Pubblicato il 02/02/2026

N. 00074/2026REG.PROV.COLL.

N. 01071/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Cristina Maniaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Piraino, via Santa Maria del Tindari, n. 27;

contro

Comune di Capo D'Orlando, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, (Sezione Prima) n. -OMISSIS- del 9 marzo 2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il Cons. NE RA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. 9 marzo 2021, n. -OMISSIS-, che aveva rigettato il ricorso avente ad oggetto l’annullamento dell’ordinanza 13 luglio 2007, n. 104 di demolizione delle opere di adeguamento sismico eseguite dalla ditta -OMISSIS- a seguito di istanza introitata dal Comune di Capo D’Orlando il 19 giugno 2007, con il prot. n. 16060, e, di ogni altro atto, presupposto, connesso e consequenziale, ivi incluso l’ordine di sospensione dei lavori di adeguamento sismico intimato con la stessa citata ordinanza 13 luglio 2007, n. 104 conseguente a lavori di adeguamento sismico realizzati sull’immobile.

2. Il T.A.R. ha, innanzi tutto, ritenuto infondato il motivo volto a censurare la mancata comunicazione di avvio del procedimento di ripristino definito con l’ordinanza impugnata in quanto l’adozione di misure repressive edilizie non era assoggettata all’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, attesa la natura vincolata del provvedimento finale.

3. Il Giudice di primo grado ha, poi, affermato che:

-) il ricorrente aveva presentato una comunicazione di inizio lavori ai sensi dell’art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985 ai fini dell’adeguamento sismico e non una D.I.A. in senso stretto, con la conseguenza che la contestazione delle opere difformi da parte dell’Amministrazione non poteva avvenire secondo lo schema dell’art. 1, comma 6, della legge n. 443 del 2001 (richiamato dall’art. 14 della legge regionale siciliana n. 2 del 2002), ma, correttamente, attraverso l’ordine di ripristino;

-) non era necessario un preavviso di rigetto in considerazione degli effetti della presentazione del progetto di adeguamento antisismico tratteggiati dalla legge regionale siciliana n. 37 del 1985 (al fine di accertare l’idoneità statica dell’edificio), in quanto era assente un vero e proprio procedimento amministrativo discendente da tale progetto di adeguamento, considerato che, secondo lo specifico dato legislativo di riferimento, ad attestare l’idoneità statica avrebbe dovuto astrattamente essere, a posteriori, il tecnico della stessa parte ricorrente, sicché nessun provvedimento inibitorio avrebbe dovuto essere emanato anteriormente all’impugnata ordinanza di ripristino;

-) l’affermazione circa la formazione di un provvedimento implicito era del tutto generica e non supportata da elementi documentali idonei a renderla verosimile (a partire dal completo pagamento delle somme dovute a titolo di oblazione) e, in ogni caso, era regola indiscussa quella secondo cui la preesistenza di una domanda di condono non poteva essere utilizzata per legittimare attività edilizia nuova ed ulteriore o diversa rispetto a quella oggetto di richiesta di sanatoria;

-) la natura vincolata del provvedimento non necessitava di ulteriori approfondimenti in considerazione della rilevata difformità dell’intervento rispetto al progetto, fermo restando che né in sede procedimentale, né in sede giurisdizionale, parte ricorrente risultava avere offerto elementi idonei ad infirmare le conclusioni cui era giunto il Comune, ciò che costituiva suo preciso onere, non trattandosi nel caso di specie della rimozione di titolo già formatosi ma di un provvedimento ripristinatorio conseguente a opere abusive;

-) quanto alla omessa irrogazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, la non conformità delle opere, così come configurate e del tutto difformi rispetto al progetto presentato, non poteva che condurre all'ordinanza impugnata;

-) il quinto motivo era improcedibile poiché, una volta maturato il termine assegnato, nessuna utilità parte ricorrente avrebbe potuto ritrarre dall’accoglimento della doglianza, il che comportava la cessazione degli effetti della disposta misura cautelare.

4. Il Comune di Capo D’Orlando, regolarmente evocato in giudizio, non si è costituito.

5. Con ordinanza 18 dicembre 2023, n. -OMISSIS-, questo Consiglio ha ordinato all’Amministrazione di depositare il documento impugnato e tutti gli atti in base ai quali lo stesso era stato emanato, nonché tutta la documentazione inerente la controversia, ivi compresa quella inerente l’asserito collaudo dell’intervento di consolidamento sismico e quella relativa all’autorizzazione 18 marzo 2009, n. 5, di allaccio alle acque nere, oltre che una concisa nota di chiarimenti sulla vicenda.

6. All’esito del deposito da parte dell’appellante della documentazione inerente il collaudo dell’intervento di consolidamento sismico del fabbricato, oggetto di causa (specificamente della relazione a struttura ultimata redatta dal Direttore dei lavori e del certificato di collaudo) e dell’autorizzazione 18 marzo 2009, n. 5 di allaccio alle acque nere, la causa, alla pubblica udienza del 21 gennaio 2026, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo deduce che, diversamente da quanto erroneamente opinato dal Giudice di primo grado, la difformità non poteva essere la demolizione dell’intero preesistente fabbricato, anche in ragione del fatto che l’ordinanza aveva ordinato la rimessa in pristino (ovvero la relativa ricostituzione). La fedeltà del completamento del fabbricato al progetto depositata al Comune di Capo d’Orlando era stata acclarata dallo stesso Comune di Capo d’Orlando per ben due volte: la prima volta, allorquando, a seguito della sospensione cautelare degli atti impugnati disposta dal T.A.R. con l’ordinanza n. -OMISSIS-, il ricorrente aveva completato l’intervento di consolidamento sismico che era stato collaudato nell’anno 2009 previa comunicazione di ripresa dei lavori del 12 maggio 2009, la quale, per l’appunto, era stata ancorata all’ordinanza cautelare che aveva sospeso gli atti impugnati; la seconda volta, allorquando, dopo avere constatato che il fabbricato era stato fedelmente completato e consolidato come da progetto presentato al Comune di Capo d’Orlando, lo stesso Ente aveva adottato l’autorizzazione 18 marzo 2009, n. 5, con la quale aveva autorizzato il Signor -OMISSIS- ad allacciare il fabbricato alla rete delle acque nere. Per le ragioni sopra esposte, la comunicazione di avvio del procedimento era necessaria nell’ambito del suddetto particolare procedimento di realizzazione delle opere di completamento e di consolidamento statico ex art. 26 della legge regionale n. 37 del 1985 e s.m.i., proprio perché, diversamente da quanto erroneamente opinato dal Giudice di primo grado, non era dato comprendere a quali concrete opere intendesse rivolgersi l’ingiunzione di demolizione e, nell’ambito del suddetto completamento e consolidamento dell’immobile nell’identico stato in cui si trovava prima dell’intervento e a fronte di una concessione in sanatoria già assentita per silentium , non era possibile sanzionare con la demolizione opere difformi e, semmai, era possibile l’applicazione di una sanzione pecuniaria.

2. Il secondo motivo deduce che il Giudice di primo grado aveva violato il combinato disposto dell’art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1986 e dell’art. 1, comma 6, della legge n. 443 del 2001 (richiamato dall’art. 14 della legge regionale siciliana n. 2 del 2002) poiché, diversamente da quanto erroneamente opinato, non poteva e non doveva risultare assente un procedimento amministrativo per effetto della comunicazione di inizio lavori. Infatti, l’intervento per cui era causa, il cui progetto era stato depositato al Comune di Capo d’Orlando con la comunicazione di inizio dei lavori, riguardava il completamento e il consolidamento statico dell’immobile oggetto di istanza di condono; sicché il Comune avrebbe dovuto verificare la conformità, sotto il profilo edilizio/urbanistico, dell’intervento rispetto al fabbricato oggetto di condono; e ciò avrebbe potuto fare solamente qualora fosse stato messo nella condizione di esercitare il controllo preventivo attraverso l’obbligatoria comunicazione. Il T.A.R. aveva sbagliato la lettura dell’art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985 la quale prevedeva che la perizia giurata che asseverava lo stato dei lavori abusivi e quelli da realizzare fosse allegata alla comunicazione di inizio lavori, il che confortava la qualificazione della comunicazione come D.I.A. che dava luogo al relativo procedimento amministrativo. Diversamente da quanto erroneamente opinato dal Giudice di primo grado, l’unica peculiarità recata dall’art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985 e s.m.i. era quella di consentire l’attivazione della D.I.A. ai fini del completamento di un immobile oggetto di procedimento di condono in corso.

3. Il terzo motivo deduce che il Giudice di prime cure era incorso in un macroscopico errore di fatto e di diritto allorquando aveva sostenuto che non era stata data la prova in giudizio della formazione del rilascio della concessione edilizia in sanatoria sulla domanda di condono, alla luce di quanto disposto dall’art. 23 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985. Il ricorrente aveva depositato nel giudizio, in data 29 dicembre 2020, gli atti relativi alla domanda di condono, atti che il Giudice di primo grado non aveva letto e, quindi, non aveva apprezzato l’esistenza delle prove di cui aveva asserito la mancata allegazione, con la conseguenza che era incorso nell’erronea applicazione dell’art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985, che faceva scattare il silenzio assenso con il decorso dei 24 mesi a prescindere dal fatto che il Comune non avesse computato definitivamente gli oneri concessori e l’oblazione. Diversamente da quanto ritenuto dal T.A.R., sia il progetto di completamento ex art. 26 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985, sia l’effettivo completamento del fabbricato oggi esistente erano perfettamente identici all’immobile oggetto di condono, cosa di cui aveva dato atto il Comune di Capo d’Orlando per ben due volte. Diversamente da quanto opinato dal Giudice di primo grado, il provvedimento impugnato non risultava essere vincolato perché presentava incertezze sia sull’aspetto del relativo oggetto (ovvero le opere colpite dall’ingiunzione di demolizione), sia sull’aspetto del regime sanzionatorio (demolizione o sanzione pecuniaria), le quali scaturivano pure dal fatto che non erano stati allegati all’ingiunzione di demolizione i rapporti istruttori ai quali era stata ancorata.

4. Il quarto motivo deduce l’erroneità del capo della sentenza che aveva dichiarato improcedibile il quinto motivo laddove aveva omesso di pronunciarsi sull’altro profilo di censura con il quale si era stigmatizzato il profilo di eccesso di potere per illogicità stante l’insanabile contraddittorietà fra l’ingiunzione di demolizione e l’assegnazione dei termini per la partecipazione al procedimento già concluso con la detta ingiunzione di demolizione.

5. L’esame delle esposte censure porta all’accoglimento del primo motivo, con assorbimento dei restanti motivi.

5.1 Come è stato precisato dal Consiglio di Stato “ La natura vincolata degli atti impugnati non costituisce valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in “situazioni peculiari e giuridicamente complesse” e inoltre i principi della collaborazione e della buona fede, che certamente trovano applicazione anche ai rapporti fra amministrazione e privati, impongono di dare un'interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione ” (Cons. Stato, sez. III, 14 settembre 2021, n. 6288)

5.2 In particolare, la giurisprudenza ha più volte spiegato che la violazione del contraddittorio procedimentale è idonea a inficiare la legittimità del provvedimento anche nei procedimenti vincolati « quando il contraddittorio procedimentale con il privato interessato avrebbe potuto fornire all'Amministrazione elementi utili ai fini della decisione, ad esempio in ordine alla ricostruzione dei fatti o all'esatta interpretazione delle norme da applicare ” (Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2019, n. 1759; Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1476) e ha ritenuto l'illegittimità del provvedimento vincolato emesso “ senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l'omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l'emanazione di un provvedimento con contenuto diverso ” (C.G.A.R.S., sez. giur., 1 dicembre 2025, n. 960; Cons. Stato, sez. III, 14 settembre 2021, 6288; C.G.A.R.S. 26 agosto 2020, n. 750).

5.3 Più specificamente è stato evidenziato che “ La natura vincolata degli atti impugnati non costituisce valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in situazioni peculiari e giuridicamente complesse” e che “la giurisprudenza più avveduta afferma la sussistenza dell'obbligo di avviso dell'avvio anche nella ipotesi di provvedimenti a contenuto totalmente vincolato, sulla scorta della condivisibile considerazione che la pretesa partecipativa del privato riguarda anche l'accertamento e la valutazione dei presupposti sui quali si deve comunque fondare la determinazione amministrativa ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2000 n. 2443).

5.4 Posto ciò, in disparte il principio (condiviso) che, nel processo amministrativo, l’onere di dimostrare la legittimità urbanistica ed edilizia di un’opera grava interamente sul privato che intenda contestare l’ordinanza di demolizione, discendendo tale principio dalla stessa struttura del giudizio impugnatorio, in quanto, a fronte dell’atto amministrativo che accerta l’abusività, spetta al ricorrente produrre in giudizio i titoli edilizi, i nulla osta e le autorizzazioni che, se esistenti, escludono la natura abusiva dell’intervento, va affermato che, nello specifico caso in esame, il fatto che, come affermato dal Giudice di primo grado, ci si trovi in presenza di un provvedimento avente natura vincolata (ordinanza di demolizione di un immobile già soggetto a procedimento di condono ai sensi della legge n. 47 del 1985) non significa che la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento debba ritenersi, per ciò solo, irrilevante. Ciò, soprattutto tenuto conto che la comunicazione del procedimento avrebbe consentito al ricorrente, come dedotto con la prima censura, di osservare che era stata presentata domanda di condono in data 3 settembre 1986 dalla precedente proprietaria (-OMISSIS-) e di richiamare la dichiarazione del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Capo D’Orlando del 5 luglio 2005, che confermava la presentazione della domanda di condono edilizio ai sensi della legge n. 47 del 1985 al protocollo generale del Comune il 3 settembre 1986 al n. 16040 e il versamento delle rate dovute, attestando che “ alla data odierna la pratica non è stata ancora esaminata dall'Ufficio Recupero Urbanistico, non è intervenuta la determinazione definitiva dell'importo dell'oblazione ai sensi dell'art. 26 della L.R. 37/85, non sono stati adottati provvedimenti definitivi ”, tutti atti depositati anche nel giudizio di primo grado. In ultimo, va precisato che anche l’ordinanza di demolizione impugnata richiama l’istanza di condono edilizio presentata ai sensi della legge n. 47 del 1985 in data 3 settembre 1986 a nome della precedente proprietaria dell'immobile, -OMISSIS-, e la comunicazione di inizio lavori del 19 giugno 2007 del nuovo proprietario, odierno appellante, -OMISSIS- per l'adeguamento sismico, ai sensi dell'art. 26 della legge regionale n. 37 del 1985, con allegato il progetto redatto dal geometra -OMISSIS-, dando atto che la ditta sopra generalizzata aveva proceduto alla totale demolizione del fabbricato esistente nonché allo scavo di fondazione, gettito di massetto in conglomerato cementizio e approntamento delle armature metalliche e della carpenteria delle travi di fondazione e concludendo che le suddette opere erano state realizzate in difformità al progetto di adeguamento sismico depositato.

5.5 Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, deve affermarsi che, nella vicenda in esame, la comunicazione di avvio del procedimento era necessaria proprio al fine di accertare effettivamente la natura abusiva delle opere realizzate (“ totale demolizione del fabbricato esistente nonché scavo di fondazione, gettito di massetto in conglomerato cementizio e approntamento delle armature metalliche e della carpenteria delle travi di fondazione ”) e specificamente se i lavori realizzati costituissero o meno attività esecutiva del progetto di completamento e consolidamento statico dell’edificio ex art. 26 della legge regionale n. 37 del 1985, depositato al Comune di Capo d’Orlando e vistato dal Genio Civile di Messina, anche alla luce delle successive determinazioni assunte in sede di collaudo (certificato del 5 maggio 2009) e di autorizzazione all’allaccio del fabbricato alla rete delle acque nere (autorizzazione 18 marzo 2009, n. 5). Ritiene, dunque, il Collegio che, tenuto conto della specificità della situazione e della gravità degli effetti derivanti dal provvedimento di demolizione (e ripristino) dovevano essere assicurate le garanzie partecipative al procedimento, prima tra tutte la comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

6. In definitiva, va accolto il primo motivo e dichiarati assorbiti i restanti motivi e, in riforma della sentenza di primo grado, va annullata l’ordinanza emessa dal Responsabile dell’Area Urbanistica ed edilizia del Comune di Capo D’Orlando il 13 luglio 2007, n. 104.

6.1 Le spese processuali del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n. 1071/2021 R.G., come in epigrafe proposto, accoglie il primo motivo e dichiara assorbiti i restanti motivi e, in riforma della sentenza appellata, annulla l’ordinanza emessa dal Responsabile dell’Area Urbanistica ed edilizia del Comune di Capo D’Orlando il 13 luglio 2007, n. 104.

Condanna il Comune di Capo d’Orlando al pagamento, in favore di -OMISSIS-, delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 4.500,00 (quattromilacinquecento/00), oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee a identificare l’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

NE RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NE RA	RO LI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.