Pubblicato il 06/12/2025

N. 00986/2025REG.PROV.COLL.

N. 01061/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1061 del 2023, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Aiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Gustavo Vagliasindi 9;

contro

Comune di Mascalucia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Francesco Cuscunà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 1104/2023, resa tra le parti, avente a oggetto: annullamento del diniego di concessione edilizia in sanatoria del 29.9.2017 prot. n. 29705 e dell'atto a esso propedeutico ivi indicato, verbale di accertamento del 5.07.2004, entrambi portati a conoscenza del ricorrente il 16.04.2017; dell'ordinanza dirigenziale n. 34 del 31.5.2022, ricevuta a mezzo del servizio postale il successivo 21.6.2022, con la quale il Comune di Mascalucia ha disposto l'acquisizione al proprio patrimonio e l'immissione in possesso delle parti di fabbricato abusivamente realizzate ricadenti nell'immobile di proprietà del ricorrente sito in Mascalucia, -OMISSIS- e censito al N.C.E.U. al foglio -OMISSIS-; dell'ordinanza dirigenziale n. 7 del 26.3.2020, con la quale l'Amministrazione ha ordinato la demolizione e messa in pristino delle opere edilizie eseguite in assenza di titolo abilitativo sul predetto immobile e del verbale di accertamento della Polizia Locale del 28.2.2020 (atto richiamato in seno all'ordinanza n. 34/2022), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, anche non conosciuti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Mascalucia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. UN NN e uditi per le parti gli avvocati nessuno è presente per le parti;

FATTO

1. Il Sig. -OMISSIS- ha impugnato il diniego di concessione edilizia in sanatoria del Comune di Mascalucia n. 29705 del 29 settembre 2017 e il verbale di accertamento del 5 luglio 2004 e, con motivi aggiunti, l’ordinanza dirigenziale del Comune di Mascalucia n. 34 del 31 maggio 2022, con cui era stata disposta l’acquisizione al patrimonio dell’Amministrazione e l’immissione in possesso, delle parti di fabbricato abusivamente realizzate; l’ordinanza dirigenziale n. 7 del 26 marzo 2020, con cui l’Amministrazione aveva ordinato la demolizione delle opere edilizie eseguite in assenza di titolo abilitativo sul predetto immobile e il verbale di accertamento del 28 febbraio 2020, richiamato in seno all’ordinanza n. 34 del 31 maggio 2022.

2. Il T.A.R., per quel che rileva in questa sede (avuto riguardo all’accoglimento del ricorso proposto avverso il provvedimento di acquisizione n. 34 del 31 maggio 2022 per l’omessa comunicazione dell’ordine di demolizione), dopo avere dichiarato l’inammissibilità dell’impugnazione avente a oggetto i verbali della Polizia Municipale, in quanto aventi natura endoprocedimentale, ha affermato che:

-) il ricorrente aveva avuto piena conoscenza del diniego di concessione edilizia e dell’ordine di demolizione, come risultava dalla proposizione del gravame e che nessuna norma stabiliva che il verbale di accertamento dovesse essere redatto in presenza dell’interessato, né che esso dovesse necessariamente fondarsi sull’apporto delle conoscenze di un responsabile tecnico del Comune;

-) sulla scorta del parere dell’Area Urbanistica, Servizio “Condono Edilizio” del 29 settembre 2017, l’Amministrazione aveva denegato il titolo in sanatoria in quanto l’intervento, nel suo insieme, era stato realizzato in data successiva al 31 marzo 2003 (in particolare, nel menzionato avviso dell’Area Urbanistica si precisava che l’epoca di realizzazione era “riferibile a non oltre una settimana”);

-) nel procedimento di repressione degli abusi edilizi venivano in rilievo atti vincolati che non richiedevano una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale in ordine all’intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva;

-) il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi rendeva anche superflua la comunicazione di avvio del procedimento, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non era possibile alcun utile apporto partecipativo dell’interessato.

3. -OMISSIS- ha presentato appello con atto affidato a quattro motivi e successiva memoria, cui ha resistito il Comune di Mascalucia.

4. Alla pubblica udienza dell’8 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo deduce “ Errore della sentenza nell’avere qualificato i verbali della Polizia Municipale come atti endoprocedimentali con la conseguente declaratoria di inammissibilità della loro impugnazione ”. Il T.A.R. aveva trascurato che il contenuto dei verbali aveva inciso, sotto il profilo sostanziale, sulla formazione dei provvedimenti finali di diniego del titolo edilizio in sanatoria e di acquisizione del bene al patrimonio della P.A, con la conseguenza che essi non potevano essere qualificati come atti endoprocedimentali e che la loro impugnazione doveva ritenersi, oltre che tempestiva, corretta.

1.1 Il motivo è infondato, dovendosi precisare che quel che rileva è la statuizione assunta dal primo giudice sul solo verbale di accertamento del 5 luglio 2004, in quanto con riferimento al verbale di accertamento del 28 febbraio 2020, richiamato in seno all’ordinanza n. 34 del 31 maggio 2022, non sussiste in capo all’appellante alcun interesse all’impugnazione, avendo il T.A.R. ritenuto fondati i motivi aggiunti con riferimento al provvedimento di acquisizione n. 34 del 31 maggio 2022 per omessa comunicazione dell’ordine di demolizione (e, invero, il T.A.R. sul punto ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado quanto all’impugnazione del verbale di accertamento in data 28 febbraio 2020).

1.2 Nei limiti così delineati la censura è infondata perché, come osservato dal T.A.R., nella specie si tratta di meri atti endoprocedimentali destinati a essere recepiti nel provvedimento finale e, quindi, di atti privi di autonoma lesività.

1.3 E, invero, per regola consolidata della giurisprudenza amministrativa, " Nel processo amministrativo, un atto endoprocedimentale non può essere impugnato in via autonoma, atteso che la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile alla statuizione che conclude il procedimento, con la conseguenza che quello va gravato insieme a questa " ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3387; Cons. Stato, sez. VI, 3 gennaio 2020, n. 46; Cons. Stato, sez. III, 2 novembre 2019, n. 7476; Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre2018, n. 5846; Cons. Stato, sez. VI, 20 novembre 2017, n. 5331; Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2017, n. 2858; Cons. Stato, sez. VI, 28 giugno 2016, n. 2862).

1.4 Si tratta di un principio ribadito, di recente, anche da questo Consiglio che, in proposito, ha affermato che gli atti endoprocedimenali, qualora privi di autonomo valore lesivo, non devono essere impugnati autonomamente nel termine di decadenza (C.G.A.R.S., sez.giur., 5 agosto 2024, n. 620).

2. Il secondo motivo deduce “ Errore e falsa applicazione delle norme in tema di partecipazione al procedimento anche con riferimento all’obbligo di preavviso di rigetto; eccesso di potere: sviamento della causa tipica, difetto di istruttoria ed errore nel presupposto, contraddittorietà ”. Nel caso di specie, l’appellante, ove concretamente notiziato del procedimento in corso o, comunque, del preavviso di diniego avrebbe potuto instaurare un contraddittorio proficuo con la P.A. per dimostrare che l’epoca di realizzazione del conglomerato cementizio e l’installazione del prefabbricato, contrariamente a quanto riportato nel verbale di accertamento del 5 luglio 2004, non risaliva “a non oltre una settimana”. Ciò senza considerare che tale verbale era stato redatto dagli agenti della Polizia Municipale, ossia da soggetti non dotati delle necessarie competenze tecniche e degli strumenti per compiere una valutazione sulla struttura e sulla data della sua realizzazione.

2.1 Il motivo è infondato.

2.2 Questo Consiglio ha avuto modo, con la sentenza n. 30 del 15 gennaio 2025 di precisare che “ La natura vincolata dell’atto … non costituisce valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in situazioni peculiari e che, inoltre, i principi della collaborazione e della buona fede, che certamente trovano applicazione anche ai rapporti fra amministrazione e privati impongono, in alcuni casi anche in materia edilizia, di dare un’interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione ”, con la conseguenza che “ Certamente tale avviso non è necessario tutte le volte che sia indubbia la natura abusiva delle opere e la loro entità, diversamente l’avviso può risultare sostanzialmente utile per agevolare l’istruttoria e l’accertamento del comportamento illegittimo ” (cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2000, n. 2443).

2.3 Tale principio è stato riaffermato anche di recente ed è stato precisato che « è illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 7, L. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso » (C.G.A.R.S., sez. giur., 21 maggio 2025, n. 380 ed anche C.G.A.R.S., sez. giur.., 26 agosto 2020, n. 750), evenienza, tuttavia, che nel caso di specie non si è verificata.

2.4 Ed infatti il ricorrente deduce, genericamente, che ove notiziato del procedimento in corso (previa apposita comunicazione del suo avvio) o, comunque, del preavviso di diniego, avrebbe potuto instaurare un contraddittorio proficuo con la P.A. per dimostrare l’epoca di realizzazione del conglomerato cementizio e dell’installazione del prefabbricato, ma né in primo grado, né in grado di appello ha riscontrato adeguatamente tale allegazione specificando “ gli elementi deduttivi ed istruttori a tutela del proprio interesse ”, di cui parla anche nella memoria depositata in atti. Il ricorrente, inoltre, non si confronta con il contenuto della sentenza impugnata nella parte in cui ha messo in evidenza, tenuto conto della documentazione in atti e specificamente delle ritrazioni fotografiche allegate al verbale dei vigili urbani del 5 luglio 2004, che le opere indicate al n. 1 non erano ancora state completate in tutte le loro componenti e che, sulla scorta del parere dell’Area Urbanistica, Servizio “Condono Edilizio” del 29 settembre 2017 (che aveva precisato che l’epoca di realizzazione era riferibile a non oltre una settimana), l’Amministrazione aveva denegato il titolo in sanatoria in quanto l’intervento era stato realizzato in data successiva al 31 marzo 2003.

2.5 Sul punto la sentenza impugnata va, dunque, confermata.

3. Il terzo motivo deduce “ Errore e falsa applicazione delle norme in tema di notificazione e conoscenza legale dei provvedimenti impugnati. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ”. Ai fini dell’impugnazione, l’interessato doveva avere piena percezione dell’esistenza del provvedimento e degli aspetti che ne comportavano la lesività, in relazione all’attualità dell’interesse ad agire e, dunque, era errata l’affermazione del T.A.R. secondo cui la notificazione del provvedimento di diniego era priva di valore in quanto il destinatario, avendo proposto l’impugnazione, ne aveva avuto comunque conoscenza. Ciò senza considerare l’illegittimità del soggetto notificante (posta privata), non potendosi attribuire alcuna efficacia retroattiva all’abrogazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 261 del 1999 per opera della legge n. 124 del 2017; censura, quest’ultima, sulla quale il T.A.R. non si era nemmeno pronunciato. Nella specie, la notifica era stata eseguita in data 10 ottobre 2017 da parte di SAILPOST al n. 398 di Via Etnea e la busta recava un timbro “compiuta giacenza” senza che vi fossero indicati gli avvisi relativi. La notifica, quindi, non si era perfezionata sia per l’illegittimità del soggetto notificante che a causa della mancata osservanza delle forme e modalità di cui all’art. 140 c.p.c..

3.1 La censura è infondata.

3.2 Deve premettersi, innanzi tutto, che la notifica del diniego di sanatoria risulta eseguita ai sensi dell’art. 140 c.p.c., in data 4 ottobre 2017, dal messo notificatore del Comune di Mascalucia “Di Grazia Nunzio”, seguendo il corretto iter notificatorio che prevede, nelle ipotesi di irreperibilità relativa, il deposito della copia dell'atto presso la casa comunale, l'affissione di un avviso in busta chiusa sulla porta dell'abitazione o ufficio del destinatario, e la spedizione di una raccomandata con avviso di ricevimento al destinatario stesso per informarlo del deposito, sicché soltanto l’ultimo tratto del procedimento notificatorio è stato affidato all’agente postale Sailpost (dal ché vanno disattesi i rilievi difensivi sulla notifica eseguita da poste private), come emerge chiaramente dagli atti depositati in atti, avendo il messo comunale dato atto di non avere potuto eseguire la consegna all’indirizzo di residenza del ricorrente per non avere trovato il destinatario e le persone indicate nell'articolo 139 c.p.c., depositato la copia nella casa del comune dove la notificazione è stata eseguita e affisso avviso del deposito in busta chiusa e sigillata alla porta dell'abitazione del destinatario dandone notizia per raccomandata con avviso di ricevimento, notifica quest’ultima che si è perfezionata per compiuta giacenza.

3.3 Tuttavia, senza prescindere da quanto sopra accertato, va osservato che il T.A.R. correttamente ha ritenuto che la proposizione del ricorso avverso il diniego di sanatoria e l’ordine di demolizione (con i motivi aggiunti) denotavano la piena conoscenza degli atti impugnati, a prescindere da qualsiasi rituale notificazione, con ciò facendo corretta applicazione del principio del raggiungimento dello scopo dell’atto. E, invero, la “piena conoscenza” dell’atto - il cui verificarsi determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale - si ha quando la parte interessata “percepisce” l’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sua sfera giuridica, in modo da rendere distinguibile l'attualità e la concretezza dell'interesse ad agire contro di esso (in termini, Cons. Stato, sez. VII, 21 luglio 2025, n. 6410; Cons. Stato, sez. IV, 21 febbraio 2025, n. 1474).

4. Il quarto motivo deduce “ Errore della sentenza per avere ritenuto abusivo l’intervento edilizio nella sua unitarietà; eccesso di potere: sviamento della causa tipica, difetto di istruttoria ed errore nel presupposto, contraddittorietà ”. Dalla lettura di copia del verbale di accertamento sui luoghi e constatazione di illecito edilizio del 5 luglio 2004 rilasciata in sede di accesso emergeva che gli agenti di Polizia Municipale avevano accertato l’esistenza dell’edificio, senza però dare atto della sussistenza della domanda di sanatoria già presentata e che, senza dare atto di alcun ulteriore accertamento, era stato poi verbalizzato che “ l’epoca di realizzazione del conglomerato cementizio e la susseguente installazione del prefabbricato sopra riferito, è riferibile a non oltre una settimana ”. Sull’altra costruzione, gli agenti si erano, invece, espressi nel senso che l’epoca di realizzazione era antecedente alla data del 31 marzo 2003, ciò senza l’ausilio di nessun macchinario, né di un tecnico esperto per condurre simili indagini e sopralluoghi. Il T.A.R. era, dunque, caduto in errore, non avendo nemmeno il Giudice gli strumenti tecnici per poter valutare l’unitarietà dell’intervento edilizio, motivo per cui il ricorrente aveva chiesto la nomina di un C.T.U. (richiesta ribadita anche in sede di appello), che potesse compiere le opportune verifiche. Tanto più che i provvedimenti impugnati denotavano una palese contraddittorietà dal momento che, nel diniego di sanatoria, non si faceva alcuna distinzione tra i due edifici (cd. “asimmetria motivazionale”), mentre nel verbale di accertamento del 5 luglio 2004 si dava atto che l’edificio contraddistinto al punto n. 2 risultava realizzato in epoca antecedente al 31 marzo 2003.

4.1 Anche il quarto motivo è infondato.

4.2 Deve osservarsi, in proposito, che il diniego di concessione edilizia in sanatoria si fonda sulla circostanza che l’edificio prefabbricato a uso abitativo sito in via Etnea, n. 396/B, risultava realizzato in data successiva al 31 marzo 2003, ciò sulla base del verbale di accertamento effettuato il 5 luglio 2004 (posto a fondamento del provvedimento finale legittimamente impugnato), dal quale si evinceva la realizzazione di un edificio prefabbricato a unica elevazione, avente una superficie coperta di circa 92 mq ed un volume di circa 276 mc, su una particella identificata in catasto al foglio 12 part. 669 e ubicata in via Etnea n. 396/b e che la data di realizzazione di tale opera abusiva era riferibile a non oltre una settimana, dunque, a una data successiva al 31 marzo 2003, termine ultimo previsto dall’art. 32, comma 25, della legge n. 326 del 2003, che dispone che sono suscettibili di condono edilizio le opere abusive realizzate in data antecedente al 31 marzo 2003.

4.3 Più in particolare, gli agenti della Polizia Municipale, presente il committente-esecutore dei lavori, -OMISSIS- (adesso, a seguito del cambiamento del cognome, -OMISSIS-, ricorrente-appellante), hanno accertato e riscontrato con ritrazioni fotografiche, in atti, l’esistenza di due edifici: “ 1) Edificio prefabbricato ad unica elevazione fuori terra, avente struttura portante metallica imbullonata su di una piattaforma in conglomerato cementizio. La superficie occupata è di circa mq. 92.00 e il volume realizzato è di circa mc. 276.00. Al momento dell'accertamento il prefabbricato si presentava rifinito esternamente mentre all'interno mancava di massetto e di pavimentazione. Erano presenti l'impianto elettrico e la predisposizione per lo scarico idrico (con una fossa Imoff interrata sulla zona Nord-Est del terreno). Il tetto è a due falde inclinate realizzato con materiale coibentante. All'interno erano presenti le tramezzature in legno per la divisione degli ambienti. Erano presenti inoltre le aperture sulle pareti esterne complete di infissi in alluminio anodizzato e vetro. L'epoca di realizzazione del conglomerato cementizio e la susseguente installazione del prefabbricato sopra riferito, riferibile a non oltre una settimana; 2) Edificio prefabbricato, interamente in legno con copertura in onduline a due falde inclinate, ad unica elevazione fuori terra, finito e rifinito in tutte le sue componenti. La superficie occupata è di circa mq. 20.00 ed il volume è di circa mc. 60.00. All'interno vi era un unico ambiente arredato ad ufficio. L'epoca di realizzazione è antecedente alla data del 31/03/2003” ( cfr. verbale del 5 luglio 2004, in atti).

4.4 Ciò posto, gli atti successivi hanno, all’evidenza, riguardato soltanto il primo fabbricato costruito in assenza di permesso di costruire, e, a fronte dell’accertamento espletato anche sulla base delle ritrazioni fotografiche, il ricorrente nulla ha dedotto sull’effettiva data di realizzazione del fabbricato abusivo, onere probatorio che gravava sullo stesso, limitandosi piuttosto a chiedere la nomina di un C.T.U. al fine di compiere le opportune verifiche, con ciò sollecitando l’esercizio di poteri del tutto discrezionali del giudice perché diretti, nel caso di specie, a supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio allo stesso spettante.

4.5 E invero, come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, l’onere di provare la data di realizzazione del manufatto va posto in capo al soggetto che chiede di fruire del beneficio del condono edilizio; si tratta di un criterio di riparto dell’onere probatorio tra privato e amministrazione che discende dall’applicazione alla specifica materia della repressione degli abusi edilizi del principio di vicinanza della prova, poiché solo il privato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre l’amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno dell’intero suo territorio (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019 n. 903 e, più di recente, Cons. Stato, Sez. VI, 19 settembre 2023 n. 8428). Quanto alle modalità concrete attraverso cui l’onere in questione può essere assolto dal privato, si è precisato che la prova deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2024, n. 858; Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2023 n. 3676; Cons. Stato, Sez. II, 3 gennaio 2022 n. 4; Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2021, n. 3853; Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020 n. 12).

5. Conclusivamente, l’appello va respinto e l’appellante va condannato al pagamento delle spese processuali, in favore del Comune di Mascalucia, che si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1061/2023 R.G., lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali, in favore del Comune di Mascalucia, che si liquidano in euro 2.000,00, oltre spese generali e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare la parte appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO de FR, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

UN NN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UN NN	NO de FR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.