Pubblicato il 30/03/2026

N. 00187/2026REG.PROV.COLL.

N. 00286/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 286 del 2023, proposto da
F.lli Borzì S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Nunzio Manciagli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Aci S. Antonio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Sebastiano Leonardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 142/2023, resa tra le parti, in data 17 gennaio 2023, notificata il 31 gennaio 2023, nella parte in cui ha ritenuto infondato il ricorso con riferimento alla somma di €41.713,25 pretesa dall’Amministrazione a titolo di costo di costruzione;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Comune di Aci S. Antonio il 7 giugno 2023: in parte qua , ove la sentenza ha accolto il ricorso della Società appellante, statuendo la non debenza delle somme richiesta a titolo di oneri di urbanizzazione;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Aci S. Antonio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. SO OG e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società appellante – premesso di aver acquistato nel 2000, un lotto di terreno in Aci S. Antonio esteso mq. 1.455 e censito al foglio 11, particella 521, ricadente nello strumento urbanistico vigente in ZTO D1, edilizia artigianale, all’interno del piano di lottizzazione “ Colle del Gelsomino ” approvato con deliberazione consiliare n. 106 del 29 settembre 1997, in forza della quale era sottoscritta una convenzione urbanistica il 31 dicembre 1997 e che, dunque, in data 5 marzo 2003, presentava al Comune di Aci S. Antonio domanda con la quale chiedeva il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di un magazzino produttivo commerciale – espone che con concessione n. 36 del 3 agosto 2004, il Comune autorizzava la Società istante ad eseguire lavori per la realizzazione del magazzino produttivo commerciale da sorgere all’interno del predetto piano, quantificando in € 14.353,47, la somma dovuta per oneri concessori, nel rispetto di quanto stabilito con delibera consiliare n. 110 del 30 dicembre 2003, somma che veniva interamente pagata. Nulla si disponeva quanto alla debenza degli oneri di urbanizzazione. Seguiva l’autorizzazione alla variante, la certificazione dell’agibilità e l’autorizzazione al completamento.

La Società si duole, dunque, del fatto che, con nota raccomandata del 17 dicembre 2012, il Comune di Aci Sant’Antonio invitava la Società al pagamento della somma di € 185.842,35 per oneri concessori di cui € 144.129,10 per oneri di urbanizzazione ed € 41.713,25 per costo di costruzione, sul presupposto della destinazione commerciale dell’immobile, mentre, con il rilascio della concessione edilizia n. 34/2004, era stata ritenuta esistente una destinazione produttiva commerciale. Pertanto proponeva ricorso dinanzi al T.A.R.

Con la sentenza appellata, il primo giudice accoglieva parzialmente il ricorso, statuendo che il Comune non potesse richiedere nessuna somma a titolo di oneri di urbanizzazione, neppure al fine di rimediare ad un asserito errore di valutazione della fattispecie, essendo stati sostituiti radicalmente dalla realizzazione concreta delle opere da parte del privato. Con riferimento, invece, al costo di costruzione, rigettava il ricorso, ritenendo sia la legittimità della rideterminazione del costo di costruzione, poiché fondata su un mero calcolo correttivo, ora per allora, nel rispetto del termine di prescrizione, sia l’assenza del diritto della Società alla esenzione dal pagamento del costo, ai sensi dell’art. 17 del T.U. dell’edilizia.

Avverso la sentenza di primo grado l’istante, dunque, propone si seguenti motivi di appello:

1 - violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 6 ed 11, comma 2, della l. 28 gennaio 1977, n. 10, dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto il Comune non avrebbe rideterminato l’importo dovuto per costi di costruzione sulla base di un errore materiale commesso nella determinazione dei parametri di riferimento, bensì avrebbe fissato un nuovo importo del costo di costruzione sulla base di criteri ad esso più favorevoli, approvati con deliberazione consiliare adottate ben sei anni dopo il rilascio della concessione edilizia;

2 - violazione e falsa applicazione degli artt. 1322 e segg. e dell’art. 1372 del c.c., alla luce dell’orientamento di questo C.G.A., con le sentenze nn. 64, 188, 244, 373, 422 e 790 del 2007, con cui si è stabilito che la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, senza possibilità di modifiche successive, se non nel caso di errore di calcolo;

3 - violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 del c.c. e di conseguenza violazione degli artt. 1, 3, 6 e 11 della l. n. 10/77 e dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, laddove il primo giudice ha ritenuto legittimo che il Comune alterasse il sinallagma contrattuale creatosi con il rilascio della concessione e con il regolamento contrattuale sottoscritto nel 1997, ma anche che determinasse in autonomia il valore dell’immobile, attraverso un computo metrico, attribuendo allo stesso un valore di € 1.047.588,96, violando il principio di buona fede.

Si è costituito il Comune per resistere richiamando l’orientamento di cui alla sentenza n. 12/2018 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

In primo grado, peraltro, l’Amministrazione aveva precisato che dalla visura camerale prodotta agli atti risulta che la Società istante ha per oggetto sociale: “ il commercio all’ingrosso e al dettaglio di articoli per pasticceria, articoli alimentari in genere, articoli da regalo… ”. Dalla visura risultano, poi, due unità locali secondarie, in Acireale ed in Giarre, per il commercio al minuto dei medesimi articoli. Infine, il codice ATECO attribuito all’attività 47.11 afferisce al commercio al dettaglio in esercizi non specializzati con prevalenza di prodotti alimentari e bevande. Deduceva, dunque, che risultavano comprovate dalla stessa documentazione di parte allora ricorrente le verifiche documentali eseguite dagli uffici comunali. L’attività svolta dalla ricorrente sarebbe dunque commerciale, con ogni conseguenza in ordine agli oneri concessori dovuti e sull’inapplicabilità della legislazione di favore per le attività artigianali.

Infatti la nota di rideterminazione degli oneri precisa: “ Invero la vigente normativa (art. 10. comma 2, legge 28.01.1977, n.10 e LR. 27.12.1978, n. 71, art.36), per le attività commerciali, direzionali e turistiche, oltre a prevedere il contributo per oneri di urbanizzazione correlato alle dette attività, (che è molto più elevato rispetto alle attività artigianali), assoggetta la loro realizzazione anche al contributo sul costo di costruzione; contributo, quest'ultimo, da determinare sulla scorta della deliberazione del Consiglio Comunale n. 85 del 9.11.2010 che ha fissato nella misura del 5% l'aliquota di percentuale applicabile al costo documentato di costruzione ”.

In sede di appello incidentale l’Amministrazione precisa che dalla lettura testuale dell’art. 6 della convenzione urbanistica del 1997 deriverebbe che gli oneri di urbanizzazione per le opere di urbanizzazione primaria erano stati compensati con la realizzazione diretta delle opere, mentre resterebbero da monetizzare gli oneri per le opere di urbanizzazione secondaria. Il T.A.R., dunque, nella gravata sentenza avrebbe errato nel ritenere non dovuta la somma di €. 144.129,10, giacché riferita agli oneri di urbanizzazione secondaria, per i quali la convenzione non avrebbe previsto alcuna esenzione.

La parte appellante con memoria e replica ha contro dedotto evidenziando che il Comune avrebbe dovuto specificare quale era l’importo di oneri di urbanizzazione secondaria.

A seguito di adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 229/2025 le parti hanno depositato le proprie memorie insistendo sulle richieste avanzate.

A seguito dell’adempimento istruttorio di cui all’ordinanza n. 229/2025 all’udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è fondato.

II - I tre motivi possono essere esaminati congiuntamente.

Ai fini della decisione devono richiamarsi i principi espressi dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 12/2018:

“a ) gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio;

b) la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l'importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un'azione di mero accertamento;

c) l'amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell'art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l'applicabilità dell'art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l'errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l'applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica;

d) la tutela dell'affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione dell'attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l'oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell'interessato con l'ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l'ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell'ottica di una leale collaborazione volta all'attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell'interesse creditorio vantato dal Comune ”.

A differenza di quanto affermato dall’Amministrazione, i richiamati principi non supportano la rideterminazione del costo di costruzione nella fattispecie che occupa.

Infatti, nel caso in questione, l’Amministrazione ha rilevato che, in sede di determinazione del costo, erano state applicate erroneamente tabelle riferite ad una diversa destinazione.

Non si verte, dunque, in un errore di calcolo ma ad una diversa qualificazione della categoria applicabile.

Ulteriormente, il provvedimento richiama una delibera consiliare del 2010 posteriore rispetto al momento di rilascio del titolo e, dunque, non ricadente nell’alveo di un dato oggettivo conoscibile dalla parte.

La nuova determinazione esula, infatti, dall’ambito della conoscibilità del calcolo da parte del privato che ha stipulato la convenzione e contravviene al principio di legittimo affidamento, anche in ragione dell’applicazione di un parametro successivamente fissato.

Va inoltre evidenziato che l’Amministrazione non ha contro dedotto in ordine a quanto precisato da parte appellante con riferimento all’errore in cui sarebbe incorsa, ribadendo che non avrebbe riscontro la natura commerciale dell’immobile realizzato per finalità produttive in zona artigianale, e della confusione dell’attività della appellante con altra Società omonima totalmente estranea all’appellante per compagine sociale e per destinazione d’uso.

Né dalla documentazione di parte appellata si evince che l’attività di commercio al dettaglio avvenga presso il magazzino in discussione.

Peraltro, contrariamente a quanto affermato in memoria dall’Amministrazione, risulta non indifferente la circostanza che dalla deliberazione consiliare del 2010 sia stata espunta – a seguito di votazione – proprio la parte che prevedeva, di affidare agli uffici “(…) di procedere ad una accurata ricognizione delle pratiche autorizzate nel corso dell’ultimo decennio (…) ”, con ciò dovendosi ritenere la volontà di non procedere ad un’applicazione retroattiva.

III – Di contro l’appello incidentale è infondato.

La convenzione urbanistica fa riferimento unicamente agli obblighi della parte istante per la realizzazione delle opere primarie e alla conseguente compensazione degli oneri senza, peraltro, rinviare ad una successiva determinazione.

La giurisprudenza (Corte dei Conti, Sez. di controllo della Lombardia, delibera n. 154 del 14 maggio 2018), peraltro, ha ritenuto ammissibile lo “ scomputo globale ed indifferenziato ” delle somme dovute per oneri urbanizzativi, evidenziando che: “ lo scomputo, totale o parziale, della quota di contributo dovuta in caso di realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione deve essere effettuato senza distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria, atteso che la mancata distinzione nella sede legislativa specifica (art. 11 1. 28 gennaio 1977 n. 10) delle due categorie di opere vieta all'interprete di introdurre una siffatta distinzione". In tal senso depongo i seguenti elementi: a) l’art. 16, comma 2 del TUE, nel disciplinare lo scomputo, non opera alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e opere di urbanizzazione secondaria, per cui in assenza di compensazione, si ha una indebita duplicazione degli oneri monetari posti a carico del soggetto che esegue l’intervento edilizio, con conseguente ingiustificato arricchimento a favore del Comune;

b) gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria hanno la stessa natura giuridica;

c) l’obbligazione di pagamento degli oneri di urbanizzazione ha carattere indivisibile.

IV – Per tutto quanto sopra evidenziato, in accoglimento dell’appello, ed in riforma parziale della sentenza appellata, deve essere accolto per intero il ricorso di primo grado.

L’appello incidentale è respinto.

V – In ragione del principio di soccombenza, l’Amministrazione resistente è condannata al pagamento delle spese di giudizio, come determinate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie l’appello principale e, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie per intero il ricorso di primo grado; respinge l’appello incidentale.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese del giudizio che sono determinate in complessivi euro 3000,00 (tremila/00) oltre accessori come per legge, con refusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB AG, Presidente

SO OG, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SO OG	OB AG

IL SEGRETARIO