Pubblicato il 19/02/2026

N. 00098/2026REG.PROV.COLL.

N. 00837/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 837 del 2025, proposto da
EF AL, rappresentata e difesa dall'avvocato Dino Caudullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Viagrande, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore D'Arrigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Esaminatrice, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione seconda), n. 2206/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Viagrande;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. MA CE ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado l’appellante ha domandato l’annullamento:

1) del provvedimento del Comune di Viagrande n. 19 in data 14 aprile 2025, con cui l’interessata è stata esclusa dalla procedura selettiva interna per la progressione verticale “in deroga” del personale dipendente a tempo pieno e indeterminato per la copertura di tre posti di funzionario amministrativo appartenente all’Area dei funzionari ed elevata qualificazione;

2) dell’avviso di selezione allegato al provvedimento dirigenziale n. 40 in data 1 agosto 2024, nella parte in cui (art. 5) prevede come modalità di presentazione della domanda di partecipazione la trasmissione tramite protocollo interno o tramite posta elettronica certificata all’indirizzo “protocollo@pec.comune.viagrande.ct.it”, se interpretato nel senso di non consentire anche la possibilità di consegna diretta della domanda al protocollo generale del Comune, nonché nella parte in cui (art. 7, lettera b)) contempla quale motivo di esclusione la presentazione della domanda con modalità diverse da quelle previste dall’art. 5;

3) del medesimo avviso, se interpretato nel senso di escludere la possibilità di regolarizzazione in relazione alla citata previsione di cui all’art. 7, lettera b);

4) nei limiti di interesse, del provvedimento dirigenziale n. 40 in data 1° agosto 2024, con cui è stato approvato lo schema di “ avviso di selezione interna ”, come integrato con provvedimento dirigenziale n. 46 del 16 settembre 2024;

5) del verbale della commissione n. 2 del 22 gennaio 2025, nonché, ove occorra, dell’avviso di selezione, nella parte in cui (art. 11) prevede che “ la partecipazione alla selezione comporta implicitamente l’accettazione senza riserva alcuna di tutte le disposizioni ivi contenute ”.

2. La ricorrente ha partecipato alla procedura di progressione verticale indetta dal Comune, finalizzata alla progressione verticale "speciale" o "in deroga", di cui all’art. 13, commi 6, 7 e 8, CCNL 16.11.2022, del personale dipendente a tempo indeterminato per la copertura di n. 3 posti di Funzionario Amministrativo appartenente all’Area dei Funzionari e dell’Elevata Qualificazione.

Ha dunque presentato domanda di partecipazione nei termini consegnando la domanda a mani presso l’Ufficio protocollo generale del Comune di Viagrande, indicando sulla busta la dicitura relativa al Concorso.

Tale domanda veniva regolarmente acquisita – senza avvisi, né riserve – al protocollo del Comune.

Con il provvedimento impugnato nel primo grado di giudizio la ricorrente veniva esclusa dalla procedura, in quanto la domanda era stata presentata con modalità diverse da quelle indicate all’art. 5 dell’avviso di selezione, che prevede espressamente che la trasmissione debba avvenire tramite protocollo interno (Halley) o mediante posta elettronica certificata, escludendo ogni altra forma di presentazione della domanda.

3.Nel provvedimento di esclusione si dava altresì atto che delle cinque istanze presentate nei termini, solo una è stata presentata secondo le modalità previste dall'avviso di selezione più volte citato, mentre le altre quattro sono state presentate con protocollo esterno (ossia con la stessa modalità utilizzata dall’appellante).

Stante la peculiarità della situazione venutasi a verificare, l’Ufficio comunale preposto chiedeva il “parere dell’avvocato interno”, al quale faceva poi rinvio.

4.Il Tar, con ordinanza n. 1845 del 9 giugno 2025, ha chiesto chiarimenti in ordine alle censure della ricorrente relative al funzionamento della piattaforma Halley.

Evidenziava infatti, in quel giudizio, la ricorrente che nel Comune non sarebbe in uso un vero e proprio protocollo interno: il sistema applicativo in uso impedirebbe al singolo dipendente – se non accreditato – di inserire comunicazioni personali, poiché ogni comunicazione trasmessa riporta quale mittente l’Area di riferimento, sicché le comunicazioni immesse dal singolo dipendente non acquisirebbero un numero di protocollo interno (esse cioè non sarebbero riferibili al singolo dipendente che le ha inserite), questo verrebbe acquisito solo dalle comunicazioni tra aree non riferibili pertanto al singolo dipendente.

5. Il TAR rappresenta che in risposta, il Comune, oltre a richiamare la clausola di esclusione espressamente prevista dalla lex specialis (art. 7 dell’avviso di selezione) e le finalità sottese alla scelta di modalità telematiche di trasmissione della domanda, affermava che ciascun dipendente è dotato di credenziali di accesso al sistema informatico Halley e la domanda poteva quindi essere inviata tramite protocollo interno, che garantisce l’identificazione del mittente e del destinatario, nonché la data, l’ora, il numero di protocollo e i documenti allegati. Il protocollo interno, affermava ancora il Comune, è uno strumento tecnicamente distinto da quello generale, e il secondo non poteva garantire le caratteristiche di immodificabilità e tracciabilità delle domande.

6. La ricorrente ribadiva le proprie difese, dimostrando, anche tramite comunicazione della società Halley, di non disporre dei permessi necessari per inviare comunicazioni individuali tramite protocollo interno.

7. Con sentenza n. 2206/2025 pubblicata il 10 luglio 2025, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, Sezione Seconda, ha in parte respinto il ricorso e in parte lo ha dichiarato inammissibile.

8. L’appellante, dopo avere ricostruito la vicenda controversa e il processo di primo grado, domanda la riforma della gravata sentenza, articolando i seguenti motivi:

“ I. Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione del dpr. 487/1994. Violazione dei principi del giusto procedimento. Violazione dell’art.97 cost.. Violazione del principio del favor partecipationis. Difetto e contraddittorietà della motivazione.”;

“II - Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della l. n. 241 del 1990. violazione dei principi del giusto procedimento. Violazione degli articoli 3 e art.97 cost.. Ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio della par condicio dei concorrenti e del favor partecipationis. difetto e contraddittorietà della motivazione. Omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia.”;

“III. - Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Error in iudicando.” .

9. In sintesi, l’appellante ribadisce che la prevista trasmissione delle domande a mezzo PEC indirizzata all’Ufficio di protocollo generale induce a ritenere implicitamente ammissibile la presentazione a mezzo consegna diretta della domanda presso detto Ufficio. L’unica ragionevole condizione di ammissibilità della domanda era, a suo avviso, che fosse sottoscritta e redatta secondo lo schema allegato al bando, risultando irrilevante la modalità di trasmissione al protocollo generale, considerato che anche la domanda tramessa a mezzo PEC andava recapitata direttamente a detto protocollo. Invoca pertanto il principio del favor partecipationis , ritenendo che le finalità sottese alla dematerializzazione non possano comunque andare a discapito del suddetto principio. Ribadisce che un’esclusione da un concorso non basata su elementi sostanziali collide anche con i principi di ragionevolezza e proporzionalità. Il fatto stesso che la domanda fosse stata acquisita al protocollo, ingenererebbe, a suo dire, un legittimo affidamento.

Con il secondo motivo, l’appellante lamenta che la sentenza impugnata non si sarebbe espressa sul mancato ricorso al soccorso istruttorio, da parte dell’amministrazione, in ragione delle difficoltà applicative relative alla possibilità di inoltrare la domanda tramite la piattaforma Halley, non utilizzata, infatti, da nessuno dei partecipanti alla selezione. Anche tali ragioni non sarebbero state considerate nella prima sede di giudizio. A suo avviso è dunque illegittima la clausola contenuta nel bando volta a escludere le domande trasmesse con modalità diverse da quelle previste nel bando stesso, ove interpretata nel senso di non consentire la regolarizzazione di un errore scusabile, considerato anche che si trattava dello stesso protocollo indicato nel bando per la ricezione delle PEC (apparendo illogico ritenere ammissibile la trasmissione via PEC della scansione della domanda e non pure il deposito dell’originale).

Con il terzo motivo, l’appellante censura invece la sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il ricorso sul presupposto che la censura relativa ai problemi applicati del protocollo informatico interno riguardasse una previsione dell’avviso di selezione immediatamente lesiva. Ritiene al riguardo che il bando può essere immediatamente impugnato solo quando contenga clausole che di per sé impediscono la partecipazione alla selezione; può essere impugnato invece contestualmente al provvedimento lesivo emesso in conseguenza delle previsioni del bando perché solo in quel momento si manifesta l'interesse da parte del candidato.

Non ledendo in via diretta e immediata l'interesse sostanziale del soggetto che chiedeva di partecipare, conseguentemente, l’interesse alla sua impugnazione è legittimamente sorto solo nel momento in cui è stato emesso il provvedimento effettivamente lesivo per gli interessi della ricorrente, ovvero nel caso di specie, l’esclusione della domanda di partecipazione al concorso. L’appellante, così come gli altri tre candidati esclusi per il medesimo motivo, hanno potuto verificare solo successivamente che il sistema non consentiva di attribuire una paternità certa all’autore dell’inserimento della domanda nell’applicativo (risultando quale mittente genericamente l’Area di riferimento) e quindi, nel dubbio e in piena buona fede, hanno optato per la consegna della domanda cartacea al protocollo.

La ricorrente ribadisce di aver prodotto la documentazione dalla quale emergeva la piena conferma che detto applicativo non consentiva al singolo dipendente – se non espressamente accreditato (e sul punto è in atti una PEC di chiarimenti fornita dal servizio assistenza della società Halley) – di inserire comunicazioni personali.

10. Con ordinanza di questo Consiglio n. 265 del 2025, pubblicata in data 8 settembre 2025, l’istanza di sospensione cautelare è stata accolta, in relazione al fumus , così motivandosi: « le ragioni dedotte dall’appellante in ordine all’illegittimità dell’esclusione della sua istanza di partecipazione dalla procedura concorsuale di che trattasi sono meritevoli di favorevole considerazione, non essendovi alcun dubbio in ordine all’avvenuta ricezione dell’istanza, per consegna diretta, da parte dell’Amministrazione procedente, e destando perplessità l’interpretazione, adottata dall’Amministrazione e validata dal Tar, secondo cui il bando vieta una siffatta modalità di trasmissione a pena di esclusione; ».

11. Il Comune, nel costituirsi nel presente grado di appello, ha contestato espressamente le argomentazioni e i rilievi contenuti nel ricorso di appello (trasmettendo anche una simulazione dell’invio di una nota da parte di un dipendente comunale tramite protocollo interno) e ha chiesto la conferma della sentenza appellata. In particolare, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a., ritenendo che lo stesso si risolva in una mera riproposizione delle censure già esaminate e disattese dal TAR, senza indicare puntuali motivi di impugnazione della sentenza gravata. Ha ribadito la corretta interpretazione delle clausole contenute nel bando (art. 5 e 7), prevedendo espressamente quest’ultimo l’esclusione dalla procedura delle domande di partecipazione pervenute con modalità diverse da quelle indicate all’art. 5. Rappresenta, tra l’altro, il Comune che la candidata aveva a disposizione un indirizzo PEC istituzionale, oltre alla possibilità di utilizzare il protocollo interno dell’ente, entrambi mezzi semplici e certi: la scelta consapevole di modalità non ammesse comporta autoresponsabilità del concorrente; trattandosi peraltro non di mera irregolarità formale, ma di violazione sostanziale delle regole concorsuali, non sarebbe ammesso il soccorso istruttorio. Ribadisce infine la immediata lesività della clausola che prevede le modalità di invio della domanda.

12. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

13. In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’intero appello per omessa formulazione di specifiche censure alla sentenza appellata in relazione a una parte autonoma della motivazione, proposta dal Comune appellato.

14. L’eccezione è destituita di fondamento.

Come noto, l'art. 101, comma 1, c.p.a. non consente una generica riproposizione dei motivi di ricorso respinti o ritenuti assorbiti dal giudice di primo grado, ma richiede la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione impugnata, poiché l'oggetto del giudizio di appello è costituito dalla decisione appellata e non dal provvedimento gravato in primo grado (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. II, 19 agosto 2021 n. 5939). Pertanto, è necessaria la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo che ha fondato la decisione appellata, in mancanza dovendosi dichiarare l'inammissibilità della censura relativa al capo della decisione che è rimasto estraneo alle critiche svolte nell'atto d'appello.

Rileva il Collegio che l’appello in esame ha invece insistito sui motivi di ricorso dedotti in primo grado, criticando le conclusioni alle quali è pervenuto al riguardo il giudice di prime cure mediante specifiche censure nei confronti della sentenza appellata.

15. Al fine di meglio inquadrare la fattispecie per cui è causa, merita osservarsi che, come già affermato da questo Consiglio in sede cautelare, non sussiste alcun dubbio in ordine all’avvenuta ricezione dell’istanza, da parte dell’Amministrazione procedente, per consegna diretta a quello stesso ufficio del protocollo generale a cui – per espressa disposizione del bando – andavano inoltrate le PEC. Il protocollo generale costituisce dunque il canale di ingresso di tutta la corrispondenza del Comune e, come tale, secondo le ordinarie regole, deve consentire l’individuazione di ciascun documento in modo inequivocabile e non modificabile. Peraltro, tramite il protocollo informatico, che interessa sia documenti elettronici che cartacei, questi ultimi possono essere comunque archiviati in formato digitale (anche dopo l’apertura della busta). Come si evince dunque dallo stesso sito internet del Comune, “[ L] l’ Ufficio Protocollo Generale si occupa della gestione del protocollo informatico, garantendo la registrazione e il tracciamento ufficiale della documentazione in entrata e uscita, nonché della gestione della corrispondenza e della posta elettronica certificata (PEC) per assicurare la trasparenza e la validità legale delle comunicazioni ”. Trattandosi di una selezione con un numero estremamente ridotto di partecipanti, anche le pur comprensibili ragioni di “praticità” evidenziate dal Comune nella soprarichiamata risposta alla ordinanza del TAR risultano nel caso di specie recessive rispetto agli altri principi invocati dalla ricorrente.

Né è priva di significato la peculiare circostanza che, nel caso in esame, su un totale di 5 partecipanti ben 4 hanno consegnato la domanda a mani direttamente al protocollo generale del Comune.

La ricorrente si duole infatti di aver rappresentato nel primo grado di giudizio che “ fosse quantomeno dubbia la possibilità di inoltrare le domande tramite la piattaforma Halley tant’è che nessuno dei candidati aveva utilizzato questo canale, avendo quattro candidati su cinque depositato la domanda in formato cartaceo al protocollo generale ”.

È significativo il fatto che l’amministrazione non abbia formulato, prima della scadenza dei termini fissati per la presentazione delle domande, alcuna obiezione, né riserva, circa la ritualità della modalità di consegna: obiezioni o riserve che, ove formulate, sarebbero state, da un lato, ostative dell’induzione di un affidamento incolpevole dei candidati e, dall’altro, avrebbero consentito la tempestiva reiterazione delle domande con le diverse modalità che fossero state indicate.

Nello stesso senso depone – avuto riguardo sia alla modesta dimensione del Comune di Viagrande, sia soprattutto alla circostanza che gran parte dei candidati (quasi tutti) avesse presentato la domanda di partecipazione proprio nella modalità dell’odierna appellante – la considerazione che nulla avrebbe ostato, nel caso in esame, a un intervento di soccorso, possibile pur dopo la scadenza dei termini, che avesse richiesto ai candidati (qualora ve ne fosse stato un effettivo interesse da parte del Comune) di reiterare le domande (ovviamente senza possibilità di modifiche o integrazioni sostanziali del loro contenuto) nelle forme che l’Ente avesse ritenuto necessarie.

È, dunque, dal concorso di molteplici circostanze – identità dell’ufficio protocollo indicato dal bando con quello utilizzato dall’appellante; ridotto numero di partecipanti alla procedura e modesta dimensione comunale; utilizzo della consegna brevi manu da parte della maggioranza dei candidati (tutti esclusi), che quantomeno denota una difficoltà (se non l’impossibilità – il servizio assistenza tecnica dell’applicativo Harley, nella PEC del 9 giungo 2025, afferma: « da controlli effettuati dal nostro tecnico, risulta che la denominazione del profilo assegnatole sia "Partenza e interna" ma le funzionalità di questo profilo non permettono la gestione dei protocolli interni. Pertanto è necessario abilitare un nuovo profilo ai fini della gestione dei protocolli interni» ) dell’utilizzo di una delle due modalità telematiche prescritte dal bando; insussistenza di ogni ragione ostativa all’eventuale ricorso al soccorso istruttorio (invece non attivato) – che risulta ictu oculi palesemente sproporzionata la determinazione di non ammettere alla procedura le domande che, come quella dell’appellante, sono state presentate a mani e su supporto cartaceo all’ufficio protocollo del Comune di Viagrande.

In generale, del resto, la fissazione a pena di esclusione di modalità formali – quand’anche telematiche – nella presentazione delle domande (nella specie: di partecipazione al concorso) in tanto si giustifica in quanto sia ragionevole e funzionale a realizzare effettive esigenze dell’Ente che le impone: giacché le forme, per essere legittime, non possono mai essere fini a se stesse, ma devono sempre avere come scopo la semplificazione o la facilitazione dello svolgimento dell’attività cui sono serventi (com’é, anche normativamente, imposto dal canone fondamentale dell’agire amministrativo di cui all’art. 1, comma 2, legge 241/1990, per cui “ La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria ”).

Analogamente, il bando di selezione che tali forme prescriva (senz’altre specificazioni) va sempre inteso e applicato in modo ragionevole e proporzionato: ciò che qui preclude l’impugnata esclusione.

È illegittimo, infatti, il diniego dell’equipollenza di tali domande a quelle inoltrate per via informatica, in assenza di alcuna comprensibile esigenza per l’amministrazione di non ammetterle alla selezione; e con determinazione ostativa lesiva, al contempo, sia degli interessi privati di una molteplicità di dipendenti a concorrere, sia di quello pubblico non soltanto alla massima partecipazione dei candidati alla selezione, ma perfino alla copertura della maggior parte dei posti disponibili.

16. Quanto si è già detto vale anche a confutare la tesi, accolta in prime cure, dell’inammissibilità del ricorso in quanto le censure riguarderebbero una previsione dell’avviso di selezione immediatamente lesiva e quindi da impugnare autonomamente e immediatamente: si tratta invece, anche e soprattutto, di profili afferenti alla corretta interpretazione e applicazione della pertinente clausola del bando, come tali non soggetti a onere d’immediata impugnazione.

È infatti indispensabile che, così come i bandi e i disciplinari devono essere redatti in modo chiaro, preciso e univoco, anche le modalità da essi previste siano altrettanto chiare, precise e univoche, per non dar luogo a quei dubbi applicativi che hanno indotto molti dei partecipanti a questa selezione a scegliere una modalità di presentazione che è ragionevolmente sembrata un’alternativa percorribile (anche per le persistenti perplessità che inficiano la confutazione comunale della mancata abilitazione della ricorrente a utilizzare in forma individuale il sistema di comunicazione interna tra aree).

17. Per le ragioni espresse l’appello va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato di esclusione della ricorrente dalla procedura di selezione interna n. 19 del 14 aprile 2025.

18. Sussistono giustificati motivi, in considerazione delle evidenziate peculiarità della fattispecie, per compensare le spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, in accoglimento del ricorso di primo grado annulla l’impugnato provvedimento 14 aprile 2025, n. 19, che ha escluso la ricorrente dalla procedura di selezione interna.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN de SC, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

MA CE ET, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA CE ET	AN de SC

IL SEGRETARIO