REPUBBLICA ITALIANA Sentenza n. 101/2026

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE ABRUZZO

in composizione monocratica nella persona del magistrato Stefano Grossi, quale Giudice delle pensioni ai sensi dell’art. 151 del Codice della giustizia contabile di cui al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, in esito all’udienza del 17 marzo 2026, ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 20620 M del Registro di Segreteria, proposto dai Sigg.

1. OMISSIS

2. OMISSIS

3. OMISSIS

4. OMISSIS

5. OMISSIS

6. OMISSIS

7. OMISSIS

8. OMISSIS

9. OMISSIS

10.OMISSIS

rappresenti e difesi dall’avv. Egidio Lizza del Foro di Roma (c. f. [...]), pec: egidiolizza@ordineavvocatiroma.org, elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma alla via Valadier, 43,

contro

· Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio p.t.;

· Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t.:

· Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro p.t., tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio in L'Aquila alla via Buccio di Ranallo, ads.aq@mailcert.avvocaturastato.it,

per

il risarcimento del danno per mancata istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Ritenuto in

FATTO

1. Il ricorso è proposto da un gruppo di ex appartenenti al Corpo Forestale dello Stato transitati, dal 2017, nell’Arma dei Carabinieri – ruolo forestale, oggi in quiescenza. Tutti rientrerebbero tra i lavoratori che, in seguito alla riforma Dini del 1995, si sarebbero visti applicare il sistema contributivo o misto.

Proprio per mitigare le conseguenze di tale riduzione, il legislatore avrebbe previsto, fin dagli anni ’90, l’istituzione della previdenza complementare per tutto il pubblico impiego, compreso il Comparto Sicurezza e Difesa; tuttavia, solo per quest’ultimo, le Amministrazioni non avrebbero mai dato concreta attuazione all’obbligo di istituire i relativi fondi, nonostante i precisi vincoli normativi.

Il ricorso ricostruisce come, attraverso una lunga serie di leggi e decreti, è stato previsto l’obbligo per lo Stato di avviare e concludere le procedure di contrattazione o concertazione necessarie per creare i fondi pensione complementari anche per militari e forze di polizia. Tale obbligo, pur ribadito da più interventi normativi, sarebbe rimasto disatteso. Il TAR Lazio, inoltre, con varie pronunce intervenute tra il 2009 e il 2011, avrebbe riconosciuto espressamente la necessità di concludere il procedimento amministrativo volto alla creazione dei fondi, fino a condannare l’Amministrazione e nominare persino un Commissario ad acta; nonostante ciò, l’inerzia della PA sarebbe perdurata.

I ricorrenti sostengono che anche la giurisprudenza contabile avrebbe riconosciuto che la mancata istituzione della previdenza complementare incide sul diritto soggettivo dei dipendenti alla completezza della propria posizione previdenziale, aprendo quindi alla tutela risarcitoria. I ricorrenti affermano, pertanto, che questa inerzia abbia prodotto un danno ingiusto: non solo la mancata contribuzione a carico dell’Amministrazione che sarebbe dovuta confluire nel fondo pensione, ma anche la perdita dei rendimenti pluriennali, del risparmio fiscale IRPEF e della possibilità di destinare al fondo il TFS/TFR con conseguente rivalutazione. Tale situazione, oltre a creare una disparità rispetto ai dipendenti pubblici “contrattualizzati”, integrerebbe, a loro avviso, una violazione dei principi di buona amministrazione, delle norme interne che imporrebbero la creazione dei fondi, e anche delle disposizioni sovranazionali come l’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU e la Carta sociale europea, in quanto lederebbe il diritto al rispetto dei beni e introdurrebbe una discriminazione irragionevole. Il ricorso sottolinea, inoltre, come la giurisprudenza europea abbia esteso il concetto di “bene” anche alle posizioni previdenziali e alle legittime aspettative aventi valore patrimoniale. In questo senso, i ricorrenti affermano di avere maturato una legittima aspettativa fondata su norme precise che prevedevano l’istituzione di fondi pensione per il loro comparto, aspettativa frustrata dall’omissione amministrativa protrattasi per oltre vent'anni. Tale omissione non risponderebbe ad alcun interesse pubblico e ha imposto ai ricorrenti un sacrificio economico ingiustificato. Alla luce di questo quadro normativo e giurisprudenziale, i ricorrenti hanno chiesto di accertare l’illegittimità dell'inerzia serbata dall’Amministrazione e di condannare i Ministeri competenti al risarcimento del danno, calcolato sulla base della contribuzione mancante, dei rendimenti maturabili (assumendo, in via orientativa, i parametri del fondo ESPERO), del mancato beneficio fiscale e della mancata valorizzazione del TFS/TFR. Richiedono, altresì, il riconoscimento della rivalutazione monetaria, degli interessi e delle ulteriori poste dovute per legge. 2. Con memoria di costituzione depositata presso la Sezione giurisdizionale il 22 settembre 2023, il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste ribadisce che i ricorrenti, tutti ex appartenenti al Corpo Forestale dello Stato, transitati successivamente nell’Arma dei Carabinieri, hanno agito davanti alla Corte dei conti sostenendo che le Amministrazioni resistenti non avrebbero attivato le procedure previste per l’istituzione della previdenza complementare loro spettante. Attraverso il ricorso, essi chiederebbero l’accertamento dell’illegittimità del comportamento omissivo e il conseguente risarcimento del danno, quantificato sulla base delle contribuzioni che il fondo previdenziale avrebbe dovuto ricevere, compresi rendimenti, benefici fiscali e rivalutazioni sul TFS/TFR. Il MASAF, nel costituirsi in giudizio, eccepisce, in primo luogo, la mancanza di legittimazione passiva nella vicenda. Sostiene infatti che il proprio coinvolgimento nel giudizio sia improprio, poiché il Ministero non ha alcun ruolo né nella gestione dei rapporti di lavoro degli interessati né nella materia della previdenza complementare del personale del Comparto Sicurezza e Difesa. Per chiarire questo punto, l’Amministrazione convenuta ricostruisce il quadro normativo che ha disciplinato l’assorbimento del Corpo Forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri. Infatti, il decreto legislativo n. 177/2016 ha previsto non solo il trasferimento delle funzioni, ma anche la successione universale dell’Arma in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi del Corpo Forestale; ciò significherebbe che ogni effetto giuridico collegato ai rapporti di lavoro del personale — anche precedente alla data dell’assorbimento — si sarebbe automaticamente trasferito all’Arma, escludendo il MASAF da qualsiasi competenza residua. La memoria insiste poi sul fatto che, anche prima della soppressione del Corpo, non esisteva alcun rapporto organico tra quest’ultimo e il Ministero: il legame era solo di dipendenza funzionale, coerente con la natura di forza di polizia ad ordinamento civile, ma sul piano amministrativo e contabile il Corpo Forestale era autonomo, dotato di proprio bilancio, proprio codice fiscale e proprio status giuridico. Il personale dell’ex CFS rientrava nel regime di diritto pubblico, del tutto distinto dal personale ministeriale, che invece è contrattualizzato e fa capo al MASAF. Da questa ricostruzione, il Ministero dell’Agricoltura trae la conclusione che il contenzioso relativo alle obbligazioni previdenziali maturate da dipendenti che non sono mai appartenuti ai ruoli del Ministero non possa gravitare sulla propria sfera di competenza. Pertanto, il Ministero insiste sulla propria totale estraneità sia nella fase antecedente che in quella successiva all’assorbimento del Corpo Forestale, sottolineando di non aver mai avuto potere decisionale né ruolo istruttorio nelle vicende relative alla previdenza complementare del personale. Sulla base di queste premesse, la memoria conclude chiedendo l’estromissione dal giudizio, al fine di evitare una condanna in solido per spese o oneri che non competono. Aggiunge che, anche nell’eventualità di una soccombenza più ampia nel merito, il MASAF non sarebbe comunque in grado di dare esecuzione ad eventuali ordini giudiziali diretti ad avviare procedure di previdenza complementare, perché tale attività non rientrerebbe nelle sue attribuzioni e riguarda esclusivamente personale appartenente alle forze di polizia, soggetto a un regime giuridico del tutto diverso da quello dell’Amministrazione agricola. 3. Con memoria del 4 aprile 2024, depositata presso la segreteria della Sezione giurisdizionale, si è costituito anche il Ministero della Difesa. Lo stesso ribadisce la propria posizione di resistente nel giudizio promosso dagli ex appartenenti al Corpo Forestale dello Stato, i quali contestano la mancata attivazione della previdenza complementare e chiedono un risarcimento correlato alla mancata contribuzione, ai rendimenti non maturati e agli effetti fiscali sfavorevoli. Il Ministero, nel ricostruire il quadro giuridico di riferimento, imposta la sua difesa su tre direttrici principali: la giurisdizione, la legittimazione e l’assenza di un danno risarcibile. Sul piano della giurisdizione, l’Amministrazione richiama la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 22807/2020, che ha stabilito in modo definitivo che le controversie sul danno da mancata attuazione della previdenza complementare per il Comparto Sicurezza e Difesa rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non della Corte dei conti. Secondo questa impostazione, la materia non apparterrebbe al trattamento pensionistico in senso stretto, ma a prestazioni che coinvolgono l’esercizio del potere amministrativo nell’ambito del pubblico impiego, con la conseguenza che il giudice contabile dovrebbe dichiarare il proprio difetto di giurisdizione. Contestualmente, il Ministero eccepisce anche la propria carenza di legittimazione passiva, sostenendo che non ha competenze né sul trattamento pensionistico (oggi gestito dall’INPS) né sul procedimento di concertazione necessario per attivare la previdenza complementare, il quale dipende dalla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della Funzione Pubblica. A suo dire, la normativa che disciplina le procedure di negoziazione e concertazione non impone all’Amministrazione un obbligo giuridico di concludere il processo, ma solo la possibilità di avviarlo insieme alle organizzazioni sindacali e agli organismi di rappresentanza. Da questo, sostiene che non può essere ritenuta responsabile della mancata attuazione, né può essere destinataria delle pretese risarcitorie dei ricorrenti. La memoria insiste inoltre sulla mancanza di legittimazione attiva dei ricorrenti, richiamando il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui il singolo dipendente non è titolare di un interesse diretto e attuale alla conclusione dei procedimenti di concertazione. Questo interesse spetterebbe esclusivamente agli organismi collettivi rappresentativi (sindacati e COCER), essendo gli atti conclusivi del procedimento di natura normativa e destinati a regolare una pluralità indeterminata di rapporti. I lavoratori, secondo tale tesi, avrebbero solo un interesse indiretto e riflesso, insufficiente per legittimare un’azione individuale o per fondare una pretesa risarcitoria. Nel merito, il Ministero contesta radicalmente la fondatezza del ricorso. Il Dicastero sostiene che non esisterebbe alcun obbligo giuridico violato e che, di conseguenza, non potrebbe configurarsi un inadempimento imputabile alla Pubblica Amministrazione. Inoltre, non sarebbe possibile individuare un danno certo, attuale e causalmente collegato a una condotta dell’Amministrazione. La pretesa dei ricorrenti, basata sull’idea di un rendimento previdenziale che si sarebbe maturato se il fondo fosse stato attivato, è qualificata come ipotetica, futura e indeterminabile, sia nell’ an che nel quantum. Il Ministero evidenzia anche che la determinazione di eventuali benefici fiscali e del trattamento di fine rapporto richiederebbe una valutazione solo possibile al momento del pensionamento e non ex ante. La memoria richiama inoltre decisioni del TAR Lazio e del Consiglio di Stato che, in casi analoghi, hanno escluso l’esistenza di comportamenti colpevoli della PA, sottolineando come le lentezze del procedimento fossero imputabili alla complessità dei tavoli tecnici e al ruolo paritetico delle rappresentanze sindacali. L’Amministrazione osserva anche che l’eventuale istituzione di un fondo pensione complementare avrebbe richiesto un intervento normativo aggiuntivo, in particolare la generalizzazione del TFR anche per il personale del Comparto Sicurezza e Difesa, passaggio che non si sarebbe mai verificato. Infine, la memoria affronta anche la questione delle pronunce del Comitato Europeo dei Diritti Sociali, precisando che tali atti non hanno alcun effetto vincolante nell’ordinamento italiano, come riconosciuto dalla Corte costituzionale. Per questo motivo, eventuali indicazioni/decisioni del Comitato non potrebbero incidere sul giudizio né essere utilizzate per fondare una responsabilità risarcitoria. Il Ministero della Difesa conclude chiedendo di dichiarare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, la carenza di legittimazione passiva del Ministero e, in via subordinata, il difetto di legittimazione attiva e di interesse ad agire dei ricorrenti; solo nell’ipotesi estrema di esame del merito, chiede il rigetto integrale del ricorso, sostenendo la mancanza di qualsiasi presupposto per un risarcimento. 4. Dopo alcuni rinvii richiesti dai ricorrenti e disposti da questo giudice per attendere la pronuncia del Comitato Europeo dei Diritti Sociali, pronuncia considerata dagli stessi ricorrenti rilevante ai fini della presente decisione, in data 12 marzo 2026, l’avv. Lizza ha depositato presso la segreteria della Sezione giurisdizionale la decisione adottata dal suddetto Comitato. In primo luogo, il Comitato Europea dei Diritti Sociali ha ricostruito il contesto normativo italiano ricordando che, dalla riforma Dini del 1995, il sistema pensionistico ha progressivamente abbandonato il modello retributivo per passare a quello contributivo. Proprio perché questo passaggio avrebbe ridotto il rendimento delle future pensioni, il legislatore avrebbe previsto la creazione di strumenti compensativi, tra cui la previdenza complementare destinata anche al comparto sicurezza e difesa. Tuttavia, a distanza di trent’anni, per queste categorie di lavoratori nessun fondo sarebbe stato ancora istituito, nonostante la legge lo preveda e nonostante siano state avviate nel tempo interlocuzioni tecniche e tavoli interministeriali, rimasti inconcludenti. L’ASSO.MIL. ( Associazione sindacale Militari), nel proprio ricorso al Comitato Europeo, ha sostenuto che questo mancato adempimento abbia prodotto un danno concreto: l’assenza dei contributi datoriali che si sarebbero dovuti versare fin dall’origine, il mancato accesso ai benefici fiscali previsti per i versamenti individuali ai fondi complementari e l’impossibilità di destinare al fondo il TFS/TFR con i rendimenti che avrebbe generato. Il Comitato ha preso atto di tutte queste doglianze e ha valutato la compatibilità dell’art. 12 della Carta europea con l’omissione dello Stato italiano, che impone agli Stati un obbligo di miglioramento progressivo del sistema di sicurezza sociale. Nella decisione sopracitata n. 213/2022, il Comitato ha affermato che lo Stato italiano non può giustificare una così lunga inattività invocando la complessità delle procedure di concertazione o la necessità di un accordo con le parti sociali. Pur riconoscendo che la normativa richiede un meccanismo partecipato, il Comitato ha ribadito che uno Stato non può sottrarsi ai propri obblighi internazionali richiamando difficoltà interne o iter negoziali paralizzati. Inoltre, ha osservato che l’assenza di un fondo complementare ha avuto un effetto regressivo sui livelli di protezione sociale, effetto vietato dalla logica di “progresso continuo” che caratterizza l’articolo 12, paragrafo 3, della Carta. Il Comitato ha preso poi in esame il profilo della discriminazione. Ha rilevato che tutti gli altri dipendenti pubblici dispongono, da anni, di forme di previdenza complementare, mentre il solo personale militare ne sarebbe rimasto escluso, pur operando all’interno del medesimo sistema pensionistico contributivo e pur essendo soggetto alle stesse conseguenze finanziarie della riforma Dini. Questa differenza di trattamento, fondata unicamente sullo status professionale e priva di una giustificazione obiettiva e ragionevole, integrerebbe una violazione dell’articolo E della Carta, letto in combinato con l’articolo 12 §3. Pertanto, in conclusione, il Comitato ha considerato la condotta dello Stato italiano incompatibile con gli obblighi internazionali assunti, riconoscendo che il protratto ritardo ha prodotto un deterioramento della protezione sociale e una discriminazione inammissibile nei confronti del personale delle Forze Armate e di Polizia. Per queste ragioni ha concluso affermando la sussistenza di due violazioni, quella della norma sostanziale sul diritto alla sicurezza sociale e quella del principio di non discriminazione. 5. Nell’udienza del 17 marzo 2026, con l’assistenza del segretario d’udienza sig.ra Giuliana Di Vincenzo, non essendo pervenute altre istanze o note scritte, così ricostruito succintamente lo stato degli atti, i ricorrenti, a mezzo dell’Avv. Egidio Lizza, si sono riportati alle conclusioni depositate in atti chiedendone l’accoglimento, non presenti le Amministrazioni convenute; 6. In data odierna la causa, dunque, è stata trattata e decisa. Considerato in

DIRITTO

1 In via preliminare, va prudenzialmente riconosciuta la legittimazione passiva delle amministrazioni convenute, in quanto coinvolte nella gestione della previdenza del personale ricorrente ovvero nelle procedure di negoziazione e concertazione volte alla costituzione delle forme di previdenza complementare previste dalla legge; le amministrazioni stesse sono perciò interessate, quanto meno, agli effetti della domanda risarcitoria svolta dai ricorrenti (tenuto a mente che il comparto difesa e sicurezza comprende il personale delle Forze Armate e delle forze di polizia ad ordinamento militare e civile, cioè dell’Arma dei Carabinieri insieme a quello della polizia di Stato, della Guardia di Finanza, della polizia penitenziaria, del Corpo forestale, in disparte i Vigili del Fuoco).

Fa eccezione il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, il quale ha formalmente chiesto l’estromissione dal giudizio e in relazione al quale nel ricorso non sono stati dedotti specifici argomenti volti a suffragarne la legittimazione passiva, neppure constando in tal senso elementi agevolmente rilevabili dagli atti e documenti di causa. 2. Quanto all’ammissibilità del ricorso, con specifico riguardo alla sussistenza dell’interesse attuale e concreto, tenuta anche a mente la prospettazione di parte attrice, questo giudice è dell’avviso che non sembra potersi negare l’attualità e la concretezza, quindi, la tutelabilità in sede giurisdizionale, dell’interesse dei ricorrenti. Sotto un primo profilo, sovvengono i condivisibili principi espressi dalla Corte di cassazione (Cass., Sez. Lav., sent. 9125 del 21 giugno 2002, con richiamo già a Cass., sent. 2392 del 18 novembre 1965), secondo cui il lavoratore è <<titolare, nell'ambito del rapporto previdenziale, di un diritto soggettivo alla posizione assicurativa che gli compete ai sensi di legge, riconoscendone la natura di bene giuridico suscettibile, nel corso del rapporto previdenziale e ancor prima del conseguimento del diritto alle prestazioni, di autonomo accertamento e tutela. Tra le facoltà del lavoratore assicurato in cui si esprime il contenuto del diritto suddetto, ritiene la Corte che vada annoverata quella ad avere certezza dell'esatto ammontare della contribuzione complessiva esistente a suo credito e all'acquisizione, a tal fine, di notizie in merito ai contributi versati nel corso dell'attività lavorativa e alla relativa "consistenza", da intendere, quest'ultima, come estesa, oltre che alla quantità, anche alla qualità della contribuzione, vale a dire all'"utilità" della stessa ai fini pensionistici. Sussiste quindi un vero e proprio diritto del lavoratore assicurato alla informazione, speculare, peraltro, al dovere di dare certezza sulla consistenza del credito contributivo via via maturato dagli assicurati, che costituisce un obbligo specifico dell'Istituto assicuratore, iscritto nel rapporto giuridico previdenziale, come è argomentabile dall'art. 54 della legge 9 marzo 1989 n. 88 (e, in generale, dalla legge 8 luglio 1990 n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); sicché ove il diritto stesso rimanga in-soddisfatto a causa della mancata o non corretta determinazione della consistenza della contribuzione, il richiedente ha un interesse qualificato ad agire, di cui è indubbia l'attualità, per farne accertare la lesione, derivante dall'inadempimento. Questo comporta (…) che deve considerarsi certo ed attuale l'interesse ad agire dell'assicurato medesimo per ottenere dal giudice l'accertamento della effettiva consistenza (intesa anche come "valore" ai fini pensionistici) della propria posizione contributiva e rimuovere così lo stato di incertezza oggettiva sulla esattezza dei dati al riguardo forniti dall'ente previdenziale>>. I suddetti principi, mutatis mutandis, ben si adattano anche alla presente fattispecie, caratterizzata da uno stato di continua incertezza dei ricorrenti circa le concrete possibilità di accedere a forme pensionistiche complementari di categoria e, quindi, circa la consistenza della propria situazione previdenziale complessivamente intesa. La rimozione di questo stato di incertezza costituisce, per essi, un presupposto indispensabile per l’esercizio, nell’oggi, di scelte consapevoli circa il proprio futuro previdenziale, secondo lo spirito di sensibilizzazione e informazione previdenziale di cui è permeata tutta la normativa di settore. In quest’ottica, la tesi dei ricorrenti, secondo cui la perdurante mancata attuazione del “secondo pilastro” rischia di comportare, nei loro confronti, il collasso dell’intera struttura previdenziale progettata dal legislatore, involge posizioni di diritto soggettivo suscettibili di autonomo accertamento e tutela, anche sotto il profilo della quantità e della qualità della contribuzione complessivamente esistente a loro favore, secondo l’insegnamento della Corte di cassazione, che occorre richiamare.

In secondo luogo, deve considerarsi che i ricorrenti hanno proposto una puntuale domanda risarcitoria, liquida ed attuale, in relazione alla quale (sia essa condivisibile o meno; sia essa attribuita o meno alla giurisdizione di questa Corte) non può negarsi la sussistenza di un interesse ad agire, indissolubilmente legato alla domanda principale.

Infine, v’è da considerare la peculiare situazione in cui versano i ricorrenti, i quali appartengono, come accennato, ad un comparto connotato da innegabili specificità ed oggetto di speciale disciplina ed attenzione da parte dello stesso legislatore, anche sul piano previdenziale. A distanza di oltre trent’anni dalla “riforma Dini” del 1995, e a dispetto delle intraprese iniziative giudiziarie, per essi, unici nel panorama del pubblico impiego, ancora non trova piena attuazione il disegno legislativo sulla previdenza integrativa di comparto. Sussiste, quindi, un’istanza di giustizia sostanziale alla quale questo Giudice non può rimanere insensibile, reputando piuttosto di dover dare a detta istanza una risposta nel merito, per quanto possibile, non limitandosi a una pronuncia di inammissibilità. 3. Prima di affrontare le singole questioni, peraltro, la peculiarità dell’odierna controversia rende necessario svolgere alcune pregiudiziali considerazioni sulla giurisdizione di questa Corte dei conti: infatti, la riconduzione dell’oggetto della domanda al “primo” piuttosto che al “secondo” pilastro non è irrilevante ai fini dell’individuazione del giudice competente. Per costante giurisprudenza, appartengono alla Corte dei conti le controversie relative ad un trattamento pensionistico che si configuri a carico totale o parziale dello Stato o di altri enti indicati dalla legge (di cui agli artt. 13 e 62 del testo unico approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), essendo di per sé sola irrilevante la natura di ente pubblico del datore di lavoro. La Corte dei conti giudica, cioè, delle sole pensioni “pubbliche”, nell’accezione di pensioni “in tutto o in parte a carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge” (art. 13 del citato t. u. n.1214 del 1934); non sono tali le pensioni che, ancorché riguardanti i dipendenti pubblici, non facciano carico alle pubbliche finanze. Tra le molteplici pronunce della Corte di cassazione che, in presenza di trattamenti pensionistici “integrativi”, o riferibili al regime dell’assicurazione generale obbligatoria, hanno dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice contabile possono citarsi, ad esempio: Cass., SS.UU., sent. 15541 del 27 luglio 2016 (in tema di pensione dei dipendenti di consorzi di bonifica); Cass., SS.UU., sent. 10464 del 23 aprile 2008 (in tema di trattamento speciale di reversibilità a carico dell’INPS e in favore di dipendenti dello stesso INPS); Cass., SS.UU., sent. 18075 del 7 agosto 2009 (in tema di trattamento integrativo di dipendenti di azienda municipalizzata); Cass., SS.UU., sent. 9234 del 25 giugno 2002 e sent. 7981 del 3 giugno 2002 (in tema di trattamento integrativo in favore di dipendenti INAIL); Cass., SS.UU., sent. 4186 del 1990 (in tema di trattamenti da erogarsi nel regime della previdenza ed assistenza obbligatorie); Cass., SS.UU., sent. 3033 del 1° marzo 2002 (in tema di prestazioni pensionistiche erogate da un fondo costituito dall’Università Cattolica del Sacro Cuore).

È emblematica, in tal senso, Cass., SS.UU., sent. 946 del 1999, in tema di mancata attivazione della pensione complementare di ferrovieri, secondo cui l'effettivo oggetto della controversia doveva identificarsi “in obbligazioni sostanzialmente retributive (ancorché con funzione previdenziale in senso lato, nel senso, cioè che la loro funzione è, pur sempre, strumentale al sostegno economico necessario ai lavoratori collocati a riposo) le quali trovano titolo immediato e diretto nel rapporto di lavoro, anziché nell'autonomo rapporto previdenziale, ed integrano un particolare atteggiarsi del primo (cfr., per analoghi casi di pensioni così dette aziendali o integrative, Cass., sez. un., 29 agosto 1998, n. 8601; Id., 29 novembre 1996, n. 10679; Id., 20 ottobre 1995, n. 10928), per effetto di disposizioni negoziali di natura privatistica intese ad assicurare, attraverso un meccanismo di retribuzione differita, l'operatività di provvidenze, non sostitutive, né alternative rispetto al regime previdenziale in senso stretto, di fonte legale e di natura pubblicistica, ma complementari ad esso ed economicamente imperniate sull'operatività di un apposito Fondo speciale, non sovrapponibile a quello di cui alla legge n. 418 del 1908 e successive modificazioni e integrazioni, né implicante, quindi, quegli oneri per lo Stato che, soli, possono determinare, secondo la sopra ricordata giurisprudenza, la persistente giurisdizione contabile nella materia delle pensioni dei dipendenti dell'azienda ferroviaria statale”.

Occorre ribadire che i suindicati riferimenti normativi e giurisprudenziali non sono mutati con l’entrata in vigore del codice della giustizia contabile, di cui al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174. Alla luce delle osservazioni sin qui svolte, quindi, è da ritenere che le questioni attinenti l’an e il quantum di posizioni pensionistiche nella cassa per i trattamenti pensionistici dei dipendenti dello Stato (CTPS), a suo tempo istituita come gestione separata dell’INPDAP e poi trasferita in INPS, sono devolute alla giurisdizione della Corte dei conti, unitamente a tutte le questioni, anche risarcitorie, ad esse strettamente collegate o consequenziali (ad es., cfr. Cass. SS.UU., sent. 11769 dell’8 giugno 2015, in tema di refusione d’indebito, anche nei rapporti col datore di lavoro; v. Cass. SS.UU. sent. 200 del 23.09.2008 e ord. 2298 del 31.01.2008 e precedenti ivi richiamati, in tema di risarcimento dei danni inerenti al rapporto pensionistico). Per contro, le questioni attinenti la previdenza complementare, indipendentemente dal fatto che si tratti di fondi pensione negoziali o aperti, comunque gestiti da soggetti privati e finanziati con contribuzione volontaria dei lavoratori e del datore di lavoro, ivi inclusa la devoluzione del TFR, esulano senz’altro dall’ambito delle prestazioni “in tutto o in parte a carico dello Stato o di altri enti designati dalla legge” e sono devoluti, a seconda dei casi, ai competenti giudici ordinario o amministrativo. La totale estraneità della previdenza complementare rispetto all’ambito della finanza pubblica è resa manifesta anche dai criteri previsti dal SEC 2010 ai fini dell’inclusione nel settore S13 (amministrazioni pubbliche) nel quale sono annoverati, tra gli altri, solo i fondi pensione autonomi per i quali la contribuzione è obbligatoria e la fissazione e approvazione dei contributi e delle prestazioni sono gestite da amministrazioni pubbliche. La previdenza complementare, quindi, esula completamente, anche sul piano della rilevazione statistica e contabile europea, non solo e non tanto dal novero delle prestazioni a carico delle finanze pubbliche, ma dall’ambito stesso della previdenza e assistenza obbligatorie, comunque, riconducibili al settore pubblico. 4 Passando al merito della vicenda, i ricorrenti chiedono con il loro ricorso che venga dichiarata l’illegittimità della condotta omissiva delle Amministrazioni coinvolte e che le stesse siano condannate al risarcimento del danno patito, determinato nella misura corrispondente alle quote contributive non versate con rivalutazione al 2,5% annuo, al mancato risparmio d’imposta e al mancato rendimento sulla parte del trattamento di fine servizio destinabile alla previdenza complementare, il tutto da liquidarsi anche tramite consulenza tecnica. Domandano, infine, la condanna delle Amministrazioni alle spese di giudizio. 4.1 Tutto ciò premesso, sulla domanda svolta dai ricorrenti, ad avviso di questo giudice, non sussiste la giurisdizione di questa Corte. Infatti, la pretesa azionata non riguarda il trattamento pensionistico a carico dello Stato (materia tipicamente contabile), ma il danno da inadempimento dell’Amministrazione-datore di lavoro per la mancata attivazione della previdenza complementare nel Comparto Sicurezza/Difesa. Si tratta, dunque, di una responsabilità essenzialmente riconducibile al rapporto di pubblico impiego non contrattualizzato e al mancato esercizio di poteri/obblighi procedimentali (concertazione/negoziazione), non già di una riliquidazione o di un diritto a pensione in senso stretto. Su questa qualificazione si fonda il difetto di giurisdizione del giudice contabile. La Cassazione a Sezioni Unite, sent. 20 ottobre 2020, n. 22807, ha stabilito che la domanda di risarcimento del danno da mancata attuazione della previdenza complementare è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: essa attiene a prestazioni “di contenuto solo genericamente previdenziale” e inerisce al rapporto di pubblico impiego (non alla pensione a carico dello Stato). Ne consegue che la suddetta controversia esula dalla giurisdizione della Corte dei conti. Dopo Cass. SU n. 22807/2020, anche la giurisprudenza contabile si è conformata su questa interpretazione. Merita di essere ricordata la sentenza della Sezione giurisdizionale Trentino - Alto Adige - sede Trento, 5 febbraio 2021, n. 16 che ha affermato che la domanda di risarcimento per mancata previdenza complementare non attiene al trattamento pensionistico in senso stretto, ma all’inadempimento dell’Amministrazione - datore di lavoro e, quindi, giurisdizione del giudice amministrativo, non della Corte dei conti. Sulla stessa conclusione si attestano la sentenza della Sezione giurisdizionale Calabria 11 febbraio 2021, n. 54 e la sentenza della Sezione giurisdizionale Liguria del 12 febbraio 2021, n. 12. Tutte hanno dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti su domande risarcitorie identiche o analoghe, confermando che il giudice competente è quello amministrativo. Nello specifico si sostiene che la mancata istituzione della previdenza complementare non riguarda il trattamento pensionistico pubblico, ma il comportamento dell’Amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni datoriali. Il lavoratore lamenta un danno da inadempimento e non una violazione di norme sul calcolo della pensione. La giurisdizione sui danni da pubblico impiego non contrattualizzato è esclusiva del Giudice Amministrativo (art. 133 c. p. a.). La Corte dei conti, invece, non può conoscere della domanda, perché la materia non rientra nella “pensione a carico dello Stato”, che è l’unico titolo che fonda la giurisdizione del giudice contabile. Anche tutte le successive decisioni della Corte dei conti sulla materia hanno confermato: l’assenza di giurisdizione sulle pretese risarcitorie; la natura non pensionistica della domanda e l’esclusività della giurisdizione amministrativa (art. 133 c. p. a.). A livello centrale, l’indirizzo è stato ulteriormente confermato dalla Sezione giurisdizionale centrale d’appello della Corte dei conti, che, con sentenza n. 73 del 5 marzo 2021, ha definito i gravami sulla nota sentenza della Sezione Puglia n. 207/2020 dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice contabile alla luce dell’arresto delle Sezioni Unite del 2020, senza ingresso nel merito della pretesa risarcitoria: ulteriore conferma, quindi, che l’unico giudice naturale dell’azione proposta è quello amministrativo. Né può ritenersi che i recenti sviluppi sovranazionali (decisione del Comitato europeo dei diritti sociali sul reclamo n. 213/2022) incidano sul riparto interno delle giurisdizioni: la stessa ordinanza del Consiglio di Stato (Sez. II, ric. n. 9985/2022, versata in atti) ha preso in considerazione tale decisione ECSR ai soli fini dell’eventuale valutazione nel giudizio amministrativo, disponendo il rinvio per assicurare il contraddittorio e per acquisire la traduzione giurata e le controdeduzioni delle Amministrazioni, senza porre in discussione che la cognizione della domanda appartenga al giudice amministrativo. Il Comitato, tuttavia, sostiene che l’Italia ha violato sia l’articolo 12 §3 della Carta, perché non ha progressivamente migliorato il sistema di sicurezza sociale per questa categoria di lavoratori, sia l’articolo E, perché ha trattato in modo ingiustificatamente diverso i militari rispetto ad altre categorie di dipendenti pubblici. Il danno asseritamente patito dai ricorrenti, piuttosto, nella stessa prospettazione di parte attrice, discende dal concorso di due voci: “in primis, dall'equivalente economico della quota parte gravante sull'Amministrazione con cui si sarebbe dovuto alimentare il fondo di previdenza complementare sin dal momento in cui avrebbe dovuto essere istituito ivi compreso il suo teorico rendimento, in secundis, dall'equivalente economico del risparmio in termini di tassazione IRPEF che si sarebbe avuto sulla quota parte di versamento al fondo gravante sul dipendente ed, infine, dall'equivalente economico del pregiudizio conseguente alla mancata possibilità di destinare al fondo l'integralità o quota parte del trattamento di fine rapporto o del trattamento di fine servizio ed il conseguente suo teorico rendimento”. Ora, è evidente che entrambe le suddette voci di danno si riferiscono e si esauriscono esclusivamente nell’ambito del “secondo pilastro”, sotto forma di una minor profittabilità degli incentivi fiscali previsti per i fondi pensione e del minor montante in essi generabile. Si tratta dunque di questioni risarcitorie non rivenienti dalla gestione del rapporto pensionistico di cui, per quanto dinanzi esposto, possa giudicare questa Corte. A ciò va aggiunto che, per giurisprudenza pacifica, le questioni riguardanti il trattamento di fine servizio (la c.d. “buonuscita”) sono attribuite alla giurisdizione del giudice competente per il rapporto di lavoro (da ultimo: Cass., SS.UU., ord. 25039 del 7.11.2013). Il giudice provvisto di giurisdizione va perciò individuato (agli effetti dell'art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, oggi art. 17 del codice della giustizia contabile di cui al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174) nel giudice amministrativo. Il giudice amministrativo, invero, si è già più volte pronunciato sulle controversie concernenti l’inerzia dell’amministrazione nell’avvio delle procedure di concertazione e negoziazione previste dalla legge, nominando all’uopo un commissario ad acta, come da documentazione versata in giudizio. Gli asseriti danni consequenziali al mancato tempestivo avvio (o alla mancata conclusione) delle procedure in questione, procedure di cui ha già conosciuto il giudice amministrativo (accertando prima l’inerzia dell’amministrazione, poi l’inottemperanza al giudicato, nominando come detto un commissario ad acta), non possono che essere di competenza del giudice amministrativo medesimo (ex artt. 7, comma 4, 30, 34, comma 1, lett. c, 112, comma 3, 133, comma 1, lett. a, n. 1 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104) al quale soltanto spetta valutare se il danno in parola sussista effettivamente e se esso sia da porre in relazione causale con l’azione amministrativa o, comunque, con una responsabilità dello Stato. 5. In conclusione, va dichiarato il difetto di giurisdizione sulla domanda concernente la richiesta di risarcimento dei danni, in quanto non concernente né consequenziale ad una pensione pubblica rientrante nella cognizione di questo Giudice; resta assorbita ogni altra questione o eccezione. 6. La novità delle questioni affrontate è motivo di compensazione delle spese.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Abruzzo, previa estromissione del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste

DICHIARA

il proprio difetto di giurisdizione sulla domanda concernente il risarcimento dei danni.

Spese compensate.

Così deciso all’esito della Camera di consiglio del 17 marzo 2026. +

Depositata in segreteria il 26/03/2026.

Dott. Stefano Grossi

(firmato digitalmente)

- pag. 5 di 5 -