Pubblicato il 30/03/2026

N. 00193/2026REG.PROV.COLL.

N. 01151/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1151 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzo Terenzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana – Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana – Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Messina, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania, Sezione Prima, n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana – Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. IO IO UA LA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, l’appellante ha domandato al T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, l’annullamento dell’impugnato provvedimento assunto al prot. 2645 del 15.02.2023, con il quale la Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Messina ha negato il chiesto parere di compatibilità paesaggistica espresso nell’ambito del procedimento attivato dall’interessato per conseguire il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, ai sensi della L. n. 326/2003, con riguardo ai lavori di ampliamento di un fabbricato rurale a servizio di un fondo agricolo ed implicanti, tra l’altro, la realizzazione di due vani deposito di cui uno suddiviso da un tramezzo, complessivamente della superficie da condonare di mq. 20,30.

Il Comune di Lipari aveva espresso parere favorevole condizionato al nulla osta della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Messina, che quest’ultima non concedeva.

Con il provvedimento impugnato, infatti, si richiamava la Circolare nr. 02 Dip. dei beni Culturali – Servizio Tutela, prot. 622 del 30.12.2022, per poi statuire come segue: “ esaminati gli elaborati trasmessi, con l’istanza a riscontro, riguardanti le opere edilizie in condono, ricadenti in area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico, in ottemperanza alla Circolare n. 2/2022, sopra citata, RIGETTA la pratica de quo. Per quanto summenzionato, riguardanti le opere edilizie realizzate e paesaggisticamente abusive ORDINA alla ditta in indirizzo la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, a proprie spese, da eseguirsi entro il termine di novanta giorni ”.

Si costituiva l’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Con sentenza n. -OMISSIS-, pronunciata in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e pubblicata il 5 giugno 2023, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. I, rigettava il ricorso, compensando le spese processuali tra le parti.

Con l’appello notificato il 4 dicembre 2023 e depositato il 12 dicembre 2023, l’appellante domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi di illegittimità dedotti dinanzi al T.A.R..

L’Amministrazione appellata si costituiva, opponendosi all’accoglimento dell’appello.

L’appellante replicava alle difese dell’Amministrazione con il deposito di un’apposita memoria.

Con l’ordinanza n. -OMISSIS- il Collegio rigettava l’istanza cautelare formulata dall’appellante.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti presenti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il primo motivo di appello.

I.1. Con il primo motivo di appello si lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto fondate le doglianze con le quali si deduceva l’illegittimità del controverso provvedimento della Soprintendenza per difetto di istruttoria e di motivazione.

I.2. Il motivo è fondato.

II.2.1. La questione di diritto dedotta coinvolge le valutazioni tecnico-discrezionali dell’Autorità Amministrativa.

II.2.2. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, al riguardo, osserva che le valutazioni tecniche dell’Amministrazione possono essere sottoposte al sindacato del giudice amministrativo (sempre che non riguardino il merito dell’azione amministrativa) nella prospettiva di un vaglio ab externo preordinato ad accertare un eventuale eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti o contraddittorietà, la cui evidenza deve essere avvalorata dal ricorrente mediante l’introduzione in giudizio di appositi elementi. Pertanto, il giudice amministrativo può soltanto verificare che l’Amministrazione, nella valutazione contestata, abbia rispettato i canoni di ragionevolezza tecnica, di congruità scientifica e di rispetto della situazione fattuale. Un siffatto limite deve essere rispettato onde evitare il pericolo che il giudice si sostituisca, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., alle valutazioni di merito (sia tecniche che discrezionali) riservate all’Amministrazione, sulla scorta di un mero giudizio di opinabilità, con conseguente lesione del principio di separazione dei poteri. Il sindacato, quindi, sulla motivazione delle valutazioni discrezionali: 1) deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non manifesta incongruità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; 2) non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa; 3) deve tenere distinti i profili meramente accertativi da quelli valutativi (a più alto tasso di opinabilità) rimessi all’organo amministrativo, potendo il giudice amministrativo esercitare più penetranti controlli, anche mediante c.t.u. o verificazione, soltanto con riguardo ai primi.

II.2.3. Pertanto, da un lato, la possibilità di accertare il fatto assicura un sindacato pieno dell’azione amministrativa mentre, dall’altro, la necessità di non operare una mera sostituzione di giudizio viene garantita dall’impossibilità per il giudice amministrativo di sindacare la gamma di valutazioni opinabili di soluzioni logiche e razionali a disposizione dell’Amministrazione, nell’ambito della quale in base ai principi costituzionali è solo quest’ultima deputata a scegliere.

II.2.4. Per queste ragioni ed entro questi limiti il c.p.a. consente di utilizzare gli strumenti della verificazione e della consulenza tecnica a supporto degli elementi indiziari di eccesso di potere posti all’attenzione del giudice amministrativo.

II.2.5. Nella fattispecie deve convenirsi con l’appellante sul difetto di motivazione del provvedimento impugnato, non essendo state esplicitate dall’Amministrazione appellata le ragioni ritenute ostative all’accoglimento dell’istanza.

II.2.6. Il mero richiamo, infatti, ad una circolare senza alcun riferimento utile per poter identificare le ragioni della ontologica incompatibilità delle opere realizzate con il rispetto del vincolo paesaggistico insistente nell’area considerata non può ritenersi satisfattivo dell’onere motivazionale gravante sull’Amministrazione, poiché non consente al destinatario di comprendere le ragioni della decisione adottata con il provvedimento emanato, limitandosi ad affermazioni apodittiche e talmente generiche da non consentire alcuna valutazione del caso concreto, tenuto conto della discrezionalità che caratterizza il potere valutativo della Soprintendenza.

III. – Il secondo motivo.

III.1. Con il secondo motivo di appello si contesta la decisione assunta dal T.A.R. nella parte in cui ha integrato la motivazione del provvedimento impugnato prendendo spunto dalla memoria difensiva dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, che affermava la non suscettibilità di sanatoria delle opere in questione in quanto realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

III.2. Il motivo è fondato.

III.2.1. Le difese dell’Amministrazione svolte in primo grado introducono, infatti, elementi nuovi non contemplati nel provvedimento impugnato e, come tali, integranti la relativa motivazione.

III.2.2. Al riguardo, come noto, nel processo amministrativo la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

III.2.3. Tuttavia, il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all’art. 21octies l. n. 241/990, nei quali l’Amministrazione può dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257).

III.2.4. Infatti, sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4610 e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3376).

III.2.5. In particolare, la facoltà dell’Amministrazione di dare l’effettiva dimostrazione dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, nel caso di atti vincolati, esclude in sede processuale che l’argomentazione difensiva dell’Amministrazione, tesa ad assolvere all’onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione sostanziale, cioè come un’indebita integrazione in sede giustiziale della motivazione stessa.

III.2.6. Allorché, invece, non si tratti di attività vincolata occorre, ai fini della convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione, verificare: a) se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), non potendo il difetto degli elementi giustificativi del potere giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione, con conseguente doveroso annullamento, in questi casi, dell’atto impugnato; b) se, invece, la carenza della motivazione equivale unicamente ad una insufficienza delle argomentazioni sul piano giustificativo-formale ovvero al non corretto riepilogo della decisione adottata, ricorrendo, in questi casi, un vizio formale dell’atto e non della funzione al punto da non sussistere ragioni per non riconoscersi all’Amministrazione la possibilità di esplicitare meglio le risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflettente la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 aprile 2021, n. 3385).

III.2.7. Nella fattispecie, non può ritenersi il potere esercitato dall’Amministrazione vincolato, implicando la compatibilità con il rispetto del vincolo paesaggistico la valutazione di molteplici profili tecnico-discrezionali da adeguatamente ponderare in sede procedimentale, dapprima, e motivazionale del provvedimento, poi.

III.2.8. Il che implica la classificazione del difetto di motivazione del provvedimento impugnato quale vizio sostanziale della funzione e non quale mera insufficienza giustificativo-formale della decisione, non essendo state indicate dal Comune le ragioni concrete del decidere.

III.2.9. Donde, la non emendabilità in sede processuale del vizio motivazionale lamentato dall’appellante, tanto più con apposite memorie difensive.

III.2.10. Secondo quanto, infatti, affermato dal Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 3666/2021), nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile, nei limiti in cui lo sia, soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). È invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, « la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio » (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291).

III.2.11. Il giudice, infatti, qualora escluda l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a..

III.2.12. Sotto il primo profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. - espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui all’art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo - comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione quando l’accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum ed una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all’esame del giudice.

III.2.13. La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).

III.2.14. Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora abbia formulato argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterano l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente decise dal competente organo amministrativo.

III.2.15. Le predette argomentazioni valgono anche qualora con le difese processuali venga integrata la motivazione del provvedimento impugnato.

III.2.16. Nella fattispecie l’Amministrazione prima ed il T.A.R. poi hanno evocato il tema della compatibilità delle opere in questione abusivamente realizzate con il vincolo di inedificabilità assoluta o relativa dipendente dal vincolo paesaggistico esistente nell’area, ossia una tematica che, seppur potenzialmente rilevante, non è minimamente accennata nel provvedimento impugnato, né può ritenersi desumibile dal mero richiamo ad una Circolare e nemmeno a specifiche norme di legge disciplinanti il potere pubblico nella circostanza esercitato.

III.2.17. Trattandosi, infatti, di profili di carattere valutativo, è necessario che sia l’Amministrazione a pronunciarsi sul punto, non potendo demandare l’integrazione del provvedimento agli scritti difensivi del proprio procuratore depositati nel corso del processo.

III. – Conclusioni ed effetto conformativo.

III.1. In conclusione, l’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma della sentenza appellata ed annullamento del provvedimento di diniego impugnato.

III.2. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana precisa, ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. e ) c.p.a., che l’effetto conformativo scaturente dall’accoglimento dell’appello implica il riesame dell’istanza dell’appellante tendente ad ottenere il chiesto nulla-osta, salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione.

IV. – Le spese processuali.

IV. – Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate a carico dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana ed a favore dell’appellante nella somma di € 5.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. ed I.V.A. nella misura di legge e rimborso del Contributo Unificato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, riforma la sentenza impugnata ed, in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla l’impugnato provvedimento di diniego assunto al prot. 2645 del 15 febbraio 2023 della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Messina, salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione.

Condanna l’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana alla rifusione delle spese processuali del doppio grado di giudizio sostenute dall’appellante, che si liquidano nella misura complessiva di € 5.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. ed I.V.A. come per legge, e rimborso del Contributo Unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti e tutte le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB IO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IO IO UA LA, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO IO UA LA	OB IO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.