Pubblicato il 25/11/2025

N. 00930/2025REG.PROV.COLL.

N. 00967/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 967 del 2023, proposto da OS EL, rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele Randazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Isola delle Femmine, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Di Rosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 02264/2023, resa tra le parti, con la quale definitivamente pronunciando ha rigettato il ricorso proposto dalla ricorrente per l’annullamento dell'ordinanza dirigenziale n. 59 del 03/08/2022, notificata il 14/09/2022, con riferimento all'ingiunta demolizione ed alla sanzione pecuniaria di € 8.905,00.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Isola delle Femmine;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. ST Di TA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Palermo, iscritto al n. 1935 del registro generale dell’anno 2022, la signora OS EL, odierna appellante, impugnava l’ordinanza n. 59 del 30 agosto 2022, con la quale il Responsabile del III Settore - Urbanistica del Comune di Isola delle Femmine le aveva ingiunto la demolizione di una serie di opere ritenute abusive, consistenti, secondo la descrizione contenuta nel provvedimento, in: un muro di cinta in muratura portante, sormontato da recinzione metallica; una estesa pavimentazione in cemento della superficie di circa 247 mq; una tettoia metallica con paletti infissi nel suolo cementizio; una cella frigorifera industriale di ridotte dimensioni; un cancello metallico con fondazioni in calcestruzzo; un impianto elettrico privo delle relative certificazioni; nonché la presenza di due cassoni frigoriferi mobili poggiati sul terreno.

Alla demolizione di tali manufatti era stata altresì correlata l’irrogazione di una sanzione pecuniaria di euro 8.095,00, ritenendosi che gli interventi realizzati integrassero incremento di superficie e di volume edilizio.

La ricorrente deduceva plurime censure, lamentando in particolare: la violazione del Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. n. 380 del 2001) e delle disposizioni in materia paesaggistica e antisismica, sostenendo che le opere, per loro intrinseca natura, ricadevano nel regime dell’edilizia libera o, comunque, erano soggette a meri adempimenti comunicativi (CIL o SCIA), senza necessità di permesso di costruire né di autorizzazione paesaggistica o sismica; l’eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, in quanto le opere - se considerate singolarmente e non unitariamente - non sarebbero state idonee a determinare alcuna significativa trasformazione del territorio; la carente istruttoria e la contraddittorietà dell’ordinanza comunale, che aveva assimilato manufatti mobili o impianti tecnologici (come i cassoni frigoriferi e l’impianto elettrico) a vere e proprie nuove costruzioni; l’illegittimità della correlata sanzione pecuniaria, in quanto conseguenziale a un provvedimento demolitorio ritenuto ab origine privo di fondamento.

2. Il TAR Palermo, Sezione III, con ordinanza collegiale n. 3688 del 20 dicembre 2022, ritenuta la necessità di approfondire il quadro fattuale, aveva disposto l’acquisizione di documentati chiarimenti da parte del Comune in ordine all’eventuale nesso funzionale tra i diversi interventi, così da verificare se le opere, pur formalmente distinte, fossero in realtà funzionalmente connesse al perseguimento di un medesimo scopo pratico. L’ordinanza istruttoria non trovava tuttavia riscontro, atteso che l’Amministrazione rimaneva inerte.

3. Con successiva ordinanza cautelare n. 58 del 26 gennaio 2023, preso atto della mancata collaborazione dell’Ente e ravvisando un fumus boni iuris in ordine ad almeno alcune delle censure proposte, il Collegio accoglieva l’istanza incidentale, sospendendo l’efficacia dell’ordinanza di demolizione e condannando il Comune resistente al pagamento delle spese cautelari.

Nel corso del giudizio di merito, il Comune di Isola delle Femmine, costituendosi tardivamente, ribadiva la legittimità del proprio operato, sottolineando come l’intero territorio comunale fosse gravato da vincolo paesaggistico (ai sensi della L. n. 1497/1939 e del successivo D.A. 30 gennaio 1989) e da vincolo sismico di II categoria (ai sensi della L. n. 64/1974), sicché anche opere di ridotte dimensioni non potevano considerarsi esenti da autorizzazioni.

4. Definito il contraddittorio, con sentenza n. 2264 del 3 luglio 2023, il TAR Palermo respingeva il ricorso, aderendo in toto alla prospettazione comunale: il Tribunale, richiamando orientamenti giurisprudenziali consolidati, riteneva che le opere, considerate nel loro complesso, fossero idonee a produrre una trasformazione urbanistica durevole del territorio e che pertanto necessitassero di permesso di costruire, oltre che delle prescritte autorizzazioni paesaggistica e sismica, di cui era stata constatata la totale assenza. Conseguentemente condannava la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

5. Avverso detta sentenza ha proposto appello la signora EL, denunciandone l’ingiustizia e deducendo quattro motivi principali: eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento dei fatti, avendo il TAR apoditticamente ritenuto le opere idonee a produrre notevole impatto sul territorio, senza considerare che si trattava di manufatti di minima entità e privi di collegamento funzionale unitario; carenza di istruttoria, per non avere i primi Giudici adeguatamente valutato le caratteristiche della tettoia, erroneamente descritta come struttura stabile e non invece come opera precaria, né considerato la reale consistenza dei manufatti mobili; omesso esame di un motivo, avendo il TAR trascurato di pronunciarsi sulla specifica censura relativa all’ingiunta demolizione dell’impianto elettrico, la quale si presentava ictu oculi priva di base normativa; violazione dell’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001, in relazione all’irrogazione della sanzione pecuniaria, da considerarsi derivata e quindi priva di autonoma legittimità ove fosse annullato, anche solo in parte, l’ordine di demolizione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Isola delle Femmine chiedendo la conferma integrale della sentenza di prime cure . Con ampie memorie difensive, l’Ente ha ribadito: la necessità di un approccio unitario nella valutazione degli interventi edilizi, anche se apparentemente distinti; la rilevanza dei vincoli paesaggistici e sismici, che impongono comunque autorizzazioni anche per manufatti minori o pertinenziali; la consistenza non trascurabile delle opere, che determinano consumo di suolo e introduzione di volumi stabili, esulando dall’ambito dell’edilizia libera.

All’udienza del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo di appello il ricorrente lamenta che i Giudici di prime cure avrebbero rigettato il ricorso sulla base di un assunto “apodittico”, consistente nell’affermazione secondo cui le opere in contestazione sarebbero “idonee a determinare un notevole impatto sull’area circostante ed atte a produrre una trasformazione definitiva del territorio”, senza verificare in concreto l’effettiva portata dei singoli manufatti e senza distinguere tra interventi di modesta entità ed opere realmente trasformative.

La doglianza non merita condivisione, se non nei ristretti limiti che si diranno in prosieguo.

Giova premettere che, secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio, in materia edilizia il giudizio sulla legittimità degli interventi non può fondarsi su una visione parcellizzata e atomistica, bensì deve avere carattere unitario e sistemico, poiché il pregiudizio arrecato al territorio deriva dall’effetto complessivo delle opere, e non dalla somma aritmetica di singoli manufatti in sé considerati. Proprio in questa prospettiva il primo Giudice ha correttamente ritenuto che la pavimentazione cementizia di vaste dimensioni (mq 247), la tettoia di oltre ventisette metri quadri, il muro di cinta alto più di due metri, la cella frigorifera industriale e il cancello con fondazioni in calcestruzzo costituissero, nel loro insieme, un’alterazione stabile e non reversibile dello stato dei luoghi, tale da richiedere il permesso di costruire e le necessarie autorizzazioni paesaggistiche e sismiche.

Sotto tale profilo, la motivazione della sentenza impugnata si mostra dunque conforme a diritto e non censurabile, essendo sufficiente la mera enumerazione e dimensione delle opere per confermare la valutazione di “notevole impatto” urbanistico e paesaggistico.

Ciò nondimeno, va riconosciuto che l’approccio “onnicomprensivo” del Tribunale Amministrativo Regionale ha finito per inglobare, senza alcuna specifica distinzione, anche manufatti che per loro natura presentano caratteristiche differenti rispetto al nucleo principale delle opere: si tratta dei cassoni frigoriferi mobili.

Per i cassoni frigoriferi mobili, la natura precaria e la mancanza di fondazioni stabili impongono una qualificazione diversa rispetto agli altri manufatti, non potendosi essi equiparare, quanto a consistenza e impatto, alle opere edilizie permanenti. La loro inclusione indiscriminata nel novero delle opere demolende evidenzia un difetto di motivazione e di specificità, che legittima un accoglimento parziale del gravame.

In conclusione, il motivo non può essere accolto nella sua impostazione generale, poiché la visione unitaria delle opere adottata dai Giudici di prime cure è corretta e conforme a diritto; esso può però trovare ingresso limitatamente ai cassoni frigoriferi mobili, per le quali la valutazione del primo Giudice si rivela eccessivamente indifferenziata.

II. Con il secondo motivo, l’appellante lamenta che i Giudici di primo grado avrebbero travisato la reale consistenza della tettoia, attribuendole caratteri di stabilità e permanenza che non le apparterrebbero, mentre - a suo dire - si tratterebbe di una mera copertura leggera, sorretta da paletti metallici poggiati sul battuto cementizio, e pertanto amovibile e precaria. Si sostiene, inoltre, che il Tribunale amministrativo avrebbe confuso la tettoia dell’appellante con altra insistente su fondo limitrofo.

La censura non può essere accolta.

Giova rammentare che, secondo la costante giurisprudenza amministrativa, la nozione di tettoia precaria va riservata a quelle strutture di modestissima entità, realizzate con materiali leggeri e per finalità temporanee o contingenti, tali da poter essere agevolmente rimosse senza residui e senza alterazione duratura dello stato dei luoghi. Diversamente, quando le dimensioni, l’ancoraggio al suolo e le caratteristiche costruttive conferiscono all’opera un assetto stabile e non meramente provvisorio, essa ricade pacificamente nell’ambito degli interventi subordinati a permesso di costruire.

Orbene, la tettoia oggetto di contestazione, come accertato dagli uffici comunali e riportato nel verbale di sopralluogo, presenta dimensioni di rilievo (oltre ventisette metri quadri), è sorretta da paletti fissati sul basamento cementizio ed è destinata a stabile riparo, con alterazione evidente dell’assetto esterno. Non può dunque essere ricondotta al novero delle opere precarie o amovibili, ma integra a pieno titolo un intervento edilizio rilevante.

Né può attribuirsi rilievo alla prospettazione difensiva secondo cui la struttura in questione insisterebbe in realtà su fondo di proprietà limitrofa. In assenza di qualsivoglia principio di prova idoneo a suffragare tale assunto, e in presenza invece di un verbale di accertamento redatto da pubblici ufficiali, il primo Giudice ha correttamente ritenuto attendibili le risultanze documentali acquisite in atti. Invero, il verbale di sopralluogo costituisce atto pubblico dotato di fede privilegiata fino a querela di falso, sicché le allegazioni difensive dell’appellante, non corroborate da adeguata prova contraria, non sono idonee a scalfirne l’efficacia.

Ne consegue che l’istruttoria posta a fondamento dell’ordinanza comunale e poi richiamata nella sentenza gravata non può dirsi carente o viziata. Al contrario, essa risulta sufficiente ad attestare le caratteristiche del manufatto e a giustificare la qualificazione in termini di nuova costruzione abusiva.

Pertanto, il secondo motivo va integralmente respinto, giacché la tettoia, lungi dall’essere precaria, si configura come opera stabile e idonea ad incidere in modo durevole sull’assetto urbanistico ed edilizio del territorio.

III. Con il terzo motivo l’appellante lamenta che la sentenza di primo grado non abbia minimamente preso in considerazione lo specifico profilo concernente l’ingiunta demolizione dell’impianto elettrico realizzato all’interno dell’area di sua proprietà.

Sul punto, giova evidenziare che il provvedimento comunale, nell’elencare le opere ritenute abusive, ha ricompreso anche la “presenza di un impianto elettrico, senza che la proprietaria abbia fornito le relative autorizzazioni e/o certificazioni”, disponendone la demolizione.

Tale statuizione si appalesa sproporzionata e giuridicamente eccentrica rispetto al sistema delle competenze e delle sanzioni. L’impianto elettrico, infatti, non costituisce manufatto edilizio in senso proprio, bensì impianto tecnologico disciplinato da normativa di settore (in primis il D.M. 22 gennaio 2008, n. 37), la quale prescrive obblighi di progettazione, certificazione di conformità e collaudo, ma non prevede affatto che l’eventuale carenza di titolo o certificazione comporti un ordine di demolizione analogo a quello che sanziona la realizzazione di opere edilizie in assenza di permesso di costruire. Ne consegue che la disposizione comunale, laddove ha esteso l’ordine demolitorio ad un impianto elettrico, ha travalicato i limiti oggettivi del potere repressivo urbanistico-edilizio, adottando una misura priva di base normativa.

Pertanto, il motivo è fondato e conseguentemente va annullato il provvedimento comunale nella parte in cui ha incluso l’impianto elettrico tra le opere da demolire.

IV. Con l’ultimo motivo l’appellante contesta l’illegittimità della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 8.095,00, irrogata in correlazione all’ordinanza di demolizione delle opere. Secondo la prospettazione difensiva, trattandosi di provvedimento strettamente derivato e conseguenziale all’ordine di rimozione delle opere abusive, esso sarebbe destinato a cadere qualora venga annullata, anche solo in parte, l’ordinanza di demolizione da cui trae origine.

La censura, se intesa in termini assoluti, non è meritevole di accoglimento. È infatti pacifico in giurisprudenza che l’ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria, adottata ai sensi dell’art. 31 del Testo unico edilizia, abbia natura accessoria rispetto all’ordine di demolizione e trovi la sua giustificazione nell’inottemperanza allo stesso. Ne consegue che, ove l’ordine demolitorio sia legittimo nella sua sostanza, altrettanto legittima sarà la correlata misura pecuniaria.

Tuttavia, nel caso di specie, l’annullamento disposto da questo Consiglio in relazione a due delle componenti oggetto dell’ordinanza (vale a dire l’impianto elettrico e i cassoni frigoriferi mobili) comporta la necessità di rideterminare il contenuto precettivo e la base oggettiva della sanzione pecuniaria. Essa, infatti, non potrà più essere calcolata e irrogata con riferimento ad opere che si sono riconosciute estranee alla disciplina repressiva urbanistica.

Pertanto, mentre resta ferma la legittimità del principio stesso dell’irrogazione, l’Amministrazione comunale sarà tenuta a rideterminare l’importo della sanzione pecuniaria in coerenza con la riduzione dell’oggetto dell’ordinanza di demolizione, espungendo dall’area di rilevanza le opere sopra indicate.

In tale ottica, il motivo merita accoglimento parziale e nei soli limiti ora precisati: non già nel senso di annullare in radice la sanzione, ma di circoscriverne l’applicazione alle opere per le quali permane la qualificazione di abuso edilizio.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello non può essere accolto nella sua interezza, ma solo nei ristretti limiti che emergono dall’esame dei motivi.

Invero, i primi due motivi, nella parte in cui mirano a scalfire il nucleo portante della sentenza del TAR - ossia la valutazione unitaria e complessiva delle opere, la loro incidenza urbanistica e la necessità di titolo edilizio qualificato in area sottoposta a vincoli paesaggistici e sismici - non risultano fondati e devono essere disattesi. Correttamente i Giudici di prime cure hanno riconosciuto che la pavimentazione cementizia di ampia superficie, il muro di cinta con recinzione, la tettoia di dimensioni rilevanti, la cella frigorifera industriale e il cancello metallico ancorato su fondazioni integrano opere edilizie abusive e soggette a demolizione.

Diversamente, il terzo motivo coglie nel segno, in quanto l’ingiunzione demolitoria rivolta all’impianto elettrico si rivela priva di base normativa e non suscettibile di equiparazione alle opere edilizie in senso proprio; la relativa statuizione del Tribunale amministrativo deve dunque essere riformata.

Parimenti, anche il quarto motivo, nei limiti sopra indicati, merita accoglimento: la misura pecuniaria accessoria dovrà essere rideterminata dall’Amministrazione in coerenza con l’espunzione dall’ordine demolitorio dell’impianto elettrico e dei cassoni mobili. Quanto a questi ultimi, infatti, la loro natura precaria e non stabilmente infissa nel terreno ne esclude la riconducibilità alle costruzioni permanenti, imponendo una lettura più proporzionata e rispettosa del principio di tipicità delle sanzioni edilizie.

In definitiva, l’appello deve essere accolto parzialmente, con annullamento dell’ordinanza comunale nella parte in cui ha disposto la demolizione dell’impianto elettrico e dei cassoni frigoriferi mobili, e con conferma per il resto della sentenza impugnata.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite del grado, in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla sig.ra OS EL, come in epigrafe indicato:

accoglie parzialmente l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla in parte l’ordinanza n. 59 del 30 agosto 2022 del Comune di Isola delle Femmine limitatamente alle parti concernenti l’impianto elettrico e i cassoni frigoriferi mobili;

conferma nel resto la sentenza del TAR Sicilia - Palermo n. 2264 del 2023;

dispone che l’Amministrazione ridetermini la sanzione pecuniaria irrogata, espungendo le opere sopra escluse dall’ordine demolitorio;

compensa integralmente le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Giuseppe Chinè, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

ST Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST Di TA	BE OL

IL SEGRETARIO