Pubblicato il 13/04/2026

N. 00240/2026REG.PROV.COLL.

N. 00587/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 587 del 2025, proposto da
Comune di Capaci, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Immordino, con domicilio con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

AN SC, rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Foti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Regione Siciliana - Assessorato territorio e ambiente, Dipartimento urbanistica, e Assessorato beni culturali e identità siciliana, Soprintendenza beni culturali e ambientali di Palermo, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione quinta) n. 1042/2025, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’appello incidentale di AN SC;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana - Assessorato territorio e ambiente, Dipartimento urbanistica, e Assessorato beni culturali e identità siciliana, Soprintendenza beni culturali e ambientali di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 il Cons. AN RI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Il signor AN SC impugnava avanti al Tar Palermo tutti gli atti concretanti l’adozione del piano regolatore generale del Comune di Capaci, culminati nella delibera consiliare comunale n. 21/2023, avente a oggetto la presa d’atto dell’efficacia e dell’esecutività del piano a norma dell’art. 54 della l.r. Sicilia 19/2020. Lamentata l’invalidità sotto vari profili dell’ iter amministrativo seguito dall’Amministrazione, e l’illegittima classificazione integrale in ZTO “E-verde agricolo” di un fondo di proprietà (comprensivo di un pozzo e di un fabbricato rurale collabente composto dai piani terra e primo), che nel previgente programma di fabbricazione ricadeva in parte in ZTO “C3-espansione edilizia stagionale”, e in parte in ZTO “E-verde agricolo”, il ricorrente domandava l’annullamento degli atti gravati e, in subordine, la condanna del Comune al risarcimento del danno subito a causa degli stessi.

Il Comune di Capaci e le Amministrazioni regionali intimate si costituivano in giudizio.

Con la sentenza in epigrafe l’adito Tar:

A) accoglieva la domanda principale, disponendo l’annullamento della sola deliberazione consiliare comunale n. 21/2023, perchè viziata da difetto di istruttoria e violazione dei principi partecipativi regolanti la materia;

B) respingeva la domanda risarcitoria subordinata, non rilevando in capo al ricorrente un danno economico attuale e concreto derivante dall’atto lesivo, ormai annullato;

C) condannava l’Amministrazione comunale alla refusione delle spese di giudizio in favore del ricorrente, e quest’ultimo alla refusione delle spese del giudizio nei confronti delle Amministrazioni regionali, nei cui confronti era risultato soccombente.

Il Comune di Capaci ha proposto appello. Premessa l’esigenza di una “ puntuale ricostruzione in fatto ” della vicenda controversa, ha dedotto con un unico motivo: erroneità della sentenza nella parte in cui ha accolto il secondo, il terzo e implicitamente il quarto motivo di ricorso; violazione degli artt. 106 Cod. proc. amm. e 395 Cod. proc. civ.; errore in fatto risultante dagli atti o documenti della causa; insussistenza delle violazioni accertate. Riprodotte nel motivo le censure accolte, e affermatane l’insussistenza, ha domandato il Comune la riforma della sentenza gravata, con reiezione del ricorso di primo grado.

La Regione Siciliana - Assessorato territorio e ambiente, Dipartimento urbanistica, e Assessorato beni culturali e identità siciliana, Soprintendenza beni culturali e ambientali di Palermo, si è costituita in giudizio. Ha illustrato i temi di rilievo della causa e concluso per la valutazione dell’appello secundum legem .

L’originario ricorrente si è costituito in resistenza e ha proposto appello incidentale. Ha sostenuto l’infondatezza dell’appello e riproposto i motivi del ricorso di primo grado assorbiti dal Tar. Ha domandato: in via principale, la reiezione dell’appello; in subordine, per l’ipotesi dell’accoglimento del gravame, e comunque in ogni caso, l’accoglimento dell’appello incidentale e l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, nonchè la condanna del Comune di Capaci a risarcire i danni subiti dalla proprietà mediante reintegrazione in forma specifica o per equivalente, nella misura di € 300.000,00, ovvero di quella maggiore da accertarsi in esito al giudizio.

Con ordinanza n. 210/2025 questo Consiglio ha accolto ai sensi dell’art. 55, comma 10, Cod. proc. amm. la domanda cautelare formulata dall’appellante principale.

Il Comune di Capaci e le originarie ricorrenti hanno depositato memorie difensive.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026

DIRITTO

1. Con deliberazione n. 4 del 31 ottobre 2019 il commissario ad acta appositamente nominato (DA n. 348/2019) adottava il piano regolatore generale del Comune di Capaci, che veniva successivamente pubblicato.

Con DA n. 256 del 13 ottobre 2022 l’Assessorato regionale territorio e ambiente, sulla base del parere n. 310/2022 del 30 settembre 2022 della Commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali, esprimeva sul piano parere motivato VAS con prescrizioni.

In particolare, rilevava che “ Le previsioni riguardanti le Zone omogenee C3, C6, D3 e FV del PRG, per le ragioni espresse nei considerata ”, attinenti alla elevata sensibilità ambientale dei relativi ambiti territoriali, “ non possono essere oggetto di valutazione ambientale positiva e dovranno pertanto essere espunte dal piano unitamente alle opere di urbanizzazione che le supportano ed eventualmente, a seguito dei necessari approfondimenti, formare oggetto di una specifica variante da sottoporre al procedimento di VAS e VIncA. Nell’ambito delle zone C3 e C6 potranno mantenere la classificazione proposta esclusivamente le aree interessate da pianificazione esecutiva in corso di validità alla data di adozione del PRG con le relative opere di urbanizzazione strettamente pertinenti all’insediamento ”;

Il Comune di Capaci, con la deliberazione consiliare n. 21/2023, prendeva atto dell’efficacia e dell’esecutività del piano così come integrato dal predetto parere VAS.

Tanto in applicazione dell’art. 54, commi 3 e 6, della l.r. Sicilia 13 agosto 2020, n. 19, norma che, al comma 3, dispone: “ Nelle Città metropolitane, nei liberi Consorzi comunali e nei comuni, singoli o associati, che alla data di entrata in vigore della presente legge abbiano già adottato ma non ancora approvato i rispettivi strumenti urbanistici, la misura di salvaguardia della sospensione perde efficacia se gli strumenti urbanistici non sono approvati entro tre anni dall’adozione. In tal caso, previa acquisizione del parere motivato VAS e fatte salve le prescrizioni di cui al medesimo parere e quelle dei piani sovraordinati e dei pareri degli enti territorialmente competenti, diviene efficace ed esecutivo il piano adottato insieme con le controdeduzioni alle osservazioni espresse dai rispettivi organi consiliari o, nel caso di piani adottati da un commissario ad acta, dai rispettivi uffici tecnici comunali ”.

2. Il Tar, in accoglimento del ricorso di cui in fatto, ha ritenuto illegittimo tale modus procedendi .

In particolare, il primo giudice ha preliminarmente respinto la tesi del Comune resistente circa la non impugnabilità, perchè di natura meramente ricognitiva, della deliberazione consiliare n. 21/2023. Ha rilevato sul punto che la determinazione non si era limitata a una mera attestazione dell’efficacia giuridica di atti preesistenti, bensì aveva modificato in modo sostanziale il contenuto del piano urbanistico adottato nel 2019 adeguandolo alle prescrizioni contenute nel parere motivato VAS, così incidendo negativamente, in via immediata e concreta, sulla potenzialità edificatoria delle aree di proprietà del ricorrente, “ – che in sede di adozione del PRG erano state classificate (in parte) come edificabili (zona C3), a seguito dell’accoglimento delle relative osservazioni – sono state riclassificate come zona agricola (ZTO E). Tale modifica ha determinato una immediata e concreta incidenza negativa sulla potenzialità edificatoria dei fondi, con evidente pregiudizio per il ricorrente ” da cui la ritenuta impugnabilità dell’atto ai sensi dell’art. 7, comma 1, Cod. proc. amm..

Nel merito, il Tar ha ritenuto l’illegittimità della delibera osservando che, in presenza delle modifiche al piano adottato conseguenti alle osservazioni critiche contenute nel parere VAS, relative a “ circa il 60% ” del territorio comunale, la mera presa d’atto prevista dell’art. 54, comma 3, della l.r. 19/2020, non poteva dirsi sufficiente, necessitando, invece, “ avviare nuovamente l’intero procedimento di approvazione, mediante la formale riadozione del PRG nella versione modificata, la pubblicazione, la riapertura dei termini per la presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati e, infine, l’approvazione definitiva all’esito delle controdeduzioni ”. Percorso imposto dal fatto che “ le prescrizioni contenute nel parere motivato VAS non imponevano né rendevano obbligatorio lo stralcio delle previsioni edificatorie, ma subordinavano ogni eventuale conferma della relativa destinazione urbanistica a un articolato percorso valutativo – da attuarsi mediante specifica variante urbanistica, da sottoporre a nuova procedura VAS e, se del caso, a valutazione di incidenza ambientale –; si trattava, dunque, di un adeguamento non automatico, richiedente una procedura aggravata, del tutto incompatibile con il meccanismo semplificato scolpito dall’art. 54 della L.R. n. 19/2020 ”.

Ha soggiunto il primo giudice che “ Gli adempimenti procedimentali omessi non rappresentano meri formalismi, ma costituiscono passaggi essenziali per la corretta attuazione dei principi fondamentali che governano l’azione amministrativa in materia di pianificazione urbanistica, tra cui i principi di pubblicità, partecipazione e imparzialità, sanciti dagli articoli 7 e 8 della legge n. 241/1990 e dagli articoli 6 e 26 della L.R. n. 19/2020. Il coinvolgimento della cittadinanza e la garanzia di una effettiva partecipazione rappresentano momenti imprescindibili del procedimento urbanistico, tanto più in presenza di modifiche che, come nel caso di specie, incidono in modo radicale sull’assetto originario del piano adottato. L’omessa rinnovazione del procedimento partecipativo determina, allora, una violazione grave del giusto procedimento e un vizio strutturale della deliberazione impugnata, che risulta illegittima sia per difetto di istruttoria sia per violazione dei principi partecipativi ”.

3. Con una prima linea argomentativa l’appellante principale Comune di Capaci sostiene che la sentenza impugnata è incorsa in erroneità nella ricostruzione in fatto della controversia, che si riflettono nelle conclusioni assunte in diritto.

3.1. Evidenzia il Comune che, come risulta dalla documentazione in atti, e contrariamente a quanto riferito dal Tar, incorso in “uno spiacevole copia e incolla di altra sentenza emessa in pari data (n.1040/2025) ”: nell’ambito del piano adottato, il fondo per cui è causa è stato zonizzato come agricolo, essendo ivi presenti le colture specializzate (uliveti) risultanti dall’allegato studio agricolo-forestale; nessuna osservazione è stata presentata dall’interessato, e, tantomeno, accolta; le modifiche rinvenienti dal parere motivato VAS non hanno pertanto riguardato il predetto fondo.

3.2. Dal suo canto, l’interessato, nelle difese svolte sul punto, non contesta la circostanza in ordine alla mancata presentazione di osservazioni relative alla destinazione del fondo contenuta nel piano adottato. Sostiene però che, nello stesso piano, una parte del fondo di sua proprietà ricadeva in ZTO “C/3”, e, a conferma dell’affermazione, produce il relativo titolo di proprietà, ovvero il decreto di trasferimento del Tribunale di Palermo - Sezione esecuzioni immobiliari, del 16 maggio 2022 (in atti), che descrive l’immobile come “ terreno in parte agricolo e in parte edificabile con annesso un pozzo e un fabbricato collabente, composto dai piani terra e primo ”, e ciò sulla base di un “ certificato di destinazione urbanistica … aggiornato ed in corso di validità ” (non in atti).

3.3. Al riguardo, il Collegio deve rilevare che – ferma, alla luce di quanto sopra, l’erroneità della sentenza impugnata nel riferire la presentazione di una osservazione al piano adottato che si è rivelata insussistente – la prospettazione di entrambe le parti in ordine alla diversa questione relativa alla zonizzazione conferita dal piano adottato alla proprietà per cui è causa non può dirsi soddisfacente.

In particolare:

- da un lato, il Comune, in parte contraddicendoli e comunque spostandone il fulcro, conclude i rilievi di cui sopra riferendo che l’area di proprietà del ricorrente “ è sempre stata classificata Verde Agricolo Zona E, ad eccezione di una piccolissima parte (circa il 15%) in ZTO C/3 ”, concetto che l’atto di appello più volte ripete, e che è anche ripetuto nell’ultima memoria depositata dal Comune di Capaci, che riporta che “ Come emerge inequivocabilmente dagli elaborati del piano adottato dal Commissario ad Acta nel 2019, l’area di proprietà del ricorrente è sempre stata classificata, sia come Verde Agricolo Zona E, sia in parte in ZTO C/3 ”;

- dall’altro, l’interessato ha versato in atti il precitato decreto di trasferimento del 16 maggio 2022, il quale, nel descrivere più puntualmente il certificato di destinazione urbanistica precedentemente dichiarato “ aggiornato ed in corso di validità ”, riporta che esso è datato “ 19/06/19 ”, momento antecedente all’adozione del piano urbanistico di che trattasi, avvenuta con deliberazione commissariale n. 4 del 31 ottobre 2019, e ha poi sostenuto, nel proposto ricorso incidentale, che detto CDU è datato 1° marzo 2022, ma non ha versato in atti i due ridetti CDU, pur avendo segnalato, coerentemente con le premesse poste, che il prezzo corrisposto per l’acquisto era coerente con la parziale potenzialità edificatoria dell’area.

3.4. Tanto doverosamente osservato – e preventivamente escluso che il giudice amministrativo, mediante il ricorso al potere istruttorio, debba sopperire, ove non indispensabile ai fini della decisione, come nella fattispecie, alle lacunosità dell’illustrazione delle parti – deve rilevarsi che né l’erroneo riferimento del primo giudice a una inesistente osservazione presentata dal ricorrente al piano adottato, né la diversa questione di cui appena sopra, rimasta non del tutto chiarita, assumono la valenza dirimente che il Comune gli conferisce in diritto.

3.5. Segnatamente, anche la ricostruzione in fatto offerta dal Comune non conduce alla riforma del capo della sentenza gravata che ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso da questi spiegata in primo grado.

3.6. Invero, rileva il fatto, rimasto incontestato, che nel previgente programma di fabbricazione il fondo di che trattasi aveva in parte destinazione agricola e in parte in ZTO “C3-espansione edilizia stagionale”, e che il piano reso efficace ed esecutivo dalla delibera n. 21/2023 lo abbia destinato interamente a zona agricola, così incidendo negativamente sulla precedente potenzialità edificatoria dell’area, quale che essa fosse in termini quantitativi (per il Comune, il 15%; per l’interessato, il 53,68%).

Bene, pertanto, l’interessato poteva far valere in giudizio il pregiudizio derivatogli dalla delibera in parola.

E ciò, è bene precisare, pur non avendo l’interessato presentato osservazioni al piano adottato, i cui esiti, per pacifica giurisprudenza, anche ove negativi, non avrebbe comunque potuto autonomamente impugnare, poiché le controdeduzioni dell’Amministrazione comunale alle osservazioni dei privati costituiscono un atto privo di contenuto provvedimentale, assolvono cioè a una mera funzione endoprocedimentale, e acquistano contenuto precettivo solo all’esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione (Cons. Stato, IV, 21 agosto 2009 n. 5002; 8 agosto 2008, n. 3925), o, come nella specie, reso efficace ed esecutivo dallo stesso Comune.

3.7. Neanche l’ipotesi che il fondo in parola fosse stato già interamente zonizzato come agricolo sin dalla data di adozione del piano porta a concludere per l’inammissibilità dell’impugnazione della delibera n. 21/2023: se è vero che la delibera comunale di adozione di un piano regolatore è impugnabile in relazione ai vincoli concreti che da esso immediatamente derivano per le proprietà dei singoli, e che la mancata impugnazione rende inoppugnabile la successiva e consequenziale applicazione delle misure di salvaguardia (evenienza qui insussistente), tuttavia l’omessa impugnazione del piano regolatore adottato non preclude l’impugnazione dello stesso piano una volta intervenutane l’approvazione regionale (Cons. Stato, IV, 1° aprile 2025, n. 2729), o, come nel caso di specie, allorquando intervenga un atto che lo ha reso efficace ed esecutivo

E, una volta rilevata, come sopra, l’ammissibilità dell’impugnativa proposta dall’interessato avverso la delibera n. n. 21/2023, non si ravvisano ragioni per le quali l’interessato non potesse contestare, tra altro, i vizi dell’ iter amministrativo seguito dall’Amministrazione nel fare proprio il parere motivato VAS, facendo in tal modo valere un interesse, la caducazione integrale del PRG negativamente incidente sulla potenzialità edificatoria del suo fondo, che sussiste a prescindere dal fatto che detta proprietà fosse o meno direttamente (e parzialmente) interessata dal parere.

4. Con una seconda linea argomentativa il Comune di Capaci sostiene l’erroneità della sentenza laddove, nel merito, il Tar ha affermato che il parere motivato VAS ha rilevato vizi incidenti profondamente sull’impianto complessivo del piano, e che il suo recepimento ha determinato una sostanziale modifica della versione adottata, con effetti che hanno interessato “ circa il 60% ” del territorio comunale, da cui la necessità del riavvio dell’intero iter del procedimento di approvazione.

In particolare, il Comune: non comprende da quali atti il Tar abbia tratto una tale quantificazione; sostiene, a mezzo di puntuali calcoli, che l’area interessata dalle osservazioni di cui al parere motivato VAS è complessivamente pari a poco più del 15% (precisamente 16,31%) del territorio comunale, percentuale che espone essere irrilevante, e inidonea, in quanto tale, a legittimare l’annullamento del piano e il rifacimento dell’intero procedimento, anche considerato che, diversamente, il parere VAS non avrebbe potuto essere favorevole; evidenzia che le aree interessate dai rilievi del parere sono state stralciate dal piano, con riserva di adottare in un momento successivo l’adozione della variante prefigurata nello stesso parere; rammenta che, per la giurisprudenza, la ripubblicazione del PRG è necessaria solo in presenza di modifiche comportanti il mutamento delle caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione, e non le variazioni di dettaglio, quand’anche numerose sul piano quantitativo ovvero intensamente incidenti sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree; afferma che le modifiche nella specie apportate al piano rientrano in tale seconda categoria, e, anche in considerazione della loro obbligatorietà in conseguenza del parere VAS, rendono superfluo l’apporto collaborativo dei privati, già avvenuto in sede di adozione del piano, nonchè superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale.

4.1. La tesi non convince.

Per la giurisprudenza formatasi in riferimento all’art. 10 della l. 1150/1942 (riepilogata di recente da Cons. Stato, V, 29 dicembre 2025, n. 10361), le modifiche degli strumenti pianificatori adottati a seguito della presentazione di osservazioni, che non richiedono la nuova pubblicazione del progetto, sono solo quelle non comportanti sostanziali innovazioni o deviazione dei criteri connotanti il piano adottato, dovendosi, diversamente, provvedere a una ulteriore pubblicazione (Cons. Stato, IV, 13 luglio 2010, n. 4546).

Più in generale, la giurisprudenza ha affermato il principio generale secondo il quale “ la necessità di ripubblicazione del piano … viene ritenuta sussistere allorché, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono ” (Cons. Stato, IV, IV, 19 novembre 2018, n. 6484; 12 marzo 2009, n. 1477; 25 novembre 2003, n. 7782). Ha precisato che la necessità di ripubblicazione si impone allorquando tra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione, escludendo che ciò avvenga quando, in sede di approvazione, siano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, VII, 5 gennaio 2024, n. 205; IV, 19 novembre 2018, n. 6484); in altri termini, “ l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree ” (così, Cons. Stato, IV, 13 novembre 2020, n. 7027; nello stesso senso, IV, n. 12 febbraio 2025, n. 1158, che richiama Cons. Stato, IV, 13 novembre 2018, n. 6392, e II, 12 ottobre 2020 n. 6055).

In questo quadro, si sottolinea che, ai fini dell’onere di ripubblicazione, occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali), e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate allo strumento pianificatorio e accettate dal Comune); soggiungendosi che per le modifiche “obbligatorie” detto obbligo non sorge, poiché il carattere dovuto dell’intervento rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, mentre le modifiche “facoltative” e “concordate” determinano l’obbligo della ripubblicazione ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato (Cons. Stato, VII, 29 luglio 2024, n. 6787; IV, 14 settembre 2023, n. 8324).

Ora, nel caso di specie, il parere motivato VAS, per quanto qui di interesse:

- ha ritenuto “ di non poter esprimere una valutazione positiva sugli effetti ambientali determinati dalla previsione delle zone C3, C6, D3 e FV del PRG, che non sono state oggetto del necessario approfondimento, in relazione sia alla loro significativa estensione, che determina effetti di ingiustificato consumo del suolo nonché rilevanti pressioni anche in relazione alle componenti paesaggio e biodiversità sia per il particolare valore ambientale delle aree interessate, che, per quanto rappresentato nel RA e nello Studio di Incidenza, potrebbe essere significativamente compromesso, risultando altresì non compatibili con gli obiettivi di sostenibilità definiti dal contesto normativo generale ” (pag. 27);

- nelle considerazioni conclusive, ha espresso parere motivato favorevole, ai sensi dell’art. 15 del d.lgs. 152/2006 e del d.P.R. 357/1997, “ con le considerazioni ambientali di seguito riportate ed a condizione che l’A.P. proceda, in sede di Dichiarazione di Sintesi, ad illustrare in che modo le considerazioni ambientali formulate di seguito sono state integrate nel piano e nel suo apparato normativo e di come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano adottato, alla luce delle alternative possibili ”, affermando, nel prosieguo, che “ le previsioni riguardanti le Zone omogenee C3, C6, D3 e FV del PRG … non possono essere oggetto di valutazione ambientale positiva e dovranno pertanto essere espunte dal piano unitamente alle opere di urbanizzazione che le supportano ed eventualmente, a seguito dei necessari approfondimenti, formare oggetto di una specifica variante da sottoporre al procedimento di VAS e VIncA. Nell’ambito delle zone C3 e C6 potranno mantenere la classificazione proposta esclusivamente le aree interessate da pianificazione esecutiva in corso di validità alla data di adozione del PRG con le relative opere di urbanizzazione primarie, strettamente pertinenti all’insediamento ”.

Il Comune ha ritenuto di fronteggiare un siffatto parere, che in relazione alle ZTO di cui sopra non era positivo in ragione del rilevato deficit istruttorio, “espungendo” le predette zone dal PRG, ciò che, in concreto, ha fatto classificandole come “zone bianche”, ciò che refluisce nella loro destinazione a “ZTO E-verde agricolo”.

Si tratta di una rielaborazione che non può certo dirsi “obbligatoria” nei sensi sopra precisati, non potendo ritenersi che il parere facesse emergere l’obbligo dell’Amministrazione comunale di assumere una tale determinazione.

In particolare, non va trascurato che si trattava della prima pianificazione generale del territorio del Comune di Capaci (precedentemente regolato da un risalente programma di fabbricazione), ovvero di uno strumento che, sia in linea generale che a maggior ragione nella fattispecie, non tollera la “espunzione” di alcune sue parti, e ciò al di là di ogni (mero) intento di pianificarle in una successiva variante. Né tale concetto può divenire “proprio” alla materia solo perché utilizzato nel parere VAS, che spettava all’Amministrazione comunale interpretare e fare proprio in un senso coerente, oltre che con quanto ivi rilevato, con le specifiche esigenze del territorio da normare. Queste costituiscono infatti il bagaglio specifico di conoscenze dell’Amministrazione comunale che, solo, giustifica il ruolo, in linea di principio preponderante, che essa assume nelle scelte da effettuarsi nel corso del procedimento di formazione dello strumento urbanistico, a partire dalla formulazione della compiuta proposta pianificatoria costituita dall’adozione del progetto di piano.

Il giudizio di carente istruttoria contenuto nel parere al riguardo delle aree di che trattasi si rivela, pertanto, più significativo della “soluzione” ivi elaborata per consentirne il superamento, che si pone in una ottica meramente formalistica, dal momento che, per sua stessa definizione, il vizio in parola preclude l’adozione di una valida determinazione amministrativa, né può essere sanato dal compimento di scelte soprassessorie, quale è il rimando a una futura variante.

E, del resto, le aree in parola, lungi dall’essere state “espunte” nel PRG, che, ovviamente, non poteva non contemplarle, sono divenute, come sopra detto, “ ZTO E-verde agricolo ”, destinazione che si profila come non coincidente né con quella prevista nel piano adottato (ZTO “C3”, “C6”, “D3” e “FV”), né con quanto rilevato sotto il profilo sostanziale nel ridetto parere. Il quale, infatti, pur segnalando in più parti, come da motivazioni, la forte valenza ambientale di tali aree, e stigmatizzando come detto la carenza istruttoria della pianificazione per le stesse proposta, non ha in alcun modo imposto siffatta zonizzazione, tanto da vagheggiare, appunto, la possibilità di una ripresa (seppur in termini non chiariti) delle potenzialità edificatorie delle stesse in una successiva variante, sull’evidente presupposto che le carenze istruttorie rilevate fossero, di loro, almeno in parte, colmabili.

Il Comune aveva pertanto ampi margini decisionali circa le scelte, anche procedimentali, da assumere in conseguenza del parere.

Per queste ragioni, nel descritto quadro, rileva non tanto la quantificazione percentuale delle aree interessate dal parere non favorevole VAS, come sembrano ritenere sia il Tar sia, conseguentemente (seppure in senso opposto), il Comune, bensì, piuttosto, il fatto che il piano reso efficace ed esecutivo con la delibera impugnata, mediante lo stralcio “secco” delle previsioni edificatorie previste per queste aree, ha subito un mutamento che, oltre a non potersi ritenersi “obbligatorio” per le ragioni sopra rassegnate, non può essere ascritto neanche alla categoria delle variazione di dettaglio. Le previsioni edificatorie costituiscono infatti, per loro natura, elemento particolarmente qualificante dello strumento urbanistico, in quanto volte a modellare, oltre l’esistente, lo sviluppo del territorio ritenuto possibile, e il loro “azzeramento”, vieppiù riferito a varie zonizzazioni, non può non incidere, oggettivamente, sulla tenuta complessiva della pianificazione residua, né nel caso di specie il Comune ha dato una qualche prova del contrario.

In ogni caso, va osservato che il Comune di Capaci afferma l’erroneità del capo di sentenza che ha quantificato le aree interessate dalla predetta modifica in circa il 60% del territorio comunale, sostenendo che la percentuale in parola va ragguagliata al 16,31%, dato cui perviene considerando la sommatoria delle percentuali delle superfici interessate dalla modifica rispetto all’estensione del territorio comunale (ha 612,00).

Ma l’argomentazione, che per le ragioni dianzi rassegnate, anche ove accolta, non potrebbe condurre alla riforma della sentenza gravata, non è neanche convincente.

Invero, come evidenziato dall’appellato (che perviene articolatamente alla conclusione che le aree interessate dalla modifica della zonizzazione superano abbondantemente il 50% del territorio comunale normato urbanisticamente), il calcolo qui offerto dal Comune è molto semplificato, poiché esso, tra altro, prende a base di partenza l’intero territorio comunale, ivi compresa la parte che, per ragioni di natura fisica/morfologica, ambientale, demaniale o normativa, non è edificabile e non può essere destinate a interventi edilizi o altri usi che richiedano un’alterazione del territorio, e che la stessa relazione generale allegata alla delibera di adozione del Piano ha quantificato in ha 252,70.

5. Per quanto sopra, la conclusione del Tar circa la non applicabilità alla fattispecie dell’art. 54 della l.r. 19/2020, trattandosi di una procedura semplificata incompatibile con gli adeguamenti non automatici del PRG posti in essere dall’Amministrazione comunale per superare le carenze istruttorie rilevate dal parere motivato VAS, e violativa dei principi partecipativi operanti in materia, risulta scevra dalle mende denunziate.

6. Indi, l’appello principale in trattazione, con le precisazioni di cui sopra, va conclusivamente respinto.

Resta assorbita l’eccezione, spiegata dal Comune nell’ultima memoria depositata, di inammissibilità, ex art. 104, comma 2, Cod. proc. amm., di alcuni documenti prodotti dall’appellato solo in questo giudizio (“ pagine web della Regione Siciliana sui piani paesaggistici ”), non avendo essi avuto alcun peso nella presente decisione

Restano assorbite anche le censure, qui riproposte dall’interessato, del ricorso di primo grado, mentre l’appello incidentale dal medesimo proposto va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Non vi è luogo per l’esame della domanda risarcitoria pure avanzata nell’appello incidentale, che è stata respinta in primo grado con un capo di sentenza avverso il quale detto gravame non formula alcuna censura: domanda che, in quanto logicamente subordinata all’accoglimento di quella di annullamento, resterebbe del resto anch’essa assorbita nella conferma, in questa sede, della pronuncia caducatoria resa dal Tar in accoglimento dell’originario petitum dell’appellato.

La spiccata particolarità della controversia giustifica la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sulla causa di cui in epigrafe, respinge l’appello principale e dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN de CI, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

AN RI, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RI	AN de CI

IL SEGRETARIO