Pubblicato il 06/12/2025

N. 00979/2025REG.PROV.COLL.

N. 01212/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1212 del 2023, proposto da TE NO, rappresentato e difeso dall'avvocato Nazareno Pergolizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milazzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ileana Ocera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 2356/2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania (Sezione Prima), resa tra le parti, con la quale definitivamente pronunciando ha rigettato il ricorso proposto dal ricorrente per l’annullamento:

a) dell’ordinanza sindacale 22 marzo 2023, n. 5, prot. 28 marzo 2023, n. 28.544, con la quale il Dirigente del 4° settore Ambiente e Territorio ha disposto l’annullamento d’ufficio della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire registrata al protocollo comunale “al n. 46678 del 26 maggio 2022 pos. 3519/2022 presentata [dal ricorrente] per i motivi esposti dal Responsabile del Procedimento”;

b) ove occorrer possa, della relazione istruttoria del 9 febbraio 2023 del responsabile del procedimento;

c) della nota 13 febbraio 2023, n. 16.511 di comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio della S.C.I.A. relativa al progetto di “recupero volumetrico a scopo residenziale di piano seminterrato di immobile sito in Milazzo località Tono con accesso da Via Nettuno, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. d punto 4 L.R. 16/2016 e ss.mm.ii.”.

d) della relazione istruttoria del 21 marzo 2023 del responsabile del procedimento;

e) di tutti gli atti del procedimento presupposti, conseguenziali o comunque connessi;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milazzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. SE Di TA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, il sig. TE NO impugnava l’ordinanza sindacale n. 5 del 22 marzo 2023 del Comune di Milazzo, con la quale il Dirigente del IV Settore - Ambiente e Territorio disponeva, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, l’annullamento d’ufficio della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire presentata dallo stesso ricorrente in data 26 maggio 2022, prot. n. 46678, avente a oggetto il progetto di recupero volumetrico a scopo residenziale del piano seminterrato di un immobile sito in località Tono, con accesso da via Nettuno, censito al N.C.E.U. al foglio 3, particella 1743, sub 1.

Con la predetta ordinanza, l’Amministrazione comunale motivava l’annullamento d’ufficio ritenendo che l’intervento edilizio oggetto della S.C.I.A. comportasse la realizzazione di una nuova unità immobiliare autonoma, in violazione dei limiti fissati dall’art. 5, comma 1, lett. d), punto 4, della legge regionale Sicilia n. 16 del 2016 e successive modifiche, che consente il recupero volumetrico dei locali interrati e seminterrati solo nei limiti di un rapporto di inscindibile pertinenzialità con il fabbricato principale. L’Amministrazione rilevava, altresì, che l’immobile ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004 e che non risultava acquisita la prescritta autorizzazione paesaggistica.

2. Con sentenza 27 luglio 2023, n. 2356, il TAR Sicilia - Catania, Sez. I, respingeva il ricorso, ritenendo legittimo l’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune e condividendo l’interpretazione secondo cui il recupero volumetrico non può comportare la creazione di nuove unità immobiliari autonome, ma solo la migliore fruibilità dell’immobile principale nel rispetto del vincolo di pertinenzialità.

3. Avverso tale decisione il sig. TE NO ha interposto appello al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, deducendo l’erroneità della sentenza di primo grado e sostenendo che l’art. 5 L.R. n. 16/2016 non precluderebbe la possibilità di conferire autonomia funzionale e commerciale all’unità recuperata, trattandosi di limitazione priva di base normativa. L’appellante ha richiamato, a sostegno, i pareri di questo Consiglio n. 55/2021 e n. 267/2021, che avrebbero riconosciuto la legittimità del recupero volumetrico anche in ipotesi di realizzazione di unità abitative indipendenti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milazzo chiedendo il rigetto dell’appello.

L’Amministrazione ha eccepito l’infondatezza delle doglianze, evidenziando che l’intervento in questione, per caratteristiche planimetriche e funzionali (realizzazione di zona giorno, cucina, servizi igienici, camere da letto, lavanderia, apertura di finestre e portone di accesso indipendente), integra la creazione di un vero e proprio appartamento autonomo e, come tale, è estraneo all’ambito applicativo del recupero volumetrico di cui all’art. 5 L.R. 16/2016.

Ha inoltre ribadito la legittimità e tempestività dell’annullamento in autotutela e la sussistenza di un interesse pubblico concreto alla rimozione dell’atto illegittimo.

Con memoria difensiva e successiva memoria di replica l’appellante ha ulteriormente insistito per l’accoglimento del gravame, sostenendo che la norma regionale non vieta in alcun modo l’autonomia dell’unità recuperata e che l’intervento non determinerebbe incremento di volumetria, ma solo diversa destinazione d’uso di locali esistenti.

Ha altresì contestato la necessità di preventiva autorizzazione paesaggistica, assumendo che le opere progettate non inciderebbero in modo rilevante sull’aspetto esteriore dell’immobile.

Con memoria di replica del 3 settembre 2025, il Comune di Milazzo ha ribadito la piena legittimità dell’operato amministrativo, richiamando la costante giurisprudenza di questo Consiglio e del TAR Sicilia secondo cui l’art. 5 L.R. n. 16/2016 deve essere interpretato restrittivamente, in coerenza con la ratio di contenimento del consumo di suolo e di tutela paesaggistica. Ha inoltre evidenziato che la più recente sentenza della Corte costituzionale n. 90 del 2023 ha confermato la natura derogatoria e non liberalizzante della disciplina regionale, imponendo che ogni intervento di recupero rispetti gli standard urbanistici e paesaggistici vigenti.

All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo l’appellante censura la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha ritenuto corretta la motivazione dell’annullamento d’ufficio della S.C.I.A., sul presupposto che il cosiddetto “recupero volumetrico ai fini abitativi” non possa sfociare nella creazione di un’unità immobiliare autonoma, dovendo i locali oggetto di recupero mantenere inscindibile pertinenzialità con l’edificio principale; l’appellante contrappone una lettura dell’art. 5, comma 1, lett. d), L.R. n. 16/2016 che reputa compatibile l’autonomia funzionale e commerciale del volume recuperato e contesta, altresì, la qualificazione dei fatti operata dall’amministrazione (tra cui la “nuova apertura” e l’assetto planimetrico), nonché la rilevanza dell’intercapedine aerata.

L’assunto non è condivisibile.

La sentenza di primo grado ha correttamente rilevato che il recupero volumetrico, pur derogando a parametri di altezze e densità a fini di contenimento del consumo di suolo, è ammissibile solo quando il volume rimanga strutturalmente insuscettibile di fruizione separata rispetto al fabbricato principale e, dunque, servente e complementare rispetto a esso; diversamente, si introdurrebbe surrettiziamente una categoria di alloggi realizzabili “in deroga”, frustrando la ratio stessa dell’istituto.

Tale conclusione è, anzitutto, normativamente ancorata alla disciplina regionale ratione temporis vigente e ai suoi indici testuali: lo stesso art. 5, comma 1, lett. d), n. 7, nel subordinare il recupero al versamento del dieci per cento “desumibile dal conseguente incremento della relativa rendita catastale”, presuppone l’unitarietà immobiliare e non la nascita di un cespite distinto; a monte, il comma 4 definisce “pertinenze, locali accessori, interrati e seminterrati” come volumi al servizio dell’edificio, e quindi, per definizione, non autonomi.

In fatto, l’assetto progettuale presentato dal Sig. NO - zona soggiorno-cucina, disimpegno, due camere, doppi servizi, lavanderia, ripostiglio, nonché apertura di più finestre e portone di accesso autonomo - rivela un alloggio completo con capacità di fruizione separata e incremento del carico urbanistico: elementi che esorbitano dalla fisiologia del “recupero” pertinenziale e rivelano, invece, la creazione di una nuova unità abitativa. La sentenza del primo Giudice ha colto l’essenziale quando ha dato rilievo alla “nuova apertura” quale indice obiettivo di godimento separato; le memorie comunali confermano in dettaglio la configurazione planimetrica e gli effetti urbanistici dell’intervento.

Né soccorre l’argomento difensivo incentrato sull’intercapedine aerata e sulla natura della relativa struttura (cartongesso/elementi “cupolex”). Trattasi di profilo meramente esecutivo che non scalfisce il dato qualificatorio: anche a voler ammettere l’esatta ricostruzione fattuale sostenuta dall’appellante, resta che la disarticolazione funzionale del seminterrato in alloggio autonomo - con propria accessibilità e piena dotazione igienico-funzionale - integra, per effetto, una trasformazione non sussumibile nel “recupero” pertinenziale.

A conferma sistematica, si colloca la sentenza della Corte costituzionale n. 90/2023: la Consulta ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 5, comma 1, lett. d), n. 4) (e di correlati segmenti), nella parte in cui la disciplina regionale consentiva il recupero “in deroga alle norme vigenti”, proprio perché ciò finiva per eludere gli standard urbanistici e la pianificazione paesaggistica. La Corte ha così riaffermato che interventi di recupero, pur apprezzabili per finalità di contenimento del consumo di suolo, devono rispettare gli standard e il Codice dei beni culturali; la deroga generalizzata non è compatibile con le “norme di riforma economico-sociale”.

Questa pronuncia - successiva ai fatti, ma anteriore alla decisione del primo giudice e, soprattutto, vincolante al momento del decidere in appello - ha effetto ablativo e retroattivo sui segmenti normativi espunti, e impone, anche sul piano ermeneutico, di leggere la residua disciplina regionale nel senso più rigoroso e coerente con la pertinenzialità: non vi è spazio, quindi, per interpretazioni che legittimino il recupero come nuova unità abitativa in separazione funzionale.

Il quadro è reso ancora più nitido dal parere dell’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente (prot. 20569 del 29 dicembre 2022), valorizzato in atti: il recupero ex art. 5 L.R. n. 16/2016 nasce per riutilizzare volumi serventi (sottotetti, pertinenze, locali accessori, interrati/ seminterrati), strettamente collegati all’edificio principale, senza incidere sul carico urbanistico e senza autonomo valore di mercato. È, dunque, la stessa funzione dell’istituto a escludere l’esito divisivo propugnato dall’appellante.

In definitiva, il primo motivo è infondato. L’interpretazione corretta dell’art. 5 L.R. n. 16/2016, alla luce della sua ratio e - oggi - della Corte cost. n. 90/2023, impone di circoscrivere il “recupero volumetrico” a trasformazioni non autonomizzanti, conservando il vincolo di pertinenzialità e l’assenza di nuovo carico insediativo; l’intervento concretamente progettato dal sig. NO, per caratteristiche distributive e funzionali, oltrepassa quei confini e si configura come nuova unità abitativa, sicché il provvedimento di annullamento d’ufficio e la sentenza del Giudice di prime cure resistono alle censure.

II. Con il secondo motivo l’appellante censura la sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto che l’immobile oggetto d’intervento, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico, richiedesse la preventiva acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi degli artt. 146 e 149 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, non essendo sufficiente la presentazione della S.C.I.A. ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. d), della L.R. n. 16/2016.

Secondo l’appellante le opere proposte - consistenti nella chiusura dell’intercapedine aerata e nella realizzazione di un’unità abitativa nel piano seminterrato - non avrebbero inciso in modo apprezzabile sull’aspetto esteriore del manufatto e, pertanto, non richiederebbero il previo nulla osta paesaggistico.

L’argomento difensivo non merita condivisione.

La sentenza impugnata si è conformata al principio - già affermato nella giurisprudenza amministrativa e pienamente coerente con il dettato del Codice dei beni culturali e del paesaggio - secondo cui la tutela paesaggistica non si esaurisce nella mera salvaguardia dell’aspetto esteriore degli edifici, ma si estende a qualsiasi trasformazione materiale o funzionale idonea ad alterare l’assetto complessivo dei luoghi protetti, anche laddove l’intervento non modifichi in modo immediatamente percepibile la morfologia visiva del fabbricato.

Nel caso di specie, le opere progettate dal sig. NO - comportanti la chiusura di un’intercapedine ventilata, l’apertura di nuove finestre, la creazione di un portone d’accesso autonomo e la trasformazione d’uso da volume tecnico a residenziale - integrano un mutamento stabile e significativo della destinazione e della percezione del bene, esigendo dunque il previo vaglio dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica.

Giova, in proposito, richiamare quanto affermato nella memoria difensiva del Comune di Milazzo, dove si sottolinea come l’intervento ricada in zona “sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004” e come l’assenza dell’autorizzazione costituisca “vizio sostanziale che inficia ab origine la legittimità della S.C.I.A.”.

L’affermazione è corretta: la mancanza di autorizzazione paesaggistica non integra un vizio meramente procedurale, ma una vera e propria illegittimità sostanziale dell’intervento edilizio, poiché il nulla osta paesaggistico costituisce condizione di legittimità del titolo abilitativo e non può essere surrogato né dal silenzio-assenso né da valutazioni tecniche interne all’amministrazione comunale.

Né può dubitarsi che il vincolo paesaggistico, una volta apposto, operi erga omnes , incidendo sull’uso del bene indipendentemente dalla natura o dalla consistenza delle modifiche proposte. La Corte costituzionale ha ribadito che la potestà regionale in materia urbanistica non può spingersi fino a neutralizzare il principio, di rango costituzionale, della unitarietà e prevalenza della pianificazione paesaggistica, la quale deve sovrintendere - con carattere conformativo - a ogni trasformazione del territorio. Pertanto, anche a prescindere dal carattere invasivo o meno delle opere, l’intervento oggetto di causa, in quanto incidente su area vincolata, non poteva prescindere dalla previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.

Sul piano concettuale, è opportuno chiarire che l’autorizzazione paesaggistica non costituisce un atto meramente accessorio rispetto al titolo edilizio, ma rappresenta una valutazione autonoma e preventiva di compatibilità tra l’intervento e i valori estetici, storici e ambientali tutelati dal vincolo. Come ricordato dallo stesso Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente nel parere prot. 20569/2022, il recupero volumetrico ai fini abitativi può essere ammesso solo in quanto volto a migliorare la fruibilità dell’edificio principale, “strettamente collegato all’edificio e privo di autonomo valore di mercato”, ma sempre nel rispetto delle prescrizioni paesaggistiche e ambientali. Ne consegue che, laddove l’intervento determini la trasformazione di un seminterrato in unità abitativa autonoma, con modifiche esterne e incremento del carico insediativo, esso non rientra nella fisiologia dell’art. 5 L.R. n. 16/2016 e non può essere sottratto al controllo paesaggistico.

La tutela del paesaggio, infatti, si estende non solo agli aspetti percettivi ma anche a quelli funzionali e contestuali, e si radica nell’esigenza di mantenere l’equilibrio complessivo dei luoghi; la valutazione di compatibilità deve precedere e non seguire l’intervento, poiché la verifica successiva non può sanare la violazione originaria del vincolo.

Sotto tale profilo, la decisione del Tribunale Amministrativo Regionale appare pienamente condivisibile nella parte in cui ha ritenuto che la mancata acquisizione del nulla osta paesaggistico infici la validità della S.C.I.A. ab origine , rendendo superfluo ogni ulteriore approfondimento sulle caratteristiche esecutive delle opere. Correttamente, il primo Giudice ha evidenziato che l’amministrazione comunale, nel disporre l’annullamento d’ufficio, ha fatto corretta applicazione del principio di prevalenza dell’interesse pubblico alla legalità edilizia e paesaggistica, principio che - dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 90/2023 - assume valore dirimente e inderogabile.

III. Con il terzo motivo, l’appellante lamenta la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, sostenendo che l’amministrazione avrebbe esercitato il potere di annullamento in autotutela in difetto di un interesse pubblico concreto e attuale, e in spregio all’affidamento ingenerato dal decorso del tempo e dal consolidamento della S.C.I.A. edilizia. Secondo l’appellante, il Comune avrebbe agito sulla base di un mero ripensamento tecnico-interpretativo, senza che si fosse verificata alcuna lesione effettiva dell’assetto urbanistico o paesaggistico.

La censura non può essere condivisa.

L’art. 21-nonies, nel testo applicabile, consente all’amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo “sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole”, a condizione che siano valutati anche gli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Nel caso di specie, la sussistenza di tali presupposti è manifesta: l’illegittimità della S.C.I.A. si è rivelata oggettiva e radicale, atteso che l’intervento progettato comportava la creazione di un’unità abitativa autonoma in violazione dei limiti di pertinenzialità e del vincolo paesaggistico; l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo è dunque in re ipsa , poiché direttamente riconducibile alla tutela della legalità edilizia e alla salvaguardia del territorio comunale.

Giova rilevare che, come puntualmente osservato dal Comune di Milazzo nella propria memoria difensiva, il provvedimento di annullamento è stato adottato tempestivamente, entro l’anno dalla presentazione della S.C.I.A. (26 maggio 2022) e, quindi, entro il termine che di norma va ritenuto ragionevole ai sensi dell’art. 21-nonies. L’amministrazione ha inoltre rispettato il contraddittorio procedimentale, avviando con nota 13 febbraio 2023, prot. n. 16511, il procedimento di annullamento d’ufficio, e motivando l’ordinanza n. 5/2023 con puntuale riferimento agli aspetti edilizi e paesaggistici di illegittimità.

Né può parlarsi di affidamento tutelabile in capo al ricorrente.

L’affidamento presuppone una situazione di apparenza legittima fondata sulla buona fede del destinatario e su un comportamento univoco dell’amministrazione idoneo a ingenerare la convinzione della legittimità del titolo.

Nel caso di specie, invece, la S.C.I.A. si fondava su un errore interpretativo grossolano circa la portata dell’art. 5 L.R. n. 16/2016: l’intervento era, sin dall’origine, manifestamente estraneo al concetto di recupero pertinenziale, tanto che il Comune, anche prima dell’annullamento, aveva contestato formalmente l’irregolarità con due relazioni istruttorie (9 febbraio e 21 marzo 2023).In tali circostanze, nessun affidamento ragionevole poteva radicarsi, essendo il privato tenuto a conoscere i limiti della disciplina edilizia e paesaggistica.

È dirimente, sul punto, il rilievo della Corte costituzionale n. 90/2023 che ha dichiarato incostituzionale la disposizione regionale, qualificando quella normativa come radicalmente incompatibile con i principi fondamentali del governo del territorio e della tutela del paesaggio.

Una volta espunta tale base legale dall’ordinamento, l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo è divenuto, se possibile, ancora più pregnante: l’amministrazione era tenuta a ripristinare la conformità dell’assetto edilizio locale al nuovo quadro normativo costituzionalmente legittimo, senza che potesse residuare alcuno spazio per la conservazione di titoli edilizi in contrasto con la Costituzione.

Quanto al parametro temporale, l’annullamento d’ufficio è intervenuto in data 22 marzo 2023, ossia entro dieci mesi dalla presentazione della S.C.I.A.; il termine risulta non solo rispettoso della previsione legale, ma anche congruo rispetto alla complessità dell’istruttoria condotta. La tempestività del provvedimento esclude in radice la possibilità che si fosse formato un affidamento consolidato, tanto più che l’intervento non risulta ancora eseguito.

Il Collegio ritiene, inoltre, che l’interesse pubblico perseguito con l’annullamento d’ufficio - consistente nella reintegrazione della legalità urbanistico-edilizia e nella prevenzione di un utilizzo distorto dell’istituto del recupero volumetrico - abbia natura prevalente rispetto all’interesse privato del ricorrente a conservare un titolo illegittimo. Come ben evidenziato dal Comune nelle proprie difese, la non conformità urbanistico-edilizia impone l’intervento tutorio dell’autorità per il ripristino della legalità, a nulla rilevando l’eventuale stato soggettivo di buona fede del privato.

In questa prospettiva, l’azione di autotutela esercitata dal Comune di Milazzo si colloca nella fisiologia del potere amministrativo, quale strumento di garanzia dell’interesse pubblico primario alla corretta gestione del territorio.

Essa non rappresenta un ripensamento discrezionale, ma l’attuazione di un dovere di vigilanza imposto dall’art. 27 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e, nel caso di specie, reso ancora più stringente dalla sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità della normativa regionale di riferimento.

Dalle considerazioni che precedono emerge in modo univoco che tutti i motivi di appello sono infondati e, pertanto, l’appello proposto dal Sig. TE NO deve essere integralmente respinto.

Possono, nondimeno, compensarsi le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1212 del 2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de NC, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

SE Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE Di TA	MA de NC

IL SEGRETARIO