vale osservare che al riguardo possono essere richiamati i principi elaborati dall’ANAC (n. 9 del 28 febbraio 2024), con riferimento al partenariato pubblico-privato, secondo cui la scelta da parte delle Amministrazioni deve essere fondata su approfondire valutazioni in ordine alla sua convenienza e fattibilità, per evitare, da un lato, che si intraprendano iniziative non realizzabili, e dall’altro, che, prendendo in considerazione tutti gli aspetti dell’operazione economica (idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, ottimizzazione del rapporto costi benefici, efficiente allocazione del rischio operativo, capacità dell’ente e disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale) dette iniziative risultino non convenienti per l’Amministrazione.

Tuttavia, la scelta fatta dal Commissario ad acta nel provvedimento gravato – che, giova ribadirlo, non è soggetta a mero sindacato di legittimità sulla congruenza della motivazione resa, come mostra d’aver opinato il primo giudice, bensì necessita della condivisione estesa al merito dei suoi contenuti da parte del giudice dell’ottemperanza, com’è corollario del combinato disposto degli artt. 114, comma 6, e 134, comma 1, lett. a), c.p.a. – si appalesa generica e non adeguata in relazione alla richiesta dell’Amministrazione regionale di rilascio della fideiussione e di predisposizione dello schema dell’atto concessorio all’esito del rapporto istruttorio dell’Ufficio del Demanio Marittimo di Messina del 4 maggio 2020 e del rapporto istruttorio integrativo del 21 febbraio 2022; né ha adeguatamente individuato gli elementi di carenza del PEF trasmesso dall’Associazione in riscontro alla nota del Commissario prot. n. 34781 del 13 maggio 2022.

III – Ancora, con riferimento ai motivi primo e terzo, va rilevato che il provvedimento commissariale non risulta, allo stato, pienamente convincente con riguardo all’incompatibilità con il PUDM in relazione ai precedenti esiti istruttori opposti dall’istante (in particolare la nota del 2015 all. 5 in appello del 25 luglio 2025, in cui si affermava: “ Le aree richieste ricadono nel PUDM redatto dal Comune di Messina in zona destinata ad "aree attrezzate per pratiche sportive" ed in una zona, in atto degradata, molto prossima al centro città per la quale è stato dato inizio ad un lodevole processo di risanamento. Alla luce di quanto sopra esposto, … esprimersi favorevolmente al rilascio della richiesta concessione trentennale, periodo necessario ad ammortizzare i costi necessari per la realizzazione della struttura come si evince dagli elaborati tecnici presentati, … ” e il rapporto istruttorio finale del 4 maggio 2022 – all. 24 in appello, che si esprimeva nel senso che: “ dall’esame della documentazione inerente il PUDM allegata, che costituisce la nuova stesura del Piano come prevista dal D.A. n° 319/GAB del 05/08/2016 e dal D.A. n° 152/GAB del 11/04/2019 che modifica e integra il precedente, si è accertato che è stata confermata la destinazione ad “attrezzature sportive (AS) ”).

IV – Tutto quanto sin qui ritenuto è sufficiente all’accoglimento dell’appello in ordine al reclamo avverso il provvedimento commissariale e, pertanto, in riforma della sentenza appellata, deve essere disposta la nomina di una nuovo Commissario ad acta , nella persona del Segretario generale del Comune di Catania in carica alla data di pubblicazione della presente sentenza, con facoltà di delega a un dirigente dallo stesso Ufficio, affinché provveda entro l’ulteriore termine di 180 giorni, decorrenti dalla comunicazione della presente sentenza, in sostituzione dell’Amministrazione rimasta inadempiente rispetto alla sentenza del T.A.R. Catania n. 1257/2019, alla definizione con provvedimento espresso del procedimento di rilascio di concessione demaniale marittima formulata nell’anno 2015 dall’Associazione sportiva istante, anche tenendo in considerazione la normativa attuale per il rilascio delle concessioni demaniali e in corretta considerazione, ut supra tratteggiata, del rapporto tra i poteri demandati al Commissario ad acta e quelli del giudice dell’ottemperanza.

V – Si pone a carico di entrambe le parti in solido – ma nei rapporti interni a esclusivo carico dell’amministrazione appellata, giacché rimasta inerte nel termine per provvedere assegnatole nel giudizio sul silenzio – il compenso del Commissario ad acta , che viene liquidato in € 5000,00 (cinquemila/00) da valere come acconto e come saldo (salvo diversa documentata richiesta all’esito dell’incarico, in relazione a sopravvenienze impreviste), che dovrà essere versato prima dell’inizio dell’incarico e come condizione di esso.

VI – In ragione dell’accoglimento del reclamo e, tuttavia, della complessità della questione controversa rispetto all’attuale imprevedibilità del suo esito sostanziale nelle more di svolgimento dell’incarico commissariale, si ravvisa la sussistenza di giusti motivi per compensare le spese del doppio grado del giudizio d’ottemperanza sin qui svolto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il reclamo e nomina nuovo Commissario ad acta come specificato in motivazione, perché provveda alla conclusione del procedimento con provvedimento espresso nei tempi e modi precisati al capo IV della presente sentenza, previo versamento dell’acconto come indicato al capo VI.

Manda alla Segreteria per le comunicazioni di competenza.

Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de NC, Presidente

VE CO, Consigliere, Estensore

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VE CO	MA de NC

IL SEGRETARIO