Pubblicato il 04/05/2026

N. 00306/2026REG.PROV.COLL.

N. 00346/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2024, proposto da
SO AS, SO RI, rappresentati e difesi dall'avvocato Pietro Aglianò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano FO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 2602/2023, resa tra le parti, avente a oggetto l'annullamento del verbale di violazione edilizia n° 4/2013 del 6-7/2/2013 elevato dal Nucleo Polizia Edilizia del Comando di Polizia Municipale della città di Avola; dell'ordinanza di demolizione n° 17/Urb. del 10/4/2013 emessa dal Dipartimento Urbanistica – Uff. Repressione Abusivismo Edilizio, notificata in data 11/4/2013; di ogni altro atto propedeutico e consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Avola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il Cons. LL AD e uditi per le parti gli avvocati nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. SO AS e SO RI (quest’ultimo, quale acquirente dell’immobile di proprietà dei signori AR LU, La RO IA TT e TT AL con atto pubblico registrato a Noto il 6 febbraio 2020, che lo avevano acquistato, in sede di procedura esecutiva immobiliare promossa dalla Banca Agricola di Ragusa nei confronti di SO AS) hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. 31 agosto 2023, n. 2601 che ha dichiarato in parte inammissibile e in parte rigettato il ricorso avente ad oggetto l’annullamento del verbale di violazione edilizia n. 4 del 6-7 febbraio 2013 elevato dal Nucleo Polizia Edilizia del Comando di Polizia Municipale della città di Avola e dell'ordinanza di demolizione n. 17/Urb. del 10 aprile 2013 emessa dal Dipartimento Urbanistica - uff. Repressione Abusivismo Edilizio, notificata in data 11 aprile 2013 e di ogni altro atto propedeutico e consequenziale.

2. Il giudice di primo grado ha dichiarato il ricorso inammissibile non essendo stato impugnato il diniego del 30 aprile 2013 della istanza di agibilità del primo piano, colpito da incendio e, nel merito, ha affermato che era necessaria la produzione di documentazione oggettivamente comprovante l'epoca di realizzazione del manufatto essendo pacifico che l’onere della prova circa la data di ultimazione dei lavori gravava sul richiedente la sanatoria, sia per il principio dispositivo sia per quello di vicinanza della prova e che nessuno degli elementi addotti era in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto in questione come preteso dalla parte ricorrente, non essendo a tal fine sufficienti le dichiarazioni rese dall'autore dell'opera o da terzi, richiedendosi in giurisprudenza che esse fossero supportate da ulteriori riscontri anche indiziari, purché idonei, come ad es. fatture, ricevute relative all'esecuzione dei lavori e all'acquisto di materiali, bolle di consegna, non prodotti dalla parte ricorrente; nello specifico, la parte ricorrente aveva fatto semplicemente riferimento a quanto dichiarato nel contratto di compravendita del 2005 dalla parte venditrice, ma tale dichiarazione era priva di qualunque riscontro e, dunque, di qualsivoglia rilevanza sul piano amministrativo, a differenza di quello civilistico.

3. Il Comune di Avola, regolarmente evocato, si è costituito nel giudizio.

4. SO AS e SO RI hanno depositato memoria.

5. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

1. Il primo ed unico motivo di appello deduce “ MOTIVAZIONE ERRATA, INCONGRUA ED INSUFFICIENTE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DELL’ART. .40 C. 2 DELLA LEGGE N.47/1985 IN RELAZIONE AGLI ART. 3 E ART. 31 DEL D.P.R. N.380/2001 ”. Con la sentenza impugnata, il T.A.R. aveva rigettato il ricorso sul presupposto che i funzionari del Comune di Avola avevano rilevato che il fabbricato risultava realizzato in assenza di concessione edilizia e che nessuno degli elementi addotti era in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto in questione. L’appellante SO AS, avendo acquistato l’immobile nell’anno 2005 e non avendo partecipato alla realizzazione di tale manufatto così come descritto nell’atto di acquisto, al fine di provare la preesistenza dell’immobile alla data del 1° settembre 1967, aveva prodotto la copia dell’atto notarile di compravendita nel quale le parti venditrici avevano dichiarato l’epoca di realizzazione dell’opera nell’atto pubblico di trasferimento rendendo legittimo il rogito ad ogni e qualsiasi effetto di legge. Inoltre, per tramite di un professionista di sua fiducia, individuato nella persona dell'Ing. Ubaldo FO, il sig. SO AS aveva prodotto al Comune di Avola una serie di elementi indiziari che i funzionari dell’Amministrazione avevano del tutto ignorato. Inoltre, dato il lungo lasso di tempo trascorso dall’edificazione, permaneva in capo al Comune, che adottava l’ordine di demolizione, un minimo di onere probatorio della propria pretesa, tenuto conto che l’intera zona in cui insisteva il fabbricato in questione era oramai edificabile, per cui una collaborazione degli uffici comunali attraverso la ricerca di foto, atti e documenti dell’epoca depositati nei loro archivi, anche relativi ad aree adiacenti a quella interessata dal manufatto, avrebbe potuto consentire di individuare l’epoca di realizzazione dell’immobile. Per ciò che attiene la parziale inammissibilità sentenziata per mancata impugnazione del diniego del 30 aprile 2013 della istanza di agibilità del primo piano, colpito da incendio, tale “circoscritta inagibilità” (riferita soltanto al primo piano) non era stata oggetto di impugnazione perché, in effetti, il primo piano, a seguito dell’incendio, era inutilizzabile.

1.1 Il motivo non merita accoglimento.

1.2 Deve premettersi, in punto di ricostruzione fattuale, che, a seguito del sopralluogo effettuato in data 1 febbraio 2013, i funzionari del Comune di Avola avevano accertato che il fabbricato in esame (piano terra e primo piano) era stato realizzato interamente in assenza di concessione edilizia); inoltre, con ordinanza n. 17 del 10 aprile 2013, il Comune aveva dichiarato l’inagibilità dell’immobile, in seguito ad un incendio nel 2013 che aveva coinvolto il primo piano e aveva intimato, nel contempo, la demolizione dello stesso fabbricato perché realizzato in assenza del titolo edilizio, dell’autorizzazione dell’Ufficio del Genio Civile di Siracusa ai sensi della legge n. 64 del 1974 e del nullaosta della Soprintendenza ai BB. CC.AA. di Siracusa; in ultimo, con nota del 30 aprile 2013, il Comune di Avola aveva rigettato l’istanza di rilascio del certificato di agibilità, in quanto appariva ininfluente la produzione di atti miranti ad ottenere l'agibilità del fabbricato, considerata l'accertata irregolarità urbanistica dello stesso.

1.3 Gli appellanti, premesso che il rigetto dell’istanza di rilascio del certificato di agibilità riferita al primo piano non era stata impugnata perché effettivamente il primo piano, a seguito dell’incendio, era divenuto inutilizzabile, censurano la sentenza impugnata affermando sostanzialmente che, dato il lungo lasso di tempo trascorso dall’edificazione, permaneva in capo al Comune, che adottava l’ordine di demolizione, un minimo di onere probatorio della propria pretesa, tenuto conto che l’intera zona in cui insisteva il fabbricato in questione era oramai edificabile, per cui una collaborazione degli uffici comunali avrebbe potuto consentire di individuare l’epoca di realizzazione dell’immobile.

1.4 Si tratta di una prospettazione difensiva (quella secondo cui l’onere probatorio della data di ultimazione del fabbricato posto in capo al proprietario subirebbe una qualche incidenza in ragione del tempo trascorso con conseguente “inversione” dell’onere della prova in capo all’Amministrazione) che non può essere accolta.

1.5 E’, al contrario pacifico, alla luce dell’unanime orientamento del Consiglio di Stato, che detto onere incomba sempre e comunque sulla parte sanzionata con l’ordinanza di demolizione, senza limiti temporali verso il passato. Ed infatti, come è stato già precisato, nessuna norma in materia edilizia prevede che a suddetto incombente processuale possa attribuirsi un’estensione inversamente proporzionale alla distanza temporale tra la realizzazione dell’illecito e la data di suo accertamento e che semmai deve valere il principio esattamente opposto, dal momento che la risalenza dell’abuso, rendendo più problematica l’individuazione della data della sua commissione, a maggior ragione impone di onerare il proprietario del bene – che, nel caso positivo, si giova dell’applicazione di una normativa più favorevole – del compito di dimostrare la data di realizzazione dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 17 febbraio 2026, n. 1270).

1.6 In definitiva, “ va sempre posto in capo al proprietario (o al responsabile dell'abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l'onere di provare il carattere risalente del manufatto, collocandone la realizzazione in epoca anteriore alla c.d. legge ponte n. 761 del1967 che con l'art. 10, novellando l'art. 31, l. n. 1150 del 1942, ha esteso l'obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano; tale conclusione vale non solo per l'ipotesi in cui si chiede di fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche - in generale - per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione, appunto, di opera risalente ad epoca anteriore all'introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi; tale criterio di riparto dell’onere probatorio tra privato e amministrazione discende dall’applicazione alla specifica materia della repressione degli abusi edilizi del principio di vicinanza della prova poiché solo il provato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole data di costruzione dell’immobile abusivo… ” (Cons. Stato, sez. II, 13 marzo 2024, n. 2457; Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2024, n.858; Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 903).

1.7 Si è precisato, altresì, che " tale prova deve, inoltre, essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi tra l'altro negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto notorio o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate " (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2020, n. 2524; Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2019, n. 1476; Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4168) e, più in particolare, che " nelle controversie in materia edilizia i principi di prova oggettivi concernenti la collocazione dei manufatti nello spazio, quanto nel tempo, si rinvengono nei ruderi, nelle fondamenta nelle aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni è del tutto residuale ” (Cons. Stato, sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 4).

1.8 Fatta questa necessaria premessa, che attiene alla distribuzione dell’onere della prova in casi siffatti, la deduzione in esame risulta infondata, in quanto non si rinvengono in atti elementi sufficienti che consentano di ricostruire l’epoca di realizzazione del fabbricato in questione nei termini divisati da parte appellante, secondo cui essa sarebbe antecedente al 1967. Non rileva, infatti, in proposito, la copia dell’atto notarile di compravendita stipulato nel 2005 (da SO AS) nel quale le parti venditrici avevano dichiarato l’epoca di realizzazione dell’immobile (quanto meno del piano terra) perché, per quanto già detto, privo di autonoma rilevanza probatoria, soprattutto a fronte di quanto riscontrato dal Comune appellato e, in particolare, del fatto che detto immobile non risultava nelle aerofotogrammetrie del dicembre 1977, dell’anno 1983 e dell’anno 1999 e che l’attuale consistenza planimetrica del fabbricato era risultata solo nell’aerofotogrammetria riferita all’anno 2008.

1.9 Tanto meno può darsi rilevanza, ai fini di una diversa distribuzione dell’onere della prova (come affermato dagli appellanti nella memoria depositata in atti che hanno richiamato, in proposito, la sentenza di questo Consiglio 19 agosto 2024, n. 654) alla “serie di elementi indiziari” che SO AS (precedente proprietario), per tramite di un professionista di sua fiducia, individuato nella persona dell'Ing. Ubaldo FO, aveva prodotto al Comune di Avola, stante che, per quel che rileva alle pagine 2 e 3 dell’atto di appello (“ Con l’intento di dare i chiarimenti necessari al Comune e di indirre l’Ufficio a revocare l’ordine di demolizione, in data 16.4.2013 il proprietario ha incaricato un professionista di sua fiducia, individuato nella persona dell'Ing. Ubaldo FO, al fine di effettuare una perizia sullo stato dei luoghi. Dalla relazione, inoltre, emergeva la compromissione del solo piano superiore, mentre il piano terreno non risultava avere subito danni dall’incendio tali da renderlo definitivamente inagibile. 3 Il 22.4.2013 tale relazione dell’ing. FO veniva trasmessa al competente Ufficio Urbanistica del Comune di Avola, senza che a ciò seguisse riscontro alcuno ”), si tratta di elementi del tutto estranei alla prova della data di realizzazione dell’immobile di cui si tratta e, comunque, rivestendo portata decisiva la circostanza che l’attuale consistenza planimetrica del fabbricato era risultata solo nell’aerofotogrammetria riferita all’anno 2008.

1.10 In conclusione, la sentenza appellata va confermata, avendo fatto corretta applicazione dei principi suesposti nella parte in cui ha ritenuto che la parte ricorrente in primo grado (SO AS), in riferimento al fattore temporale di costruzione del fabbricato, non aveva dimostrato l’effettiva data di realizzazione delle opere edilizie, al fine di poter escludere la necessità del previo rilascio del titolo edilizio, ma, riferendosi ad un contratto di compravendita del 2005, aveva fatto affidamento semplicemente a quanto dichiarato dalla venditrice, senza fornire alcun obiettivo e concreto elemento di prova, evidenziando, condivisibilmente, che la prova che controparte avrebbe dovuto fornire doveva essere rigorosa e doveva fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi. Ed infatti, in tema, non assumono alcuna rilevanza le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2020, n. 2524 e la giurisprudenza ivi richiamata).

2. In conclusione, l’appello proposto va respinto.

2.1 Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n. 346/2024 R.G., come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento, in favore del Comune di Avola, delle spese processuali, che si liquidano in euro 2.000,00, oltre spese generali e oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

AS Di Betta, Consigliere

LL AD, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
LL AD	OB OL

IL SEGRETARIO