Pubblicato il 16/04/2026

N. 00264/2026REG.PROV.COLL.

N. 00290/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 290 del 2024, proposto da PFE s.p.a., Rekeep s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Baccolini, Francesco Rizzo, Francesco Gesess, Edward William Watson Cheyne, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

l’Azienda ospedaliera universitaria CL « G. OL – San Marco », in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Seminara, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo, sito in Catania, corso delle Province n. 203;

per la parziale riforma

quanto all’appello principale e all’appello incidentale, della sentenza del T.a.r. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione terza) n. 3151 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso con i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda ospedaliera CL San Marco di Catania;

Visto l’appello incidentale dell’Azienda ospedaliera CL San Marco di Catania;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. PP La CA;

Udito nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026 l’avv. Nicola Seminara per l’Azienda ospedaliera CL San Marco di Catania; nessuno presente per la parte privata;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- I fatti di causa possono essere così ricostruiti.

1.1.- Con deliberazione n. 108 del 10 febbraio 2010 dell’ASP n. 8 di Siracusa, era aggiudicato al r.t.i. composto da PFE s.p.a. (mandataria) e Manutencoop Facility Management s.p.a. (mandante), il servizio pluriennale di pulizia e sanificazione dei locali amministrativi, sanitari e ospedalieri delle aziende consorziate (Azienda unità sanitaria locale n. 8 di Siracusa, Azienda unità sanitaria locale n. 3 di Catania, Azienda ospedaliera universitaria Vittorio EM AR – S. Bambino di Catania).

La base d’asta era fissata in un « importo presunto annuale » pari a € 9.197.097,25 oltre iva.

1.2.- Con nota del 16.04.2010, il r.t.i. comunicava all’Azienda ospedaliera universitaria CL - Vittorio EM la disponibilità a dare inizio al servizio in data 1° maggio 2010, come richiesto dall’Amministrazione sanitaria.

1.3.- Con successiva delibera del Direttore generale n. 603 del 7.07.2010 l’Azienda prendeva atto dell’intervenuta aggiudicazione e veniva stipulato il contratto tramite scambio di lettere.

1.4.- Il servizio era svolto al 50% da Rekeep s.p.a. e da PFE s.p.a. per la restante quota; quest’ultima eseguiva, altresì, il servizio di derattizzazione.

1.5.- Con decorrenza 1° aprile 2011 il servizio era esteso ai locali del CL « G. OL » di Catania.

1.6.- Con delibera n. 212 del 15.02.2012 interveniva un’ulteriore ridefinizione delle aree oggetto del servizio e, conseguentemente, dei correlati costi mensili, relativamente alla struttura del CL « G. OL ».

1.7.- In data 14 maggio 2014 il servizio era prorogato per ulteriori quattro anni, nelle more dell’espletamento della nuova gara.

1.8.- Con successiva delibera n. 577 del 15 aprile 2016 l’Azienda accoglieva una prima richiesta formulata dal r.t.i. aggiudicatario (con nota del 24.12.2013), avente ad oggetto l’adeguamento dei prezzi del contratto di appalto secondo l’indice FOI rilevato dall’Istat, per il periodo 1° maggio 2011-31 dicembre 2013.

1.9.- In conseguenza di solleciti di pagamento del r.t.i. a titolo d’adeguamento prezzi secondo l’indice FOI, l’Azienda in data 17.6.2021 riconosceva l’adeguamento prezzi limitatamente ai mesi di agosto-dicembre 2017 e per l’intera annata 2018, ritenendo viceversa escluso il 2019. Inoltre, l’importo quantificato per gli anni 2017 (agosto-dicembre) e 2018 sarebbe risultato considerevolmente inferiore rispetto a quello dovuto secondo il prospetto inviato alla stazione appaltante.

1.10.- Con il ricorso di primo grado il citato r.t.i. chiedeva:

- l’annullamento della deliberazione n. 1171 del 17 giugno 2021 « nella parte in cui l’Azienda Ospedaliera ha ritenuto che “alcuna somma risulta dovuta per l’anno 2019” a titolo di adeguamento Istat, e nella parte in cui ha riconosciuto in favore della società Rekeep S.p.A. -per gli anni 2017 (agosto-dicembre) e 2018- il minor importo di € 239.090,50 (oltre IVA 22%) rispetto a quanto invece effettivamente dovuto in favore del R.T.I. costituito da PFE S.p.A., Rekeep S.p.A. e Dussmann Service S.r.l. a titolo di adeguamento prezzi per gli anni 2017 (agosto-dicembre), 2018 e 2019, per complessivi € 658.167,44 oltre IVA 22% »;

- l’accertamento « del diritto di Rekeep S.p.A., quale mandante del r.t.i. costituito tra PFE s.p.a., Rekeep s.p.a. e Dussmann Service s.r.l. nei confronti dell’Azienda ospedaliero universitaria in relazione all’appalto del servizio di pulizia, all’adeguamento Istat per gli anni 2017 (agosto-dicembre), 2018 e 2019 per l’importo complessivo € 658.167,44 oltre IVA 22%, come da ultimo sollecitato da Rekeep s.p.a. con nota prot. n. 917 del 2.11.2020, il tutto oltre interessi moratori ex d.lgs. n. 231/2002 dalla data del provvedimento impugnato, 17 giugno 2021, o, in subordine, dalla data del ricorso »;

-la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle rispettive somme, oltre interessi moratori.

1.11.- A sostegno delle relative domande, il r.t.i. deduceva che, in relazione all’adeguamento 2017-2018, l’Azienda ospedaliera aveva preso le mosse dal rilievo che il rapporto contrattuale aveva avuto decorrenza da maggio 2010 ed era stato poi esteso anche ai locali del CL « G. OL » a partire dal mese di aprile 2011; da ciò l’Azienda avrebbe dedotto che l’adeguamento non poteva che applicarsi a partire dagli anni successivi ai primi (ossia, giugno 2011 e maggio 2012).

In relazione all’anno 2019, l’Azienda ospedaliera avrebbe considerato la variazione dell’oggetto del contratto effettuata nel 2019 mediante una (asserita) rinegoziazione dell’accordo, con la conseguente impossibilità di applicare l’adeguamento a quella annualità.

Secondo le ricorrenti, invece, la variazione degli spazi soggetti ad attività di pulizia realizzata sia nel 2011 (con l’accorpamento del CL « G. OL »), sia nel 2019 (con l’attivazione/soppressione di alcuni reparti), avrebbe costituito un mero ius variandi contemplato nell’art. 83 del capitolato speciale, e non una rinegoziazione del contratto, giacché il criterio di determinazione del corrispettivo sarebbe rimasto il medesimo, essendo stato modificato solo il fattore moltiplicatore costituito dalla superficie in metri quadrati oggetto degli interventi di pulizia.

L’Azienda avrebbe, poi, ulteriormente errato nel determinare l’indice alla luce del quale effettuare la revisione del corrispettivo.

La revisione avrebbe potuto essere richiesta solo a partire dal secondo anno di svolgimento del servizio, con impiego dell’indice FOI (variazione dei prezzi per le famiglie e gli operai ed impiegati) elaborato dall’Istat e da ciò sarebbe derivato – secondo le ricorrenti – che l’incremento del costo della vita avrebbe dovuto essere misurato con riguardo all’anno di avvio del servizio.

In altre parole, sarebbe stato necessario tenere distinto il momento in cui insorgeva il diritto alla revisione del prezzo (che sarebbe decorso dal secondo anno) da quello a cui andava riferita la variazione dei prezzi al consumo (primo anno).

1.12.- L’Azienda ospedaliera resistente si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.13.- Il T.a.r. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, sez. III, con sentenza n. 3151 del 2023, premessa la sussistenza della propria giurisdizione sulla controversia, accoglieva parzialmente il ricorso in ragione dell’assenza, nel caso di specie, di una forma di rinegoziazione dell’accordo; per il resto lo rigettava.

1.13.1.- Argomentava il T.a.r., quanto alla statuizione di accoglimento, che « le vicende riguardanti le modifiche aziendali verificatesi nell’anno 2019 si inquadrino nell’art. 83 del c.s.a., e segnatamente nelle ipotesi previste dalle lettere a) e c). Proprio l’esistenza di una preventiva disposizione pattizia che, a monte, faculta la parte pubblica a modificare (in aumento, o in diminuzione) le superfici oggetto del servizio esclude in radice che quella realizzata nel 2019 sia una forma di rinegoziazione dell’accordo ».

1.13.2.- La reiezione in parte qua del ricorso di primo grado era, invece, affermata sul rilievo – sostanziale – che « La variazione dei prezzi al consumo – calcolata utilizzando l'indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI), valevole come parametro generale […] – non può tenere conto, ad avviso del Collegio, dei differenziali di costo registrati nel primo anno di esecuzione del contratto, pena altrimenti la vanificazione della regola che esclude dal meccanismo revisionale tutto quanto accaduto in quel primo lasso temporale. A tale illegittimo risultato si perverrebbe, invece, ove venisse accolta la tesi sostenuta dalle ricorrenti secondo la quale il diritto alla revisione può essere esercitato solo dal secondo anno di esecuzione del contratto, ma deve tenere conto di tutte le variazioni verificatesi in precedenza ».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata la quale ne ha chiesto la riforma limitatamente alla parte in cui il T.a.r. ha deciso la questione della corretta individuazione del coefficiente da utilizzare per la quantificazione del diritto del RTI Rekeep-PFE ricorrente, all’adeguamento ISTAT del corrispettivo contrattuale secondo l’indice FOI per gli anni 2017-2019, in relazione al servizio svolto in favore dell’Azienda ospedaliera « OL-San Marco » avviato nel maggio 2010. Ha, quindi, articolato le doglianze come di seguito esposte:

1) Error in iudicando; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 4, 5, 56 e 83 del capitolato speciale d’appalto; eccesso di potere per difetto d’istruttoria e dei presupposti, contraddittorietà; omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia.

Sostiene l’appellante che:

- sarebbe non condivisibile il criterio di determinazione della rivalutazione dei prezzi indicato dal T.a.r. In mancanza dei costi standardizzati previsti dall’art. 7, comma 4, lett. c) del d.lgs. 163 del 2006, richiamato dall’art. 115 del medesimo d. lgs., la revisione dei prezzi può, in tesi, trovare applicazione solo per le annualità successive alla prima, in quanto per quest’ultima deve infatti presumersi che i prezzi utilizzati per raggiungere l’equilibrio contrattuale siano quelli attuali e che dunque nessuna eccessiva onerosità per la parte privata potrebbe configurarsi. In tal senso, il fornitore non potrebbe richiedere l’adeguamento prezzi per il primo anno, ma potrà senz’altro farlo per il secondo, tenendo conto dell’incremento – determinato dall’indice FOI – rispetto al momento di avvio del servizio: è già nel secondo anno, infatti, che si manifesterebbe la necessità dell’adeguamento che, pertanto, non potrebbe che essere parametrato all’anno precedente. Il T.a.r. ha, invece, affermato che la variazione dei prezzi al consumo « non può tenere conto […] dei differenziali di costo registrati nel primo anno di esecuzione del contratto, pena altrimenti la vanificazione della regola che esclude dal meccanismo revisionale tutto quanto accaduto in quel primo lasso temporale ». Una siffatta tesi, ad avviso della parte appellante: a) non sarebbe rinvenibile nel tenore letterale dell’art. 115, cit.; b) vanificherebbe, escludendo la parametrazione dal primo anno del servizio, la regola del meccanismo revisionale a partire dal secondo anno sul rilievo che, prendendo a riferimento lo stesso anno a partire dal quale può formularsi la richiesta, si produrrebbe l’effetto pratico di escludere la revisione anche per l’intero secondo anno di durata contrattuale; c) non si sincronizzerebbe con la regola secondo cui il coefficiente Istat di partenza debba essere quello del mese di avvio del servizio ed è rispetto a questo che dovrebbe essere rapportato, di anno in anno, il nuovo coefficiente.

In altre parole, seguendo la tesi della stazione appaltante e del T.a.r., si determinerebbe: a) una sovrapposizione del profilo relativo al momento in cui il fornitore matura il diritto all’adeguamento ( id est : il secondo anno) con quello del criterio di calcolo dell’adeguamento medesimo (da determinarsi tenendo conto dell’indice FOI parametrato rispetto al momento di avvio del servizio, e quindi al primo anno); b) uno slittamento della rivalutazione al terzo anno contrattuale la quale terrebbe conto della sola variazione dei prezzi al consumo intervenuta a decorrere dalla seconda annualità.

Ha, altresì, evidenziato la parte appellante che:

- il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciare sulla dedotta contraddittorietà della condotta dell’Amministrazione poiché il criterio di calcolo utilizzato da Rekeep per quantificare le somme indicate nella richiesta di adeguamento prezzi del 3 novembre 2020 sarebbe stato lo stesso adottato in tutte le precedenti richieste, che sarebbero state invece integralmente accolte;

- la decisione del T.a.r. sarebbe erronea anche laddove avrebbe ritenuto legittima la distinzione applicata dalla stazione appaltante, ai fini del calcolo della revisione prezzi, tra la decorrenza di avvio del servizio per il presidio Vittorio EM (2010) rispetto al CL OL (2011).

Il T.a.r. non avrebbe, infatti, tenuto conto del fatto che, essendo il servizio in questione remunerato tramite prezzi unitari (€/MQ/MESE), ai fini del calcolo dell’adeguamento Istat del corrispettivo contrattuale, sarebbe illogico operare distinzioni in ragione del presidio ospedaliero interessato, dovendo applicarsi il medesimo prezzo unitario (pur nelle sue diverse applicazioni in relazione alle caratteristiche delle aree) e cioè a prescindere dall’estensione delle superfici (e quindi dei presidi) oggetto di affidamento. Ne conseguirebbe che anche per il CL « OL » avrebbe dovuto applicarsi la decorrenza del 2010 (e non del 2012) per il calcolo del coefficiente di rivalutazione Istat;

- il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciare sulla determinazione del quantum complessivo asseritamente dovuto.

3.- L’Azienda ospedaliera universitaria CL « G. OL- San Marco » ha proposto appello incidentale volto ad ottenere la riforma della sentenza nella parte in cui ha accolto il ricorso di primo grado, chiedendone l’integrale rigetto.

3.1.- Ha dedotto la parte pubblica che correttamente sarebbe stato calcolato il compenso revisionale quanto alla decorrenza.

3.2.- Poiché sarebbero variate le superfici e i livelli di rischio, l’Azienda ospedaliera e il r.t.i. avrebbero provveduto a « rinegoziare » il corrispettivo dell’appalto, come risulterebbe dal verbale del 4 gennaio 2019.

3.3.- L’individuazione dei nuovi corrispettivi, allo scopo di mantenere l’equilibrio contrattuale e l’efficienza dello scambio, avrebbe dato luogo a una rinegoziazione, ossia a una nuova regolamentazione del rapporto, rispettosa della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria dell’appalto per le imprese costituenti il r.t.i. e dell’interesse pubblico al controllo e razionalizzazione della spesa e alla conservazione della qualità del servizio.

3.4.- La rideterminazione consensuale del corrispettivo precluderebbe, in tesi di parte pubblica, l’applicazione della revisione prezzi, « incompatibile » con la nuova manifestazione di volontà dell’impresa di rendere la prestazione al prezzo successivamente concordato.

3.5.- Poiché sarebbero variati, oltre alle superfici, anche i livelli di rischio, sulla base dei quali, congiuntamente alle superfici, determinano i corrispettivi, le parti, proprio perché non si sarebbe trattato di una semplice, parziale variazione di superfici, avrebbero consensualmente proceduto a elaborare e approvare – con il verbale del 4 gennaio 2019 – i nuovi « prospetti economici » con i dati totali delle aree distinte per tipologia di rischio, cui sarebbero poi state riferite le nuove misure in metri quadrati e il canone.

4.- In prossimità dell’udienza le parti, con rispettivi scritti, hanno ribadito le già esposte tesi difensive.

5.- All’udienza pubblica del 5 marzo 2026, presente il procuratore della parte pubblica il quale si è riportato alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

6.- Ritiene il Collegio di dover muovere, dall’esame, logicamente prioritario, dell’appello incidentale proposto dall’Azienda ospedaliera.

7.- L’appello incidentale è infondato.

7.1. Il T.a.r. ha, come si è detto, ritenuto che la modifica intervenuta tra le parti non abbia dato luogo ad una rinegoziazione dell’originario accordo ma all’esercizio dello ius variandi previsto dal capitolato speciale d’appalto, ritenendo ‘neutro’ l’atto del 4 gennaio 2019 citato.

7.2.- La tesi dell’appellante incidentale è – diversamente – nel senso che nel caso di specie ci si troverebbe al cospetto di una ‘rinegoziazione’, con un nuovo contratto che avrebbe determinato uno iato con il precedente rapporto. Il nuovo periodo contrattuale si configurerebbe come autonomo rispetto al precedente, considerato, peraltro, che sarebbero variate le superfici e i livelli di rischio delle aree oggetto dei servizi di pulizia riguardanti i nuovi presidi ospedalieri.

7.3.- Secondo l’Amministrazione, con il verbale del 4 gennaio 2019 « a seguito delle variazioni intervenute per dismissione e attivazione reparti/locali », l’Azienda e il r.t.i. avrebbero « elaborato congiuntamente i prospetti riepilogativi delle superfici dei presidi ospedalieri oggetto delle variazioni per tipologia di rischio e i relativi calcoli contabili ». L’individuazione di nuovi corrispettivi, allo scopo di mantenere l’equilibrio contrattuale e l’efficienza dello scambio, avrebbe, in tesi, dato luogo a una rinegoziazione, ossia a una nuova regolamentazione del rapporto.

7.4.- La tesi di parte pubblica non può essere condivisa.

7.4.1.- In primo luogo va osservato che le modifiche intervenute al precedente rapporto si sincronizzano perfettamente con la previsione del capitolato speciale d’appalto alla quale il T.a.r. ha agganciato il legittimo esercizio dello ius variandi da parte dell’amministrazione in ipotesi di sopravvenienze quale quella di cui trattasi.

7.4.2.- Aspetto, questo, che è sufficiente ad escludere una intervenuta rinegoziazione degli elementi dell’accordo primigenio la cui modifica non risulta qui neppure accompagnata da un confronto dialettico tra le parti.

7.4.3.- Nel caso di specie, ancora, non risulta neppure una significativa variazione dei prezzi ‘unitari’: il nuovo corrispettivo risulta essere quello originario moltiplicato per le nuove superfici.

7.4.4.- In tal senso, dal verbale del 4 gennaio 2019 non può farsi discendere una nuova contrattazione dei prezzi semplicemente perché essa non risulta esservi stata.

7.4.5.- In relazione al quantum dei metri quadrati interessati, il medesimo verbale si limita, all’evidenza, ad una ricognizione delle nuove superfici senza aggiungere null’altro alle previsioni dell’originario rapporto contrattuale.

7.4.6.- Alla lettura degli atti tesa ad affermare una intervenuta riconfigurazione negoziale del rapporto ostano, dunque, come bene affermato dal T.a.r., anche le previsioni del capitolato speciale d’appalto che, sul piano sostanziale, ammettevano modifiche unilaterali in ragione di sopravvenienze quale quella di specie.

8.- L’impugnata sentenza, nella parte in cui ha escluso la presenza di una rinegoziazione del rapporto va, dunque, in ragione dell’infondatezza dell’appello incidentale, confermata.

9.- L’appello principale è, invece, alla stregua di quanto si dirà, fondato.

10.- Va condivisa l’impostazione esegetica dell’appellante r.t.i. nel senso che deve essere distinto il profilo della maturazione del diritto alla revisione del prezzo e quello del calcolo (e decorrenza) dello stesso. Se è vero che la revisione non spetta per il primo anno di rapporto contrattuale è altrettanto vero che il corrispettivo del secondo anno non può che essere modulato tenendo conto della variazione di prezzi maturata a decorrere dalla prima annualità. In tal senso non possono trovare ingresso le diverse considerazioni espresse dalla giurisprudenza indicata dalla parte pubblica trattandosi di fattispecie involgente diverse previsioni recate dallo specifico capitolato speciale d’appalto.

11.- Conclusivamente, l’appello principale va accolto e, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, va integralmente accolto il ricorso di primo grado.

12.- L’appellata Azienda ospedaliera provvederà al ricalcolo del quantum da erogare al r.t.i. appellante principale.

13.- Il complessivo assetto della vicenda consente la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, così statuisce:

- accoglie l’appello principale e, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accoglie integralmente il ricorso di primo grado;

- rigetta l’appello incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

PP La CA, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP La CA	RO GN

IL SEGRETARIO