Pubblicato il 09/03/2026

N. 00162/2026REG.PROV.COLL.

N. 00845/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 845 del 2024, proposto da
Ministero dell'Interno Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile, Comando Regionale Sicilia VV. FF. – Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato RA Marchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. MA RA OC e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 5 luglio 2024 e depositato in pari data, l’appellante ha impugnato la sentenza dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – sez. di Catania, Sez. III, n. -OMISSIS- del 6 maggio 2024 – nella parte in cui ha accolto il ricorso proposto dagli odierni appellati limitatamente alla domanda di condanna del Ministero alla ricostruzione del periodo di ferie maturato e della maturata anzianità durante il periodo di sospensione relativo a ciascun ricorrente, con conseguente illegittimità in parte qua dei relativi provvedimenti adottati dall’Amministrazione.

2. In particolare, l’impugnata sentenza ha ritenuto che l’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021 sia «“ una disposizione di carattere speciale – all’interno di una disciplina emergenziale, connotata dalla natura straordinaria e dunque, appunto, speciale per antonomasia – che deroga ad ogni altra di ordine generale prevista dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva”; come tale, è una norma di stretta interpretazione e l’Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa. Il Collegio ritiene pertanto illegittima qualunque ulteriore conseguenza diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio (cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. I, n. 16/2023), o la mancata maturazione della licenza ordinaria con conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui, con specifico riguardo a ciascun ricorrente, viene disposto che “I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione delle ferire e comportano la corrispondente perdita dell’anzianità di servizio e tutte le conseguenze a quest’ultima collegate” ».

3. L’amministrazione appellante censura, dunque, la sentenza appellata per i motivi di seguito precisati.

“ Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto illegittima qualunque ulteriore conseguenza della sospensione diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio ”, denunciando, tra l’altro, la mancata impugnazione del dPCM 12 ottobre 2021, quale atto presupposto di portata generale.

4. Gli odierni appellati si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame con memoria depositata in data 4 ottobre 2024.

5. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Secondo la parte pubblica appellante, la sentenza di prime cure sarebbe errata e meritevole di riforma nella parte in cui ha ritenuto illegittima qualunque ulteriore conseguenza della sospensione diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio e dei giorni di licenza ordinaria.

In particolare, l’amministrazione ricorrente evidenzia che « l’adozione dell’atto di sospensione dell’attività lavorativa nei confronti del personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico che non ha ottemperato a tale obbligo di legge ha natura dichiarativa di un effetto determinato ope legis (ovvero dall’art. 4-ter D.L. n. 44/2021), venendo meno, così, qualunque attività discrezionale da parte dell’Amministrazione ». Poiché la predetta sospensione è diretta e unica conseguenza della scelta del militare di non sottoporsi a tale obbligo vaccinale, « gli effetti pregiudizievoli di tale atto sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione, la quale, si ribadisce, opera unicamente in virtù di una disposizione di legge chiara e univoca ». Richiama la giurisprudenza Costituzionale con la quale è stata ribadita in più occasioni la legittimità costituzionale della normativa sull’obbligo vaccinale.

In materia di detrazioni di anzianità l’azione dell’Amministrazione appellante si configurerebbe pertanto come meramente recettizia di disposizioni formulate dal legislatore.

Denuncia ancora l’appellante che la previsione secondo cui « I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione di ferie e comportano la corrispondente perdita di anzianità di servizio » è contenuta del DPCM 12 ottobre 2021, recante le linee guida in materia di condotta delle pubbliche amministrazioni per l’applicazione della disciplina in materia di obbligo di possesso e di esibizione della certificazione verde COVID-19 da parte del personale, adottato in attuazione decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 (conv., con mod., da l. n. 165 del 19 novembre 2021), recante misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato (e su cui v. infra, § 8-C), che all’art. 1, comma 5, ha attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, il potere di adottare linee guida per la omogenea definizione delle relative modalità organizzative.

Secondo l’appellante tali chiarissime indicazioni legislative sarebbero cogenti anche nel caso in cui i dipendenti, in conseguenza della violazione della normativa sull’obbligo vaccinale, decidendo autonomamente di non sottoporsi alla prevista profilassi, sono risultati sospesi dell’attività lavorativa.

Con l’ulteriore considerazione che il citato DPCM, atto presupposto di portata generale, non risulta essere stato impugnato dai ricorrenti, determinando così l’inammissibilità del relativo ricorso.

Invero, secondo la prospettazione dell’appellante, il provvedimento di detrazione dell’anzianità nel grado è quindi meramente consequenziale alla determinazione di sospensione dell’attività lavorativa – ex art. 4-ter d.l. n. 44/2021 – adottata per non aver ottemperato all’obbligo vaccinale, requisito essenziale per lo svolgimento delle prestazioni lavorative da parte del personale delle Forze armate e di Polizia ai sensi del d.l. n. 44/2021, così come integrato dal cit. d.l. n. 172/21.

La ratio dell’impugnata detrazione di anzianità sarebbe dettata dalla considerazione che i periodi rilevanti ai fini delle progressioni di carriera non possono configurarsi nel momento in cui gli interessati risultino assenti dal servizio, senza giustificazione, per l’inosservanza di un obbligo di legge. In tal caso, gli effetti pregiudizievoli scaturenti dall’atto di sospensione (o assenza ingiustificata) dal servizio sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione.

Richiama l’appellante, a supporto della propria tesi difensiva, l’insegnamento della Corte di Cassazione (Sez. Lav., 16 dicembre 2019, n. 33139) secondo cui « nel calcolo dell'anzianità occorre tener conto del solo servizio effettivo prestato, maggiorato, eventualmente, degli ulteriori periodi nei quali l'assenza è giustificata da una ragione che non comporta decurtazione di anzianità anche per l'assunto a tempo indeterminato (congedo ed aspettativa retribuiti, maternità e istituti assimilati) ».

I giorni di assenza, ad avviso dell’appellante, non possano quindi concorrere alla maturazione della corrispondente anzianità di servizio, pena una evidente violazione del principio di parità di trattamento nei confronti di tutto il personale. Analoghe censure sono svolte dall’appellante in relazione alla corrispondente riduzione dei giorni di ferie, che è, a suo avviso, strettamente correlata all’anzianità di servizio maturata da ciascun militare ai sensi dell’art. 47, comma 1 e 2 del dpr 395 del 1995. Invoca a tale riguardo lo stesso DPCM 12 ottobre 2021, nel quale viene espressamente previsto che le giornate di assenza ingiustificata non possono concorrere alla maturazione delle ferie.

7. In via preliminare, è necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità avanzata dall’odierno appellante in ragione della mancata impugnazione nel primo grado di giudizio del dPCM 12 ottobre 2021.

8. Al riguardo, il Collegio ritiene che occorra ripercorrere il quadro normativo emergenziale rilevante ai fini dell’odierna controversia, onde poterne valutare i profili di interesse sulla questione in esame.

8-A. L’obbligo vaccinale è stato disposto in un primo momento con l’art. 4 del d.l.1° aprile 2021, n. 44, convertito, con mod. dalla legge 28 maggio 2021 n. 76, per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, poi esteso ai lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie.

8-B. Successivamente, il decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127, convertito, con mod., dalla legge 19 novembre 2021, n. 165, recante “misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening”, all’art. 1 ha novellato il decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con mod., dalla legge 17 giugno 2021 n. 87, inserendo un nuovo art. 9-quinquies, con il quale è stato fatto obbligo a tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, ai fini dell'accesso ai luoghi di lavoro, di possedere e di esibire, su richiesta, la certificazione verde COVID-19 di cui all'articolo 9, comma 2, del medesimo decreto-legge n. 52 del 2021 (certificazione che attesta una delle seguenti condizioni: vaccinazione, guarigione, test rapido o molecolare).

8-C. Per la definizione delle modalità organizzative di tale differente quadro normativo – che, si ripete non contemplava ancora un obbligo vaccinale, ma l’accesso alle PA con il c.d. green pass ottenibile anche mediante l’effettuazione di tampone negativo – il comma 5 del suddetto art.9-quinquies ha previsto la facoltà per il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, di adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative.

Il comma 6 ha previsto che il suddetto personale, nel caso in cui comunichi di non essere in possesso della certificazione verde COVID-19 o qualora risulti privo della predetta certificazione al momento dell'accesso al luogo di lavoro, al fine di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori nel luogo di lavoro, sia considerato assente ingiustificato fino alla presentazione della predetta certificazione [e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021 (che era, a quel momento, il termine di cessazione dello stato di emergenza)], senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro: “Per i giorni di assenza ingiustificata di cui al primo periodo non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati”.

8-D. Successivamente, l’art. 2 del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2022, n. 3, ha introdotto il nuovo art. 4-ter, nel testo del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, prevedendo l’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 anche per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale [art. 4-ter, comma 1, lett.b)]. Tale disposizione [al comma 3] prevedeva che in caso accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale, gli organi competenti ne dessero immediata comunicazione scritta all'interessato, disponendo altresì che: «[l]'atto di accertamento dell’inadempimento determina l’immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro. Per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati. La sospensione è efficace fino alla comunicazione da parte dell'interessato al datore di lavoro dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi dal 15 dicembre 2021».

8-E. Con il decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con mod., dalla legge 19 maggio 2022, n. 52, si è provveduto ad abrogare la predetta lett. b) del comma 1, dell’art. 4-ter [art.8, comma 3] e, per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale, è stata prevista una nuova disciplina dell’obbligo vaccinale. In particolare, sempre intervenendo sul testo del più volte citato decreto-legge n. 44 del 2021, è stato introdotto un nuovo art. 4-ter. 1, che, al comma 1, lett. b), pur confermando l’obbligo vaccinale per il suddetto personale, ne ha disciplinato tuttavia in modo differente le conseguenze relative al mancato adempimento.

Al riguardo, l’art. 4-quinquies, come modificato dallo stesso decreto-legge n. 24 del 2022, ha previsto che anche il suddetto personale (a cui si applica l’obbligo vaccinale ai sensi dell’art. 4-ter.1) potesse accedere comunque ai luoghi di lavoro mediante l’esibizione di una “delle certificazioni verdi COVID-19 da vaccinazione, guarigione o test – c.d. “green pass base” – e così ritornandosi, pertanto, ad applicare in parte qua alla fattispecie la disciplina già prevista dal succitato art. 9-quinquies del decreto-legge n. 52 del 2021, per lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato.

9. Il complesso quadro regolatorio descritto consente di evidenziare, in via preliminare, che la previsione legislativa che autorizza il DPCM, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, ad adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative è contenuta nell’art. 9-quinquies, comma 5, del d.l. n. 52 del 2021 (su cui v. supra, §§ 8-B e 8-C), e riguarda, in un primo momento, unicamente le “modalità organizzative” relative all’accesso ai luoghi di lavoro del personale delle Pubbliche amministrazioni con il c.d. green pass base (da vaccino, guarigione o test). Analoga previsione non è invece contenuta nell’art. 4-ter del decreto-legge n. 44 del 2021 (come inserito dall’art. 2 del dl n. 172 del 2021: su cui v. supra, § 8-D) che disciplina l’obbligo vaccinale per il personale del comparto sicurezza, il quale neppure fa rinvio al suddetto DPCM o alla previsione normativa di autorizzazione all’adozione dello stesso.

Il rinvio alla disposizione che autorizza l’adozione del DPCM è invece nuovamente contenuta nel quadro normativo risultante dalle modifiche apportate dal decreto-legge n. 24 del 2022 (su cui v. supra, § 8-E) che, come si è già illustrato, consente anche ai soggetti a cui si applica l’obbligo vaccinale (per il comparto ai sensi dell’art. 4-ter.1) l’accesso con il green pass da vaccino, guarigione o soltanto con il test, facendo espresso rinvio all’art. 9-quinquies. Ne consegue che per tale ultima fattispecie (torna a) trova(re) applicazione anche al comparto in esame il DPCM 12 ottobre 2021, adottato in attuazione dell’art. 9- quinquies , comma 5.

10. Nel presente giudizio si rende pertanto necessario operare una distinzione tra le fattispecie che ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 9- quinquies del d.l. n. 52 del 2021 [e dell’art. 4- ter .1 e 4- quinquies (che rinvia espressamente all’art. 9- quinquies )] (cfr. supra 8-B, 8-C, 8-D e 9), cui trova applicazione il DPCM 12 ottobre 2021, e quelle relative alle sospensioni dal servizio per inadempimento dell’obbligo vaccinale, che ricadono invece nell’ambito di applicazione dell’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021, inserito dal d.l. n. 172 del 2021,(cfr. supra 8-D), alle quali detto DPCM non può trovare applicazione.

11. L’appello, per le ragioni sopra esposte, è dunque fondato con riferimento alle fattispecie che ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 9- quinquies del d.l. 52 del 2021, introdotto dal d.l. n. 127 del 2021 [e dell’art. 4- ter .1 e 4- quinquies (che rinvia espressamente all’art. 9- quinquies )], in ordine alle quali trova dunque applicazione il più volte citato DPCM, che, come denunciato dall’appellante, non risulta impugnato nel primo grado di giudizio, e non può pertanto essere scrutinato in questa sede, con conseguente inammissibilità del relativo ricorso per tali lassi temporali.

12. In mancanza di una norma primaria che ne autorizza l’adozione, il DPCM 12 ottobre 2021 non è invece invocabile – e non occorreva quindi che fosse impugnato – nella fattispecie relativa al periodo di sospensione dall’attività lavorativa per inadempimento dell’obbligo vaccinale ai sensi del citato art. 4-ter del d.l. n. 44 del 2021 (dal 15 dicembre 2021 al 24 marzo 2022).

Tale esegesi, che trova peraltro il proprio suggello inopinabile nel principio di legalità e nella generale necessità che esso sia sempre rispettato dall’interprete, risulta nel caso in esame a rime obbligate poiché la disciplina di carattere emergenziale (eccezionale) legata al COVID è di stretta interpretazione e non può trovare applicazione in via analogica.

Pur utilizzando la medesima formulazione “ non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati ”, il legislatore, con il decreto-legge n. 172 del 2021, nel disciplinare la differente fattispecie della sospensione dal servizio per inottemperanza all’obbligo vaccinale, non ha ritenuto di richiamare il dPCM 12 ottobre 2021.

Del resto, occorre considerare che dette conseguenze riguardano comunque fattispecie che differiscono tra loro anche da un punto di vista sostanziale, in quanto nelle fattispecie a cui si applica comunque l’art. 9- quinquies del dl n. 52 del 2021 (cfr. supra , §§ 8-B, 8-C) e 8-E), non è presente la sospensione dal servizio, contemplando invece le stesse anche la possibilità di accedere nel posto di lavoro previa effettuazione del c.d. tampone, e in caso di inottemperanza l’assenza viene qualificata come ingiustificata. L’allegato 1, paragrafo 1.4., del DPCM, invocato dall’appellante, riguarda, infatti, espressamente le giornate di “ assenza ingiustificata ”.

Anche a prescindere da tali ultime considerazioni, si ribadisce che, comunque, è dirimente la mancata previsione – nell’ambito della disciplina relativa all’obbligo vaccinale di cui all’art. 4- ter – di una disposizione espressa nel senso indicato dall’appellante; né, in ogni caso, ivi è stato previsto alcun rinvio alle disposizioni di cui all’art. 9- quinquies .

13. Nella fattispecie disciplinata dall’art. 4-ter del d.l. n. 44 del 2021 (su cui v. supra, § 8-D), la detrazione dell’anzianità – non essendo espressamente prevista quale conseguenza dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale – non può pertanto essere applicata in via amministrativa. In relazione a tale fattispecie, il Collegio, pertanto, oltre a ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, condivide, quindi, nel merito le argomentazioni del giudice di prime cure secondo cui la disciplina di carattere emergenziale prevista dall’ art. 4- ter , più volte citato ( supra , § 8-D), è una norma di stretta interpretazione e l'Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa.

14. Conclusivamente, il Collegio, sulla base delle argomentazioni sopra esposte:

- accoglie l’appello con riferimento alle fattispecie che ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 9- quinquies del d.l. 52 del 2021, introdotto dal d.l. n. 127 del 2021 [e quindi a quelle di cui agli artt. 4- ter .1 e 4- quinquies (che rinvia espressamente all’art. 9- quinquies )], in ordine (solo) alle quali trova applicazione il più volte citato DPCM che, come denunciato dall’appellante, non risulta impugnato nel primo grado di giudizio, con conseguente inammissibilità del ricorso in parte qua .

- dichiara infondato l’appello nella parte in cui risulta invece inapplicabile il DPCM alle fattispecie concernenti la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio o la mancata maturazione della licenza ordinaria quali conseguenze dal mancato adempimento agli obblighi vaccinali di cui all’art. 4-ter del decreto-legge n. 44 del 2021, come introdotto dal d.l. n. 172 del 2021 (ossia dal 15 dicembre 2021 al 24 marzo 2022), sia in quanto rivolto a sostenere l’inammissibilità del ricorso originario, nonché – condividendo il Collegio il canone esegetico della tassatività delle conseguenze sanzionatorie relativamente alle suddette fattispecie, così come applicato dal giudice di prime cure, (cfr. supra , §§ 9, 10 e 11) – anche quanto alle censure di merito.

16. In ragione delle oscillazioni giurisprudenziali sulla tematica in esame – ben correlabili, peraltro, alla continua stratificazione e sovrapposizione di plurimi decreti-legge concentrati in un ristretto ambito temporale – le spese del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, per l’effetto dichiarando inammissibile il ricorso originario quanto agli ambiti temporali, come individuati in motivazione, cui è applicabile il dPCM 12 ottobre 2021; lo respinge per il resto.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO de CO, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

MA RA OC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA RA OC	NO de CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.