Pubblicato il 26/01/2026

N. 00063/2026REG.PROV.COLL.

N. 00383/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 383 del 2025, proposto da Calogera Lo Presti, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Maragliano, Fabio Quattrocchi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Porto Empedocle (AG), in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione seconda) n. 3588/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 c.p.a.;

Designato relatore il cons. IU La RE;

Uditi nell’udienza camerale del 21 gennaio 2026 i difensori delle parti come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con istanza del 29 gennaio 2024 l’originaria ricorrente, dichiaratasi comproprietaria del fondo sito in Porto Empedocle foglio 24, particella 109 con destinazione « ABs – Attrezzature scolastiche di quartiere » chiedeva al Comune l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica della predetta area in conseguenza dell’asserita intervenuta decadenza del vincolo espropriativo ivi apposto, dovendosi tenere conto, nella sua prospettazione, della destinazione commerciale dell’area circostante.

2.- Il T.a.r. per la Sicilia, adito dalla medesima ricorrente in ragione dell’inerzia serbata dal Comune sulla predetta istanza, con sentenza n. 3588 del 2024 accoglieva il ricorso limitatamente alla porzione del terreno (2%) destinata a zona « FV », e, per l’effetto, accertava l’obbligo del Comune di Porto Empedocle di provvedere soltanto su tale parte area, sulla quale sarebbe gravato un vincolo espropriativo.

2.1.- Evidenziava il T.a.r. a sostegno della statuizione di parziale accoglimento del ricorso contro il silenzio inadempimento, che « l’art. 66 delle NTA […] fa un chiaro riferimento alla circostanza che l’intera zona F è preordinata all'espropriazione. Tale circostanza risulta vieppiù evidente con specifico riguardo alla sottozona F/V, rispetto alla quale le menzionate NTA escludono espressamente dall'espropriazione le sole costruzioni esistenti, con la conseguenza che i terreni su cui non vi sono costruzioni non potranno che essere soggetti ad espropriazione ».

2.2.- Per la rimanente parte, la sentenza osservava che « quanto alla destinazione del 19% della particella in questione ad area per attrezzature di quartiere - parcheggi (cfr. il certificato di destinazione urbanistica), il Collegio condivide quanto già affermato dal giudice di appello sul punto, ovvero che si tratta di un vincolo di natura conformativa, che non comporta automaticamente l'ablazione dei suoli (Cons. St., Sez. IV, 17 marzo 2017, n. 1196; Cons. St., sez. IV, 13 ottobre 2017, n. 4748) », e che, parimenti conformativo sarebbe stato il vincolo sul seguente 66% della particella destinata ad area per attrezzature scolastiche di quartiere , e ciò « coerentemente con quanto affermato dal giudice di appello siciliano, tenuto conto che siffatte attrezzature possono essere realizzate anche su iniziativa privata o promiscua (C.g.a.r.s, sez. giurisd., 24 settembre 2021, n. 811; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 9 giugno 2022, n. 1897) ».

2.3.- Quanto a quest’ultimo profilo, il T.a.r. valorizzava la differenza tra quanto previsto dall’art. 66 delle NTA (per le quali la zona F/S, destinata ad attrezzature scolastiche superiori, prevedrebbe un obbligo di esproprio) e il caso della destinazione AB/S, qui di interesse, disciplinata dall’art. 46 delle medesime NTA che, in mancanza di una specificazione della natura esclusivamente pubblica delle attrezzature scolastiche, esprimerebbe la natura conformativa del vincolo.

2.4.- Il T.a.r. concludeva che « nessuna riqualificazione urbanistica può esservi per la restante porzione di superficie (pari, comunque, ad appena l'1% della suddetta particella, come risulta dal certificato di destinazione urbanistica), in quanto la stessa risulta già avere una classificazione urbanistica in zona “D.5” del PRG (insediamenti di industria manifatturiera, artigianato produttivo, depositi commerciali e simili) ».

3.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata chiedendone, in parte qua , la riforma, sulla base di doglianze così articolate:

1) Erroneità della sentenza appellata per avere ritenuto che le norme tecniche attuative del PRG del Comune di Porto Empedocle consentano la possibilità di realizzare le attrezzature scolastiche e di parcheggio da parte di un privato, così escludendone la natura di vincolo espropriativo; difetto di motivazione per illogicità della stessa. Sostiene, più precisamente, l’appellante che:

- erroneamente non sarebbe stato considerato quale avente natura espropriativa il vincolo nella zona A/BS, riguardante le scuole dell’obbligo: se per la zona F/S riguardante le « scuole superiori alle scuole dell’obbligo » è stato previsto il vincolo preordinato all’esproprio a maggior ragione avrebbe dovuto ritenersi tale quello involgente la localizzazione delle scuole dell’obbligo, non necessitando, in tesi, di un’apposita espressa previsione. D’altronde, il vincolo AB/S non sarebbe – nella prospettazione di parte appellante – diretto alla zonizzazione della parte del territorio su cui ricade il terreno di parte privata, ma sarebbe previsto specificamente sul terreno della stessa, in funzione della localizzazione dell’opera pubblica da realizzare (scuole elementari e asili nido), per cui esso non avrebbe potuto che essere qualificato come preordinato alla espropriazione;

2) Violazione dell’art.1, Protocollo n. 1 CEDU e delle norme e dei principi consolidati in materia di vincoli espropriativi; violazione e falsa applicazione dell’art. 9 d. P.R. n. 327 del 2001, applicabile in Sicilia in forza della l.r. n .12 del 2001, dell’art.2 della l.r. n.10 del 1991. Ad avviso dell’appellante nell’affermare la natura conformativa del vincolo sia della zona AB/P (parcheggi, per un totale del 19% della particella della appellante), sia della zona AB/S (attrezzature scolastiche, involgente il 66% della particella ), il T.a.r. non avrebbe fatto buon governo della distinzione tra vincoli conformativi ed ablatori: il tutto stante l’asserita impossibilità di svolgere, nel caso di specie, le attività previste (scuola e parcheggio al relativo servizio) attraverso l’iniziativa economica privata stante la carenza di un ‘mercato’ di riferimento.

4.- L’appellante ha chiesto la nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di reiterata inerzia dell’Ente locale.

5.- Il Comune di Porto Empedocle, sebbene raggiunto dalla notificazione dell’appello, non si è costituito in giudizio.

6.- All’udienza camerale del 21 gennaio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

7.- L’appello è fondato nei sensi appresso specificati.

8.- Deve essere evidenziato che puntualmente il T.a.r ha premesso e (condivisibilmente) specificato che « nonostante parte ricorrente abbia affermato nella propria istanza che la destinazione urbanistica della particella per cui è causa fosse unicamente quella di attrezzature scolastiche di quartiere (che comunque, riguarda il 66% della stessa, come risulta dal certificato di destinazione urbanistica, prodotto agli atti di causa), è indubbio che ella abbia ivi fatto riferimento all’intera particella n. 109, chiedendone l’integrale riqualificazione urbanistica ». Le aree che qui vengono in evidenza ai fini della invocata destinazione urbanistica sono quelle involgenti la zona « A/BP » e la zona « A/BS ».

9.- È noto che il vincolo, quale esso sia (conformativo o espropriativo), muove da una previsione urbanistica stabilita dall’organo consiliare sulla base delle competenze attribuite – tra le altre disposizioni regionali – dalla l.r. n. 48 del 1991.

L’ordinamento ha tradizionalmente rimesso la funzione di pianificazione urbanistica, nella quale si innesta l’apposizione dei vincoli, all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (recante « Espropriazioni per causa di utilità pubblica »).

Tale assetto è stato, nel tempo, ripetuto nella Regione siciliana, titolare di potestà legislativa esclusiva sia in materia urbanistica (art. 14, comma 1, lett. f dello Statuto regionale), sia in materia di espropriazione per pubblica utilità (art. 14, lett. s, dello Statuto regionale), da esercitarsi « nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato ».

L’art. 34 della l.r. sic. n. 10 del 2000, anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (legge costituzionale n. 3 del 2001), ha stabilito che « Spettano al comune tutte le funzioni ed i compiti amministrativi che riguardano la popolazione ed il territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto espressamente attribuito dalla legge regionale ad altri soggetti pubblici » (comma 1).

Nell’attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, il punto di sintesi è stato fissato dal legislatore statale tramite la disposizione per cui « sono funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: […] d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale » (Corte cost. n. 119 del 2020), ma «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione » (art. 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante « Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario », convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135).

L’art. 4, comma 2, della l.r. sic. n 19 del 2020, ha poi stabilito, in una rinnovata ottica di sussidiarietà, che « Sono conferite ai comuni tutte le funzioni di governo del territorio non esplicitamente attribuite dalla presente legge alla Regione, alle Città metropolitane ed ai liberi Consorzi comunali ».

10.- Sul versante delle procedure espropriative e dell’apposizione del vincolo ablatorio, la disciplina statale sulle espropriazioni contenuta nel d. P.R. n. 327 del 2001 è stata dapprima introdotta in ambito regionale con l’art. 36 della l.r. sic. n. 7 del 2002 per poi essere nuovamente reiterata con l’art. 16 della l.r. n. 12 del 2011.

11.- Quanto ai presupposti dei vincoli, la Corte costituzionale ha nel tempo ribadito, a partire dalla sentenza n. 55 del 1968, che « il legislatore può […] escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come pure può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di disposizione. Ma tali imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò che é connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell'attuale momento storico. Al di là di tale confine, essa assume carattere espropriativo » (sentenza n. 55 del 1968 cit.).

12.- I vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi, in quanto i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (c.d. zonizzazione) e si connotano per il fatto di incidere su una generalità dei beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accomunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono. I vincoli espropriativi sono, invece, quelli che riservano all’Amministrazione l’edificazione in una specifica area (c.d. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente il contenuto del diritto di proprietà di un determinato bene. Con il vincolo conformativo si provvede normalmente a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche; diversamente, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica.

13.- Ora, passando al caso di specie, va ritenuto che il discrimine tra carattere espropriativo e conformativo del vincolo non può, qui, essere dato da una (remota) possibilità che l’attività prevista sulla zona possa essere esercitata anche ad iniziativa di privati.

14.- Il T.a.r. si è allineato all’orientamento giurisprudenziale secondo cui la destinazione di aree ad edilizia scolastica e a parcheggio configuri un tipico vincolo conformativo (Cass. n. 15616 del 2007; n. 8231 del 2012; n. 14347 del 2012; n. 5247 del 2016, n. 12818 del 2016), espresso anche da questo Consiglio (sentenza n. 811 del 2021): ritiene, diversamente, il Collegio di aderire alla diversa tesi della natura espropriativa dei vincoli di cui trattasi.

15.- Si deve alla sentenza di questo Consiglio n. 13 del 2018 la ricostruzione di un articolato filone giurisprudenziale che muovendo dalla giurisprudenza costituzionale degli anni ’60 (Corte cost., n. 6 del 1966 e n. 55 del 1968) ha consentito di approfondire la tematica dei vincoli preordinati (sostanzialmente) all’espropriazione. La sentenza n. 13 del 2018, richiamando la precedente pronunzia n. 212 del 2012 ha avuto modo di ribadire che il vincolo è « ad effetto espropriativo tutte “le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E pertanto nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste” (v. C.G.A., n. 344/2015) […]. In uno di questi precedenti si legge molto chiaramente che “Essendo … rimesso all’interprete il delicato compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli espropriativi, tale attività va certamente svolta assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale” » (Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 627 del 2019).

« D’altra parte, tale contenuto minimo non può più parametrarsi a concezioni diffuse a metà del secolo scorso, essendo invece necessario tenere nel debito conto le ricordate sollecitazioni anche di matrice sovranazionale; che – senza il ricorso a una legittima espropriazione, con conseguente indennizzo ormai a valori di mercato (Corte cost. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349) – non ne consentono la compressione fino a far destinare un fondo privato ad un uso soggettivamente pubblico (nella specie, generale). Ne deriva, dunque, che se l’ente pubblico vuol destinare un’area a uso pubblico (generale) deve procurarne l’espropriazione, non potendo altrimenti costringere il proprietario a comprimere il suo godimento al di là del contenuto minimo essenziale della proprietà » (Cons. giust. amm. sic., sez. riun., n. 212 del 2012).

16.- Alla stregua dei canoni valutativi sopra tracciati, il vincolo di cui trattasi, correlato alla previsione delle attrezzature scolastiche e parcheggio, imposto dal PRG al terreno della ricorrente, deve essere qualificato come espropriativo e non quale vincolo conformativo. In ragione di tale carattere sostanzialmente espropriativo del vincolo impresso sull’area destinata ad attrezzature pubbliche per l’istruzione, essa, in conseguenza della decadenza quinquennale del vincolo, non riacquista automaticamente la propria antecedente destinazione urbanistica (art. 9, comma 3, d. P.R. n. 327 del 2001: « Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 »), ma si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. « zona bianca » (art. 9 d. P.R. n. 380 del 2001, rubricato « Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica »).

Rispetto a tali zone, allorché cessino gli effetti dei preesistenti vincoli, l’amministrazione comunale deve esercitare la discrezionale propria potestà urbanistica, attribuendo loro una congrua destinazione.

17.- Conclusivamente, l’appello va accolto e l’impugnata sentenza va parzialmente riformata, con conseguente accoglimento, per quanto di interesse, del ricorso di primo grado nel senso dell’obbligo di conclusione, con provvedimento espresso, del procedimento di attribuzione di una destinazione urbanistica anche alla particella di cui trattasi.

18.- Non può procedersi qui a pronuncia di condanna alla attribuzione della specifica destinazione chiesta dalla ricorrente, preclusa dall’alto tasso di discrezionalità del procedimento e dalla necessità di adempimenti istruttori del Comune.

19.- Ne discende l’obbligo del Comune di Porto Empedocle di procedere, nel termine di giorni novanta dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza, alla completa conclusione del procedimento di cui trattasi di ritipizzazione dell’area oggetto di vincolo espropriativo decaduto.

20.- Per l’ipotesi di ulteriore inerzia oltre il termine assegnato è sin d’ora nominato Commissario ad acta il Prefetto di Agrigento, con facoltà di subdelega ad altro funzionario in servizio presso il medesimo UTG, il quale, su istanza di parte, darà seguito in via sostitutiva agli adempimenti discendenti dalla presente sentenza nell’ulteriore termine di giorni trenta.

21.- Il commissario ad acta procederà all’adozione ed approvazione della variante di ritipizzazione dell’area, valutando tutti gli interessi pubblici e privati che vengono in evidenza e tenendo conto delle linee generali di pianificazione.

22.- Il compenso del commissario ad acta è posto a carico del Comune di Porto Empedocle e sarà liquidato previa presentazione di apposita istanza nel termine di giorni cento dal compimento delle operazioni (art. 71 d. P.R. n. 115 del 2002).

23.- Il complessivo assetto della vicenda consente la declaratoria di irripetibilità delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, dichiara l’illegittimità del silenzio serbato e ordina al Comune di Porto Empedocle di adottare, nel termine indicato, una determinazione esplicita e conclusiva in relazione alla ulteriore particella specificata in motivazione.

Per l’ipotesi di ulteriore inerzia oltre il termine assegnato è nominato Commissario ad acta il Prefetto di Agrigento, con facoltà di subdelega ad altro funzionario in servizio presso il medesimo UTG, il quale, su istanza di parte, darà seguito agli adempimenti discendenti dalla presente sentenza nell’ulteriore termine di giorni trenta.

Pone il compenso per il commissario ad acta a carico della parte pubblica.

Dichiara irripetibili le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IU La RE, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU La RE	RO LI

IL SEGRETARIO