Pubblicato il 02/03/2026

N. 00125/2026REG.PROV.COLL.

N. 00206/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 206 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Carmelo Briguglio e Nunziato Antonio Medina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Antonino Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n.-OMISSIS-, resa tra le parti, pubblicata mediante deposito in data 2 agosto 2022, non notificata, con la quale era respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento del 1° ottobre 2012, notificato il 5 ottobre 2012, emesso dal Comune di Messina contenente l’annullamento della concessione edilizia - n. 67/2012 A – tacitamente assentita;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il Cons. SO OG e uditi per le parti gli Avvocati nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La presente controversia ha già formato oggetto di esame da parte di questo Consiglio, che ha dato luogo alla sentenza parziale 83/2025.

I fatti di causa possono, dunque, essere riassunti brevemente.

Con il ricorso in appello indicato in epigrafe, la Società istante espone di aver presentato, in data 12 aprile 2012, un’istanza di concessione edilizia ai sensi dell’art. 3 della l.r. n. 6/2010 (norme per il sostegno dell’attività edilizia e la riqualificazione del patrimonio edilizio), per eseguire la demolizione e ricostruzione con ampliamento, mediante l’impiego di tecniche costruttive della bioedelizia con l’utilizzo di fonti energetiche alternative, di un fabbricato sito in Messina -OMISSIS-, esistente alla data del 31 dicembre 2009, identificato in catasto al foglio -OMISSIS-e ricadente in zona omogenea B1 – residenziale del centro urbano della vigente Variante Generale al P.R.G. di Messina, normata dall’art. 35 delle n.t.a (cfr. certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Messina il 9 novembre 2012 in atti). La relazione tecnica del progetto prevedeva in sostanza la demolizione e la ricostruzione dell’edificio esistente nell’area con un ampliamento previsto del 25% dei volumi preesistenti, asseritamente nel rispetto dei dettami del c.d. ‘piano casa’. La nuova configurazione architettonica del fabbricato prevedeva la destinazione di attività alberghiere al piano terra ed ai piani 2, 3, 4, 5, 6 e residenziale dal piano 7 in poi, mentre il piano primo sarebbe stato destinato a parcheggio porticato.

Con la citata sentenza n. 83/2025 erano respinti i primi due motivi di appello di ordine procedimentale (partecipazione e formazione del silenzio assenso), mentre era accolto il motivo inerente alla preclusione del cambio di destinazione d’uso.

In particolare questo Consiglio ha avuto modo di affermare che: “ …il piano nazionale di edilizia abitativa è stato introdotto dall’art. 11 del d.l. n. 112/2008, con l’obiettivo di “garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana”. Esso ha previsto, infatti, una serie di misure rivolte all'incremento del patrimonio immobiliare – sia con nuove costruzioni che con il recupero di quelle esistenti - da realizzare con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati, destinati alle categorie sociali svantaggiate.

Il comma 2 dell'art. 11 del d.l. n. 112/2008 individua i destinatari del piano. Il IA è rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di alloggi di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati.

Pur tuttavia, nel caso che occupa, l’appellante sostiene che l’edificio aveva destinazione residenziale dal 2009, sicché non si pone un problema di limitazione al ricorso al ‘piano casa’, bensì di ammissibilità del cambio di destinazione, che, a dir il vero, risulta consentito – dalla disciplina del ‘piano casa’, nei limiti fissati dall’art. 3 “6. Gli immobili oggetto degli interventi di cui al presente articolo mantengono la destinazione urbanistica preesistente, fatti salvi i cambi di destinazione d’uso autorizzabili dai comuni”.

Nella fattispecie in questione, dall’invocata disciplina urbanistica, tale cambio di destinazione non risulta precluso.

Per quanto si qui ritenuto, il provvedimento risulta, dunque, viziato per difetto di istruttoria e motivazione, escludendo a priori l’applicabilità della disciplina di cui si controverte .”

Per quanto qui d’interesse, con riguardo alle ulteriori censure del terzo motivo [llogicità e erroneità della motivazione, violazione di legge con riferimento alle disposizioni indicate nel motivo, error in iudicando ; infatti il calcolo dei volumi sarebbe stato correttamente ed analiticamente conteggiato negli elaborati progettuali presentati dalla ditta, per un volume da insediare di mc. 26.218,17 (Relazione tecnica al progetto)] era disposta verificazione (come integrata da ordinanza di chiarimenti 202500455 e proroga). Infatti, in considerazione del fatto che il provvedimento risulta pluri motivato, con riguardo al terzo motivo, riteneva, infatti, il Collegio che, ai fini della decisione, fosse necessario disporre una verificazione, incaricando l’Ing. Capo dell’Ufficio del Genio civile di Catania, con facoltà di delega, in ordine ai seguenti punti: computo dei volumi preesistenti e previsti dal progetto e la conformità all’aumento previsto dalla disciplina sul ‘piano casa’ invocata.

Il Verificatore ha depositato la relazione in data 20 luglio 2025 e richiesta di integrazione del compenso.

L’appellante ha presentato memoria ex art. 73 c.p.a.

All’udienza del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello deve essere accolto, anche con riguardo al terzo motivo, per come di seguito precisato.

II – In via preliminare, deve precisarsi che non possono essere più messe in discussione le questioni già decise con la richiamata sentenza parziale di questo Consiglio; né vi è ragione di discostarsi dai chiarimenti forniti con ordinanza collegiale n. 455 del 2025. Non sono condivisibili le censure relative al corretto contraddittorio in sede di verificazione, tant’è che le parti hanno potuto svolgere le proprie osservazioni in relazione alle conclusioni, come attestato dalla documentazione allegata alla relazione in atti e per quanto di seguito, peraltro, precisato.

III – Il Verificatore ha constatato che l’edificio esistente era costruito in forza della licenza edilizia n. -OMISSIS-del 21 luglio 1969 (riferita all’intero isolato che prevede due corpi giuntati uno adibito a struttura alberghiera e oggetto di verificazione, l’altro adibito a civile abitazione) e successive varianti e integrazioni, con relativa attestazione di agibilità n. -OMISSIS- del 29 maggio 1977 e concessione edilizia n. -OMISSIS- del 26 febbraio 1990 relativa al Progetto di ampliamento (che consentiva di ampliare in copertura l’edificio alberghiero di 1629 mc), con relativo certificato di abitabilità n. -OMISSIS- del 29 giugno 1994.

Dagli atti trasmessi dal Comune di Messina i piani dell’edificio alberghiero risultavano complessivamente nove livelli, otto piani fuori terra: 1. piano cantinato adibito in parte a parcheggio ed in parte a impianti servizi e deposito della struttura alberghiera; 2. piano terra destinato ad ingresso e ufficio della struttura alberghiera; 3. piano primo destinato in parte a stanze, servizi, ristorante della struttura alberghiera; 4-5-6-7. piano secondo, terzo, quarto e quinto destinati principalmente a stanze della struttura alberghiera; 8. piano sesto destinato a stanze della struttura alberghiera e impianti; 9. piano copertura al sesto piano in cui sono collocati impianti e servizi dell’albergo.

Il Progetto di demolizione e ricostruzione con ampliamento proposto prevede un edificio di sedici livelli e quindici piani fuori terra: 1. piano interrato, destinato in parte a parcheggio di legge, in parte a locali tecnici ed in parte a servizi alberghieri; 2. piano terra, destinato in parte a servizi alberghieri, in parte a locali commerciali di vicinato, oltre l’atrio di ingresso ai corpi scala per le residenze; 3. piano primo, piano portico destinato a parcheggio, totalmente aperto lungo i fronti su strada; 4-5-6-7-8. piani secondo e terzo, piani quarto, quinto e sesto, destinati ad albergo; 9-10-11-12-13-14. piani settimo, ottavo e nono e piani decimo, undicesimo, dodicesimo, destinati a residenza; 15. piano tredicesimo destinato a residenza, con 3 appartamenti dei quali due con soprastante giardino d’inverno posto al piano superiore livello 16.

Evidenzia il Verificatore che il progetto dunque prevede, oltre all’incremento volumetrico ai sensi dall’art. 3 della l. r. n.6/2010 del c.d. ‘piano casa’ nella misura del 25%, anche altri incentivi volumetrici previsti dalle normative vigenti di cui all’ art.1 l.r. n. 4/2005 lett. b e lett. c con esclusione del computo di maggiori spessori e altezze nelle costruzioni; inoltre, l’intero primo piano dell’edificio in progetto è adibito a parcheggio e non viene conteggiato dall’appellante nel calcolo dei volumi in base all’art. 2 cap. 3 delle N.A. del P.R.G. di Messina; il progetto ancora si basa sul calcolo dei volumi esistenti e di progetto in forza del “ protocollo d’intesa scaturito a seguito della Conferenza di Servizi prot. 872 del 11/02/2011 presso l’Assessorato Politiche del Territorio del Comune di Messina, a cui fa seguito la nota trasmessa dal Presidente degli Ordini degli architetti e dal Presidente degli Ordini degli ingegneri della Provincia di Messina al Comune di Messina avvenuta con prot. n. 581 del 04/04/2011 ” che prevede anche la possibilità di utilizzare volumi non ancora assentiti ma “recuperabili” ai fini abitativi ai sensi della l. r. n. 4/2003 (su tale punto il Verificatore riporta che il Comune di Messina ha negato l’avvenuta ratifica).

IV - Nella relazione il Verificatore evidenzia, in ordine al primo quesito, dando conto della procedura seguita, di aver computato un volume esistente in 19043,4 mc. sulla base dei documenti approvati e presenti all’Ufficio Urbanistica del Comune di Messina.

La parte appellante, di contro, contesta che il Verificatore, per come risulta dal primo verbale delle operazioni (19 marzo 2024), ha preso atto della “ dichiarazione verbale del Comune sulla mancanza del Rapporto istruttorio ” inerente alla verifica volumetrica (documento n. 3 dell’elencazione del verificatore, prot. n. 0133077/2025 del 30 aprile 2025); ciò avrebbe precluso di conoscere la motivazione delle contestazioni.

Vale sin d’ora precisare che tale rilievo concorre alla carenza motivazionale del provvedimento impugnato.

Quanto al secondo quesito, il Verificatore, ha concluso per un computo di volume di progetto in 33620,9mc = 31118,5+2502,45 mc. Ritiene il Verificatore che “ Considerato che il parcheggio di Legge previsto in progetto a piano cantinato è di 1440 mq mancherebbero in progetto ulteriori mq di parcheggio pari a: 2508 mq-1440 mq=1068 mq. Poiché l’unica area destinata a parcheggio in progetto, oltre al piano cantinato è l’intero piano primo destinato a parcheggio per 747mq (allegato 30 piano primo) secondo le N.A. del P.R.G. il piano primo, deve essere considerato volume per una superficie di 747 mq moltiplicata l’altezza di piano (vedasi Allegato 11) di 3,35m, cioè 747x3.35=2502,4mc. Mancherebbero comunque in progetto 1068-747=321 mq di parcheggio di Legge. In definitiva al volume precedente calcolato di 31118,5 mc va sommato 2502,4 mc e nel progetto proposto rimarrebbe un deficit di 321mq di parcheggio di Legge ”.

Infine, al terzo quesito, il Verificatore risponde, evidenziando che “ Il “piano casa” al momento della presentazione dell’istanza prot. n. 92837 del 12/04/2012, … consentiva l’incremento di volume fino al 25% del volume esistente a condizione che si utilizzavano tecniche costruttive di bioedilizia e fino al 35% del volume dell’esistente a condizione che si utilizzavano fonti di energie rinnovabili e tecniche costruttive di bioedilizia. Il progetto proposto … prevede un incremento volumetrico del (33620,9/19043,4=1,765) 76,5% del volume esistente ”.

V - Di contro, assume la Società appellante che il corretto computo volumetrico si basa sull’applicabilità: a) del Protocollo d’Intesa (Comune/Ordini Professionali) sottoscritto il 4 aprile 2011, che avrebbe valenza di indirizzo interpretativo, contraddicendo la negazione del Comune.

A supporto della propria tesi deduce che l’Amministrazione stessa, infatti, ha applicato i criteri del Protocollo in altri progetti analoghi, ove il volume esistente è stato computato con il sistema “vuoto per pieno” (ante 1967). Sicché la contestazione del Comune si fonderebbe su un richiamo perplesso, errato e parziale all’art. 3 delle N.T.A.

Sul punto, di contro, l’Amministrazione afferma, che il Verificatore ha chiarito che, ai fini dell’applicazione del ‘piano casa’, il parametro di riferimento non può che essere il volume regolarmente assentito e determinato secondo i criteri stabiliti dall’art. 3 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Messina, applicando il medesimo criterio sia allo stato di fatto sia al progetto. Muovendo da tale presupposto, sarebbe esclusa la possibilità di includere nel volume “esistente” il piano cantinato, in quanto non configurabile come volume urbanistico assentito e non supportato da un progetto abilitativo relativo al suo recupero o al mutamento di destinazione d’uso.

Il Verificatore non ha fatto controdeduzioni alle osservazioni di parte limitandosi a ribadire le proprie conclusioni.

Ancora, la parte appellante osserva che il Verificatore avrebbe ignorato che il volume del cantinato esistente era già previsto dallo stesso P.R.G. quale volume urbanistico esistente recuperabile a fini abitativi mediante variazione della destinazione d’uso con la prescrizione dell’adeguamento delle superfici a parcheggio (art. 36 N.T.A.). La verificazione avrebbe, quindi, ingiustamente omesso di considerare la recuperabilità volumetrica del cantinato prevista dal P.R.G., sottostimando la base di calcolo della volumetrica esistente.

Ancora il Verificatore avrebbe anche incluso nel volume di progetto vani che, per destinazione e funzione, dovrebbero restare esclusi dal computo volumetrico ai sensi delle NTA del P.R.G. e della normativa vigente, quali gli spazi di uso comune (quali per es. vani scala, ballatoi e altri spazi tecnici/comuni e di servizio), che, non genererebbero volume e carico urbanistico (come disposto dall’art. 3, c. 3 lett. a N.T.A.). Sicché l’omessa esclusione di questi spazi, comprometterebbe la conformità del progetto, pur essendo essi essenziali per la funzionalità della struttura alberghiera. Ed anche il piano portico aperto sarebbe rispondente al disposto dell’art. 3, c. 3 lett. a) delle N.T.A. del P.R.G., interamente destinato a parcheggi di legge (standard urbanistici), totalmente aperto lungo i fronti su strada, di superficie pari a mq. 725, raggiungibile da un elevatore per autovetture che parte dal piano terra, oltre che dai corpi scala. A riprova di ciò, tale piano portico non era computato dal progettista nel volume di progetto ma nell’altezza e nel numero di piani del fabbricato. Tale piano rientra pertanto nel computo dei parcheggi di legge, non generando carico urbanistico aggiuntivo, ma essendo al contrario una condizione sine qua non per la legittimità stessa del progetto

Escludendo, dunque, dal Volume di Progetto (VP) il volume del IA Portico e dei vani scala, ballatoi e altri spazi tecnici-comuni e di servizio ed includendo nel Volume Esistente (VE) il volume recuperabile del cantinato, la volumetria di progetto si ridurrebbe drasticamente, mentre quella esistente aumenterebbe, portando il rapporto VP/VE al di sotto della soglia massima consentita e, quindi, in piena conformità con la disciplina del ‘piano casa’, come dimostrato nelle controdeduzioni tecniche a firma dell’Arch. Giuseppe Falzea depositate in giudizio dall’appellante in data 9 dicembre 2025. Conseguentemente risulterebbe dimostrato che l’edificio progettato è dotato di parcheggi addirittura superiori rispetto agli standard di legge.

Le conclusioni di parte porterebbero a determinare che, prendendo le risultanze dei calcoli effettuati dal Verificatore, il volume esistente sarebbe pari a mc 19.043,40 (conteggio del verificatore) a cui sommare mc 2.455,74 (cantinato già volume edilizio da PRG), per un totale di mc 21.499,14; ed il volume di progetto (come da calcolo del verificatore, escludendo dal conteggio corpi scala, ascensori, ballatoi di uso comune e piano portico destinato a parcheggio di legge) un totale di mc 25.392,92 con la previsione di superfici di parcheggio per un totale di mq. 2.165,00 (mq. 1.440,00 al piano cantinato + mq. 725,00 al piano primo).

VI – Tutto ciò evidenziato, va precisato che la verificazione è uno strumento che mira all’effettuazione di un mero accertamento tecnico di natura non valutativa (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. III, n. 5169/2021). Sotto tale profilo, l’esame svolto dal Verificatore appare completo e ha garantito il contraddittorio. Dai dati emersi in sede di verificazione e dalle osservazioni di parte emerge con chiarezza la complessità dei profili che dovevano costituire oggetto di valutazione da parte dell’Amministrazione nell’adozione del provvedimento gravato, per gli ulteriori profili dedotti con riguardo al rispetto della volumetria assentibile, oltre quanto già deciso con la citata sentenza di questo Consiglio in ordine alla destinazione (motivo secondo dell’appello).

VII – Ciò posto, va innanzitutto evidenziato che il progetto fa chiaramente ricorso ai parametri di cui al documento versato in atti intitolato “P rotocollo d’intesa inerente il cd. IA AS " del 2011, secondo cui si applicherebbe il criterio del ‘vuoto per pieno’; tale documento reca una nota a firma congiunta degli Ordini degli architetti e degli ingegneri di Messina a seguito della riunione con la partecipazione dell’Amministrazione comunale (pur non risultando agli atti recepito in un accodo).

A riguardo non rileverebbe – a conforto della legittimità del progetto in esame - l’eventuale assenso ad altri progetti che facciano applicazione del predetto Protocollo, se non tuttavia come elemento sintomatico del recepimento da parte del Comune.

Di contro, il riferimento al parametro sopra indicato di per sé avrebbe richiesto un approfondimento istruttorio da parte del Comune nell’adozione del provvedimento gravato, al fine di vagliare l’uniforme sviluppo edilizio nel territorio, in coerenza con i principi di buona amministrazione e leale collaborazione, che devono reggere l’azione amministrativa e riverberano ai fini della completezza dell’istruttoria e della motivazione.

La motivazione dell’Amministrazione sotto tale profilo risulta del tutto carente, come dedotto dalla parte e per come, del resto, emerge anche dal confronto tra la relazione del Verificatore e le osservazioni di parte.

VIII – Dalle risultanze della verificazione, peraltro, emerge il mancato computo del piano aperto lungo i fronti su strada destinato a parcheggio nell’ambito del calcolo dei parcheggi dovuti per legge (alla luce del cit. art. 3 delle N.T.A. del P.R.G.) e la sua inclusione invece nel calcolo del volume dell’edificio. Tali aree, lungi dall’essere ritenute quali aggravio urbanistico, risultano invece – per la parte prescritta dalla legge – quali opere di urbanizzazione.

La motivazione del provvedimento gravato risulta, pertanto, altresì, carente, sotto il profilo della contestazione della possibilità di destinazione (come previsto in progetto), nonché dell’eventuale differenziazione tra parcheggi obbligatori (che in quanto tali risultano realizzabili anche in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti) e eventuali parcheggi pertinenziali che dovessero eccedere la misura minima di legge (cfr. a riguardo Cons. Stato, Sez. IV, n. 3702/2018).

Neppure nella determinazione del computo volumetrico appare l’attenta disamina dei volumi tecnici e degli spazi comuni non destinati all’abitabilità ai sensi di quanto disposto dall’art. 3 delle N.T.A. del P.R.G.; mentre di contro, non risulta l’attenta disamina in ordine alla destinazione del cantinato come previsto dal progetto, che rileva ai fini del calcolo del volume complessivo (come emerge dalle osservazioni di parte).

Sotto tale profilo rileva la contestata carenza di una compiuta relazione istruttoria, pur in presenza della documentazione esaminata in sede di verificazione.

IX – Da quanto sin qui ritenuto, deriva la fondatezza del terzo motivo di appello con riferimento alla carenza di motivazione ed istruttoria.

In definitiva, l’Amministrazione, nell’adottare il provvedimento negativo. non ha effettuato un’attenta disamina dei parametri applicabili, non ha motivato in ordine alla contrarietà del progetto con riferimento all’art. 3 delle NTA che prevede che dal calcolo del volume si sottrae il piano destinato a parcheggio e che non siano conteggiati i volumi tecnici, nonché con riferimento ai motivi ostativi alla destinazione prevista in progetto. Ne discende che l’appello deve essere accolto, fatte salve le ulteriori valutazioni dell’Amministrazione, nel rispetto di quanto evidenziato nella presente sentenza.

X – La complessità della fattispecie esaminata tuttavia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, con refusione del contributo unificato a favore della parte appellante.

XI – L’anticipo del compenso del Verificatore come determinato con la sentenza n. 83/2025 deve essere posto definitivamente a carico del Comune appellato, unitamente all’ulteriore compenso di €. 494,35, come richiesto nella parcella delle competenze e rimborso versata in atti, ritenuta congrua, tenuto conto dell’impegno profuso e valori medi delle tariffe professionali vigenti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini indicati in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento gravato.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio, con refusione del contributo unificato a favore dell’appellante.

Condanna il Comune soccombente al pagamento del compenso del Verificatore, come liquidato in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee ad identificare l’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER GN, Presidente

SO OG, Consigliere, Estensore

Michele Pizzi, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SO OG	ER GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.