Pubblicato il 01/12/2025

N. 00967/2025REG.PROV.COLL.

N. 01000/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1000 del 2023, proposto da
Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria Palermo, Casa Circondariale Agrigento - Contrada Petrusa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Girolamo Rubino e Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 2087/2023, resa tra le parti, pubblicata in data 22 giugno 2023, non notificata, con cui era accolto in parte (con riguardo al recupero delle somme erogate) il ricorso proposto per l'accertamento e il riconoscimento del diritto dell’originario ricorrente a percepire l'indennità per servizi esterni ex art. 9 del d.P.R. n. 395/90 con riferimento all'attività prestata presso il -OMISSIS- (-OMISSIS-) della Casa Circondariale di Agrigento;

e per l'annullamento: - del provvedimento del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria – Provveditorato Regionale per la Sicilia (notificato in data 11 ottobre 2022) con il quale era rigettato il ricorso gerarchico proposto in data 20 aprile 2022;

- del provvedimento (notificato in data 23 marzo 2022 dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria – Direzione Casa Circondariale di Agrigento) con il quale era disposto il recupero della somma percepita dal ricorrente a titolo di indennità per servizi esterni “ negli anni dal 2016 al 2020 ”;

- dell'ordine di servizio n. 61 del 19 giugno 20, non notificato o comunicato al ricorrente, con il quale il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento revocava il precedente ordine di servizio n. 46 dell’8 novembre 2016 (provvedimento quest'ultimo che riconosceva la suddetta indennità al personale in servizio presso il -OMISSIS-) e, conseguentemente, ripristinava la vigenza dell'ordine di servizio n. 38 del 22 settembre 2016 (che, invece, escludeva il personale in servizio presso il suddetto nucleo dalla percezione dell'indennità per cui è controversia), disponendo anche “ il recupero delle competenze economiche eventualmente elargite in modo difforme rispetto a quanto prescritto dall'o.d.s. 38/16 ” ;

- dell'ordine di servizio n. 38 del 22 settembre 2016, non notificato o comunicato, nella parte in cui il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento escludeva il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l'indennità per servizi esterni;

- per quanto possa occorre, della nota n. 65450 del 28 settembre 2021, non notificata o comunicata, con la quale il Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria della Sicilia invitava i Direttori delle varie Case Circondariali a “ verificare la legittimità dell'erogazione dell'indennità…in argomento ” e a “provvedere al recupero di somme eventualmente erogante al personale non avente diritto ”;

- per quanto possa occorre, delle circolari dell'Amministrazione penitenziaria (n. 248866-2014, n. 0034052-2015, n. 146755-2019) ove intense nel senso di escludere il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l'indennità per servizi esterni, anche laddove tale personale presti servizio in aree ove sono presenti (per oltre tre ore consecutive) detenuti lavoranti nonché il reparto semiliberi;

- per quanto possa occorrere, della nota del Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria della Sicilia datata 26 marzo 2020, ove intesa nel senso di escludere il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l'indennità per servizi, anche laddove tale personale presti servizio in aree ove sono presenti (per oltre tre ore consecutive) detenuti lavoranti nonché il reparto semiliberi;

- per quanto possa occorrere, della nota datata 1 dicembre 2021 con la quale il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento invitava gli uffici competenti a quantificare le somme percepite a titolo di indennità per servizi esterni dal personale del -OMISSIS- (nel periodo 2016- 2020) e a procedere alla ripetizione di tali somme;

- di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale;

e per quanto riguarda l’appello incidentale presentato dall’appellato il 20 novembre 2023 per la riforma della medesima sentenza, in parte qua , nella parte in cui ha rigettato la domanda volta al riconoscimento e all'erogazione dell'indennità ex art. 9 del D.P.R. n. 395/90 e ha omesso pronunciarsi sul III motivo del ricorso principale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. IG IA e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’originario ricorrente è dipendente dell’Amministrazione penitenziaria e ha prestato la propria attività lavorativa dal 2016 presso il -OMISSIS- (d’ora in avanti -OMISSIS-) della Casa Circondariale di Agrigento. Il -OMISSIS- è collocato nella zona esterna al muro di cinta (in cui sono internati i detenuti, delimitando l’area propriamente detentiva del carcere), ma contenuta all'interno della c.d. ‘intercinta’ (separata dall’esterno da ulteriori confini), nella quale sono collocati invece gli uffici direttivi e amministrativi. L’istante, in primo grado, esponeva che, in seguito all’ordine di Servizio n. 46 del 8.11.2016, aveva percepito per anni l’indennità per cui è causa, finché – nel marzo 2022 – gli era notificato il provvedimento volto al recupero della somma percepita a titolo di indennità per servizi esterni “ negli anni dal 2016 al 2020 ”. Pertanto, con il primo motivo, il ricorrente censurava il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, per violazione dell’art. 9, d.P.R. n. 395/95 e del principio dell’affidamento. Analoghe censure erano rivolte al provvedimento di recupero (motivi II e IV), mentre con il terzo motivo deduceva l’illegittimità dell’ordine di servizio n. 61 del 19.6.2020 per violazione dei principi sull’autotutela e per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca del precedente ordine di servizio.

La sentenza appellata ha ritenuto il ricorso infondato quanto alla pretesa di ottenere il riconoscimento del diritto di percepire l’indennità per servizi esterni, ma al contrario fondato e meritevole di accoglimento laddove si deduceva l’illegittimità dei provvedimenti di recupero delle somme erogate.

Avverso siffatta sentenza il Ministero propone appello, deducendo la violazione e la falsa applicazione dell’art. 2033 c.c..

L’appellato si è costituito per resistere e ha proposto appello incidentale, deducendo:

1 – l’erroneità della sentenza nella parte in cui il primo giudice ha escluso il diritto alla indennità di cui all’art. 9, d.P.R. n. 395/1995;

2 – l’omessa pronunzia relativamente al terzo motivo del ricorso introduttivo, con cui si deduceva l’illegittimità dell’ordine di servizio n.61/2020 per “ violazione dei principi di autotutela pubblicistica e per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca del precedente ordine di servizio ”.

Il Ministero, con memoria, ha precisato che il primo giudice non avrebbe omesso di pronunciarsi sul terzo motivo di ricorso, avendone dichiarato piuttosto l’assorbimento. Di seguito ha replicato all’appello incidentale.

All’udienza dell’8 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello – ricevibile e ammissibile, perché tempestivo e perché recante censure avverso tutte le ragioni di accoglimento esposte dalla sentenza gravata – è fondato.

II – Con riguardo alla legittimità del recupero delle somme indebitamente percepite, vale osservare che la Corte costituzionale (con sentenza 27 gennaio 2023, n. 8 invocata da parte appellante) ha avuto modi di precisare il contenuto delle sentenze della Corte EDU, evidenziando che “ L’identificazione di una situazione di legitimate expectation non importa, nondimeno, per ciò solo l’intangibilità della prestazione percepita dal privato.

La Corte EDU riconosce l’interesse generale sotteso all’azione di ripetizione dell’indebito e, in genere, riscontra la legalità dell’intervento, che solo raramente si è dimostrata carente (sentenza 12 ottobre 2020, NŽ ŠI contro Lituania, paragrafo 115).

Le censure della Corte EDU si appuntano, invece, sulla proporzionalità dell’interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell’affidamento incolpevole.

Nel compiere tale valutazione, la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda (così Grande camera, sentenza 5 settembre 2017, ÁN contro Ungheria, paragrafo 65, e seconda sezione, sentenza 10 febbraio 2015, ÀN NA contro Ungheria, paragrafo 166). In particolare, fra le circostanze che influiscono sul carattere sproporzionato dell’interferenza si rinvengono le specifiche modalità di restituzione imposte al titolare dell’affidamento (ad esempio, nella sentenza Cakarević, l’addebito di interessi legali in capo all’accipiens, a dispetto dell’errore compiuto dall’amministrazione, paragrafi 86 e 87; o, nella sentenza Casarin, la rateizzazione non rapportata alle condizioni di vita dell’obbligato, paragrafo 72); più in generale, rilevano l’omessa o l’inadeguata considerazione della fragilità economico-sociale o di salute dell’obbligato nell’esercizio della pretesa restitutoria (così nelle sentenze Casarin, paragrafi 72 e 73; Romeva, paragrafo 75; Cakarević, paragrafi da 87 a 89, e Moskal, paragrafi 74 e 75); e, infine, ha una sicura incidenza la mancata previsione di una responsabilità in capo all’ente cui sia addebitabile l’errore (sentenze Casarin, paragrafo 71, e Cakarević, paragrafo 80).

In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell’art. 1 Prot. addiz. CEDU vòlta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all’affidamento legittimo ingenerato dall’erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.

Sostanzialmente con la pronuncia n. 8/2023, la Corte ha ritenuto legittima la ripetizione dell’indebito anche nel caso in cui le somme siano state percepite dal dipendente pubblico in buona fede, ingenerando nello stesso un legittimo affidamento circa la spettanza dell’attribuzione ricevuta, con il solo limite che la richiesta di restituzione deve avvenire con modalità conformi alla buona fede oggettiva, rilevando come la paventata sproporzione dell’interferenza nell’affidamento legittimo sia esclusa dalla possibilità riconosciuta al soggetto percettore di accedere alla tutela risarcitoria nei confronti dell’ente a cui sia imputabile l’indebita erogazione della prestazione, in presenza dei presupposti per farne valere una responsabilità precontrattuale.

La giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 9 giugno 2014, n. 2903) ha, peraltro affermato la natura doverosa della ripetizione, atteso che la percezione di emolumenti non dovuti impone all’Amministrazione l’esercizio del diritto-dovere di ripetere le relative somme in applicazione dell’art. 2033 c.c. La doverosità di tale azione da parte della pubblica amministrazione costituisce esercizio di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile in quanto correlato al conseguimento di finalità di pubblico interesse a cui sono istituzionalmente destinate le risorse pubbliche. Tale doverosità esclude, pertanto, che l’Amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, al di là dell’ovvia indicazione delle ragioni per le quali il percipiente non ha diritto alle risorse oggetto di contestazione; non è per essa richiesta alcuna comparazione tra gli interessi pubblici e quelli del privato coinvolti (se non sotto il limitato aspetto delle modalità e dei tempi del recupero).

Sin d’ora si deve, dunque, rilevare che, in ragione di quanto evidenziato risulta irrilevante l’omessa osservanza della regola di partecipazione, tenuto conto che “ l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso in applicazione del principio dettato dall’art. 21-octies, l. n. 241/1990 ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28 novembre 2011, n. 6278).

Al contrario il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate, determinando un danno di natura patrimoniale per l’Amministrazione pubblica, configura proprio un’ipotesi di danno erariale.

III – Passando a vagliare l’appello incidentale, esso risulta infondato.

IV - Infatti, quanto al primo motivo ritiene il Collegio di dover richiamare l’orientamento pacifico formatosi sulla materia.

Il Consiglio di Stato (Sez. II n. 9993/2023) ha avuto modo di esaminare diffusamente il tema ricordando che “ l’indennità per servizi esterni, istituita dal DPR n.147/1990 per il personale della Polizia di Stato ai sensi dell’art.9 DPR n.395/1995, è stata estesa con decorrenza dall’1.11.1995 al personale del Corpo della Polizia Penitenziaria, “impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena” (comma 1) ed anche a quello “impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati” ( comma 2).

In seguito, l’art.11 del D.P.R. n. 254/99 ha esteso l’attribuzione di detta indennità al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi.

Inoltre, con l’art. 9 del D.P.R. n.164/2002, si è precisato che il periodo temporale di impiego, nel servizio o attività che danno titolo all'attribuzione dell’indennità, non debba essere inferiore, nell’ambito del turno di servizio giornaliero, a tre ore, da intendersi svolte in maniera continuativa; di conseguenza, per avere diritto a tale compenso, è necessaria la sussistenza dell’ulteriore requisito dei contatti o, per lo meno, della presenza del detenuto per almeno tre ore”.

Di seguito ha evidenziato – con considerazioni che il Collegio ritiene di condividere – che: “… il beneficio in parola debba essere inteso come finalizzato a compensare un qualche disagio o onere aggiuntivo rispetto al servizio di istituto del personale di Polizia Penitenziaria che ordinariamente presta la propria attività lavorativa in contesti che presentino un legame costante e apprezzabile con l’esecuzione delle misure restrittive della libertà personale.

Ed infatti, il senso che si ricava dalla natura indennitaria del beneficio e dall’interpretazione dell’art. 9, comma 2, d.P.R. 395/1995 e delle ulteriori previsioni appena richiamate, sta nel riconoscere che il beneficio in questione compete al personale addetto, con turni organizzati tramite ordini di servizio, presso gli ambienti interni alla cinta muraria del carcere ove siano presenti i detenuti; possibilità che viene estesa anche ad altri ambienti in cui siano presenti i detenuti nel presupposto che l’avente diritto all’indennità abbia una qualche funzione, ruolo o scopo specifico di controllo dei detenuti medesimi o di qualche servizio che si svolge fuori delle sezioni penitenziarie dove gli stessi ordinariamente si trovano.

Invece, la richiamata estensione non può essere intesa nel senso affermato dalla sentenza impugnata, cioè che qualunque appartenente alla Polizia Penitenziaria che svolga il suo servizio in luoghi ove siano semplicemente “presenti” detenuti, per il solo fatto di venire in contatto con gli stessi (magari perché in transito o perché addetti alla pulizia o ad altro servizio di manutenzione), senza essere direttamente e specificamente responsabile del loro controllo (non avendo un ordine di servizio che imponga la vigilanza dei detenuti presenti in ambiente esterno), abbia diritto alla corresponsione dell’indennità di cui si controverte ”.

Le conclusioni sopra svolte si attagliano alla fattispecie in esame, non ritenendo il Collegio di doversene discostare.

Manca nella specie, come nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, la prova di funzioni di “ specifico di controllo dei detenuti” ulteriore rispetto alla semplice presenza dei detenuti .

Tale interpretazione risulta diretta a una lettura uniforme e coerente della lettera della norma, senza che, peraltro, risulti rilevante un’eventuale difforme portata di una circolare, in quanto atto interpretativo interno e non fonte di diritto.

V – Con riguardo al secondo motivo di appello incidentale si è già argomentato nel capo secondo della presente decisione.

VI – L’appello incidentale deve pertanto, essere respinto.

VII – La complessità della materia trattata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie il primo e pertanto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso introduttivo; respinge l’appello incidentale.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee ad identificare l’appellato.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de NC, Presidente

IG IA, Consigliere, Estensore

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG IA	RM de NC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.