REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL0-2440/ 02 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto PAGAMENTO SEZIONE PRIMA CIVILE CORRISPETTIVO APPALTO Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: R.G.N. 16570/99 Dott. Angelo GRIECO - Presidente 19689/99 Consigliere Dott. Giammarco CAPPUCCIO Cron.5845 Consigliere Dott. Giuseppe MARZIALE Dott. Salvatore SALVAGO Rel. Consigliere Rep.658 Dott. Fabrizio FORTE Ud. 14/11/2001 Consigliere ha pronunciato la seguente CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SE N TENZA UFFICIO COPIE sul ricorso proposto da: Richiesta copia studio dal Sig. IL SOLE 24 OF 3.10 SNAMPROGETTI SPA, in persona legale rapresentante pro per diritti il 20 FEB. 2002 elettivamente domiciliata in ROMA PIAZZA tempore " IL CANCELLIERE 271 presso l'avvocato LUCIO NICOLAIS, che la MAZZINI rappresenta e difende unitamente all'avvocato ELIO FAZZALARI, giusta mandato in calce al ricorso;
CANCELLERIA

- ricorrente -

contro

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO;
06720142

- intimato -

e sul 2° ricorso n° 19689/99 proposto da: 2001 ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO, in persona E VARIE DCV £317 del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in " 10 0 ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende ope legis;
controricorrente e ricorrente incidentale

contro

SNAMPROGETTI SpA;
- intimata avverso la sentenza n. 1442/99 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 10/05/99; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/11/2001 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;
- uditi per il ricorrente, gli Avvocati Fazzalari e Nicolais, che hanno chiesto l'accoglimento del ricorso 25 principale e il rigetto del ricorso incidentale;
udito per il resistente, 1'Avvocato Fiengo, che ha chiesto il rigetto del ricorso principale e l'accoglimento del ricorso incidentale;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per ASSORBIMENTO il rigetto del ricorso principale e l'accoglimento del ricorso incidentale. Svolgimento del pocesso Con sentenza non definitiva del 16 marzo 1993, il Tribunale di Roma condannava l'Istituto Poligrafico e 哲 - zecca dello Stato al pagamento in favore della s.p.a. SN del saldo per l'esecuzione di alcune opere di miglioria di un impianto di depurazione realizzato in Foggia dalla società in seguito a contratto di ap- palto del 5 maggio 1980, commissionate dall'Istituto nel 1984, per la gestione dell'impianto nel periodo 1 maggio 1980-5 maggio 1990, nonché alla revisione dei prezzi;
con luglio 1995 condannavasentenza definitiva del l'istituto a corrispondere alla SN per tali titoli la complessiva somma di £. 14.154.328.622, oltre agli interessi capitolari sulla somma capitale di £. + 7.815.661.262. Intanto la Corte di appello di Roma, con sentenza del 26 giugno 1995 annullava la decisione non definiti- va del Tribunale e dichiarava la competenza del colle- gio arbitrale previsto dalla clausola compromissoria inserita nell'originario contratto di appalto del 1980. Ma questa Corte, adita con regolamento di competen- con sentenza 17 maggio 1997 n.4403, cassava za, quest'ultima decisione e dichiarava la competenza del giudice ordinario;
sicchè il giudizio veniva riassunto davanti alla Corte di appello di Roma che, con sentenza del 10 maggio 1999, ha accolto l'appello dell'Istituto Poligrafico dello stato ed in riforma delle sentenze ch del Tribunale, ha rigettato le domande della Snamproget- 3 ti, dichiarando che nulla le era dovuto per le causali - prospettate con la citazione introduttiva del giudizio. Ha osservato al riguardo: a) che tanto il contratto originario del 1980, quanto la transazione che ne era seguita in data 3 febbraio 1983 avevano esaurito i loro effetti, soprattutto dopo l'avvenuto collaudo delle ope- re comunicato all'impresa con nota del 14 ottobre 1983; sicchè le pretese della SN erano in realtà fondate sulla corrispondenza intercorsa tra le parti nel corso dell'anno 1985; b) che tuttavia, detta corrispondenza non comportava ancora la sussistenza di un contratto, né sostituiva i procedimenti c.d. di evi- denza pubblica, richiesti dalla legge per la validità delle obbligazioni assunte dalla P.A., in cui era da comprendersi l'Istituto poligrafico almeno fino alla legge 266 del 1988 con cui è stato dichiarato ente pub- blico economico;
c) che nel caso invece, l'IPZS non aveva né accettato né sottoscritto le due bozze di contratto relative alle opere di miglioria, inviate dalla Snampro- getti e non aveva deliberato (come per gli anni prece- denti) la proroga della gestione dell'impianto succes- siva all'anno 1985; ed il telex inviato alla società in data 23 luglio 1985 (seppure idoneo a sostituire la stipulazione di un contratto nelle forme previste dalla legge), non conteneva l'accettazione di alcuna di dette + 4 causali, ponendo al contrario alla controparte (e consi- derando perciò come non definita) tutta la problematica ad esse relativa;
d) che l'Istituto non aveva ricono- sciuto neppure i lavori urgenti di cui al telex inviato dalla Snam il 5 luglio 1985, sia per la incompletezza della proposta in esso contenuta circa il loro costo effettivo o di massima, sia per la conseguente richie- sta di chiarimenti al riguardo da parte dell'IPZS; e) che la pretesa della società non poteva accogliersi neppure sotto il profilo dell'indebito arricchimento, sia per la tardività e la novità della domanda formula- ta per la prima volta soltanto in una nota di repli- ca, sia per l'inammissibile modificazione che essa com- portava alla causa petendi ed al petitum originari;
f) che infine, anche a ritenere che dopo la trasformazio- ne in ente pubblico economico, l'istituto abbia potuto assumere obbligazioni in regime privatistico, per facta concludentia,le somme corrisposte alla SN nel periodo successivo alla legge 266/88 erano state di £.

7.900 milioni, di molto superiori a quella di £.

2.200 milioni effettivamente dovuta. Per la cassazione della sentenza, la SN ha proposto ricorso per tre motivi;
cui resiste con

contro

- ricorso l'Istituto poligrafico, il quale ha formulato, a sua volta, ricorso incidentale condizionato. 5 ihв Motivi della decisione I ricorsi vanno preliminarmente riuniti ai sensi dell'art.335 cod. proc. civ., perché proposti contro la medesima sentenza. Con il primo motivo di quello principale, la Snam- denunciando violazione dell'art.1659 progetti, cod.civ., nonché contraddittorietà di motivazione, si duole che la sentenza impugnata, dopo avere ritenuto conclusa la vicenda contrattuale originaria tra le par- ti, ha dichiarato che l'autorizzazione alle variazioni delle modalità dell'opera dovevano essere provate per iscritto in base a questa norma;
che invece si applica nel contesto di un contratto non ancora esaurito e non quindi con riguardo a pattuizioni ad esso successive e dallo stesso indipendenti, quali, nella specie, quelle relative alla gestione e manutenzione dell'impianto, sorte a seguito ed in conseguenza della convenzione del 7 ottobre 1983. Con il secondo motivo deducendo violazione degli art.1326,1328 e 1350 cod.civ. censura la sentenza impu- gnata per avere escluso la conclusione di un contratto di appalto in base allo scambio di telex tra le parti avvenuto nel corso dell'anno 1985, senza considerare la corrispondenza ulteriore costituita dalla lettera Snam del 4 settembre 1985, dal successivo telex Snam del 27 6 ottobre 1985 con cui si precisavano opere, tempi e CO- sti degli interventi, nonché la risposta adesiva con telex del 9 dicembre 1985, cui era dell'Istituto seguita la fase esecutiva del contratto già conclu- SO,nella quale l'IPZS, a seguito della presentazione di fattura aveva corrisposto la somma di £.1.180.000.000;e senza considerare la giurisprudenza di questa Corte in merito alla possibilità di concludere un contratto con la P.A. anche attraverso corrispondenza che nel caso era stata sempre sottoscritta dal direttore generale dell'istituto. Il primo motivo è inammissibile, mentre il secondo è infondato. La sentenza impugnata non ha applicato affatto la regola posta dall'art.1659 cod. civ., per cui nello svolgimento dell'appalto, l'appaltatore può apportare all'opera soltanto variazioni autorizzate dal commit- tente per iscritto: detta regola, invece, è stata invo- cata dall'Istituto, in coerenza con l'assunto sostenuto nel giudizio di appello (pag.13 e 20 della sentenza) ed ora riproposto con il ricorso incidentale, che il con- tratto originario del 1980 non si era esaurito con l'atto transattivo del 3 febbraio 1983 e con il collau- do dell'impianto avvenuto nell'ottobre successivo;
e che i lavori di miglioria nonché gli accordi relativi 7 VG الم alla gestione e manutenzione dell'impianto, si ricolle- gavano proprio all'esecuzione del sudetto nego- zio, nonché degli atti aggiuntivi, perciò rientrando nell'ambito di previsione della norma. Ma la Corte di appello ha disatteso siffatta rico- struzione dei rapporti tra la SN e l'IPZS me- diante un'analisi minuziosa e completa della vicenda contrattuale, nonché della corrispondenza intercorsa tra le parti e della documentazione da esse prodotta, per- venendo alla conclusione, non contestata dalla società ricorrente, che in effetti il contratto di appalto del 5 maggio 1980 aveva esaurito ogni effetto con i ricor- dati atti del 1983 e,perciò, non poteva costituire la fonte delle pretese della società; le quali traevano, invece, origine da accordi successivi con la contropar- te, aventi per oggetto sia la realizzazione di lavori di miglioria dell'impianto concordati attraverso lo scam- bio di corrispondenza iniziato con alcuni telex inviati all'Istituto nel 1985; sia la gestione e manutenzione dell'impianto medesimo per la durata di in an- no, pattuite con convenzione del 7 ottobre 1983, proro- gata fino al 30 novembre 1985 e poi di fatto protratta- si fino al 5 maggio 1990. Ha ritenuto che tali nuovi e diversi rapporti con- trattuali tra le parti non avevano potuto validamente 8 costituirsi (non già per l'inosservanza della disposi- zione dell'art.1659 cod.civ., ma, come riconosce la stessa società nel secondo motivo) per il fatto che il menzionato scambio di corrispondenza intercorso tra di esse non era sufficiente ad integrare il contratto con- cluso in forma scritta, richiesto dalla legge ad sub- stantiam che nel caso, peraltro, doveva seguire 1'osservanza delle regole poste dall'evidenza pubblica per la manifestazione della volontà di negoziare e la stipulazione dei contratti da parte degli enti pubblici non economici, quale era stato l'IPZS almeno fino alla legge 266 de 1988 (pag.38 e segg.). Ragion per cui la prima doglianza della società è del tutto inconferente e non puntuale rispetto all'effettiva "ratio decidendi" della sentenza;
che è censurata soltanto con il secondo motivo. Al riguardo, il Collegio non ignora che nella giuri- sprudenza di questa Corte un indirizzo minoritario, ri- chiamato dalla SN, ha ritenuto che il princi- pio della forma scritta "ad substantiam" per i con- tratti stipulati dai privati con la pubblica ammini- anche quando il strazione, deve ritenersi Osservato scritti successivi consenso si formi in base ad atti che si atteggiano come proposta ed accettazione tra as- senti;
ed ha in particolare ravvisato l'insorgenza di 9 ich un valido rapporto contrattuale nella fattispecie più volte ricorrente in cui la deliberazione dell'ente pub- blico di affidamento e di approvazione di un incarico dall'accettazione ovvero di lavori, sia seguita (o del professionista) contenuta in dell'imprenditore documenti diversi e successivi. E, tuttavia, la Corte non ritiene di aderire a que- sto indirizzo, bensì a quello assolutamente prevalente, più aderente al dato normativo e che sembra ormai con- solidato, per cui il contratto in esame, pur se la pub- blica amministrazione agisca "iure privatorum", presup- pone, anzitutto l'osservanza delle norme di diritto pubblico attinenti alla formazione ed estrinsecazione delle determinazioni dell'ente, che si concludono di re- gola nella deliberazione a contrarre;
e, richiede quin- di, in seguito a tale fase preparatoria, oltre alla forma scritta "ad substantiam", la stipulazione di un atto contrattuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente pubblico e dall'imprenditore, da cui possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle presta- zioni da svolgersi e al compenso da corrispondersi (6182/1994; 4742/1987). D'altra parte, la legge sulla contabilità generale dello Stato, invocata dalla società ricorrente, consente 10 Lly che, ferma restando la forma scritta, il contratto pos- sa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispon- denza, quando esso intercorra con ditte commerciali r.d. 18.11.1923 n. 2240, (art. 17, ultima previsione richiamato dall'art. 87 r.d.

3.3.1934 n. 383). Ma detta ipotesi costituisce una deroga rispetto soltanto alla regola contenuta nel precedente non art. 16, ma anche a quella posta dallo stesso art.17 per cui "i contratti a trattativa privata, oltre che in forma pubblica amministrativa nel modo indicato al pre- cedente art. 16, possono anche stipularsi per mezzo di scrittura privata firmata dall'offerente e dal funzio- rappresentante l'amministrazione"; sicchè, essa nario è prospettabile a sua volta come regola generale non contratto della p.a. la formacui in qualsiasi per scritta ad substantiam deve ritenersi osservata quando il consenso si formi in base ad atti scritti successivi che si atteggiano come proposta ed accettazione tra as- senti, ma è invocabile soltanto in quei negozi in cui, per esigenze di praticità, la definizione del contenuto dell'accordo è rimessa all'"uso del commercio", sia per A quanto concerne i prezzi, che le modalità di consegna. E fra di essi non rientra sicuramente il conferi- mento di appalti di opere pubbliche ovvero di servizi (analogamente a quanto questa Corte ha già statuito per 11 quelli di incarichi professionali) il quale, anche te- nendo conto per essi, dell'eccezionalità del ricorso al sistema della trattativa privata da parte dell'ente pubblico postula, invece, accordi specifici e complessi, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rap- porto (tempi, compensi corrispondenti agli impegni di spesa assunti dall'ente, direttive), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali dell'autorità tutoria. Per cui per tali contratti non solo deve escludersi che la manifestazione di volontà delle parti possa essere implicita o desumibile da com- portamenti meramente attuativi, ma deve ritenersi che, salvo le ipotesi in cui specifiche norme lo consen- tano, il contratto deve essere consacrato in un unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto;
ed in cui, soprat- tutto, la volontà della P.A. di concludere il negozio venga manifestata dall'organo rappresentativo esterno dell'ente che è il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo, e ad essere perciò mu- nito dei poteri necessari per vincolare l'amministrazione per la quale si obbliga 2772/1998): al-(sent.59/2001; 11687/1999; 3662/1998; trimenti determinandosi la nullità del contratto. Questo regime, per quel che riguarda l'IPZS, trova 12 : conferma proprio nella legge 559 del 1966 applicabile pur dopo la sull'ordinamento dell'ente, : legge 266 del 1988, che ne ha modificato l'originaria natura non economica, in base alla quale, per un verso, compete esclusivamente al Consiglio di amministrazione dell'ente di deliberare l'assunzione di obbligazioni (art. 14 sub i); mentre spetta al Direttore Generale il compito di eseguire le relative deliberazioni, e, quindi di stipulare i contratti in forma pubblica (art.17). E, per altro verso, "la stipula di contratto formale" è esclusa dal precedente art.5 soltanto "per le ordina- zioni conferite all'Istituto per esigenze dell'Ammini- strazione statale":fra le quali, quindi, non rientrano i rapporti negoziali intercorsi tra le parti dal 1985 in poi, sottoposti, quindi, alla disciplina di carattere ge- nerale prevista dalle disposizioni successive. Ora, proprio a queste regole si è attenuta la Corte di appello, la quale non ha mancato di aggiungere che la corrispondenza invocata dalla società ricorrente era in ogni caso inidonea ad integrare un contratto stipulato tra assenti, perché i telex 3 giugno e 17 giugno 1985 della Snam, contenevano una proposta contrattuale com- pleta soltanto con riguardo ai lavori di miglioria dell'impianto proposti dalla società, e non anche in me- चं rito alla manutenzione e gestione dell'opera; mentre 13 vow quello successivo del 5 luglio 1985 circa lavori urgen- ti da realizzare conteneva un'offerta incompleta circa il loro costo effettivo e perfino di massima. E soprat- tutto perché il telex di risposta dell'amministrazione del 23 luglio 1985 non costituiva affatto un'accettazione di tali pur incomplete proposte, ma po- neva a sua volta tutta una serie di problematiche sia in ordine ai lavori di miglioria, sia alla gestione dell'impianto, pur ritenendo prossima la conclusione del contratto;
che dunque, veniva con quell'atto esclu- sa, così come confermano le numerose bozze del negozio che la sentenza impugnata ha accertato essere state in- viate successivamente e fino al 1989 dalla società all'Istituto. E che sono state inammissibilmente conte- state dalla Snam con il mero rinvio ad altri documenti asseritamente non esaminati dalla sentenza impugnata in particolare, due telex inviati all'istituto in data 4 settembre e 27 ottobre 1985, nonché l'asserita rispo- sta adesiva dell'ente tramite telex del 9 dicembre 1985 (di cui è stata riprodotta parte di una proposizione isolata dal restante contenuto del documento) - senza perciò assolvere all'onere, gravante sulla parte che de- nuncia in sede di legittimità il difetto di motivazione sulla valutazione di un documento, di indicare specifi- camente il contenuto del documento trascurato dal giu- 14 L ey dice di merito (se necessario anche mediante la sua in- tegrale trascrizione), al fine di consentire il con- trollo, da parte della Cassazione, della decisività dei 绳 fatti da provare senza indagini integrative. Con il terzo motivo, denunciando violazione dell'art. 345 cod. proc. civ., la SN lamenta che la sentenza impugnata abbia dichiarato inammissibile considerarel'azione di indebito arricchimento, senza il contrario principo enunciato dalla Corte di cassa- zione, per cui quando le vicende fattuali restano immu- tate, come nel caso di specie, è sempre possibile una loro diversa qualificazione, nonché una diversa pro- spettazione del medesimo petitum. Il motivo è inammissibile. La corte di appello, infatti, ha posto a fondamento della declaratoria di inammissibilità dell'azione su- Snam detta due ragioni distinte: per prima, che lo scent l'avevars proposta per la prima volta soltanto nella breve replica in data "1 aprile 1999" e perciò tardiva- mente. Per seconda, che la stessa era comunque diversa sia per la causa petendi, che per il petitum da quella con- trattuale da essi dedotta davanti ai primi giudici, e comportava perciò diversità perfino di indagini e di 15 ملک prove. In realtà ciascuna delle due ragioni era del tutto distinta ed autonoma rispetto all'altra e singolarmente idonea a sorreggere sul piano logico e giuridico la di- chiarata inammissibilità dell'azione, per cui non sol- tanto la seconda, ma anche la prima relativa alla man- cata tempestiva proposizione della nuova azione nel termine di cui all'art.343 cod. proc. civ. doveva essere specificamente impugnata dai ricorrenti per ottenere l'annullamento di tale capo sfavorevole della decisone. Laddove nessuna censura specifica è stata formulata 8 2:6 mente nei confronti di quest'ultima, da parte delle Pasquodi che hanno cercato di dimostrare soltanto che la domanda in esame fondata sull'indebito arricchimento dell'Istituto non poteva considerarsi nuova, costituen- do soltanto una diversa qualificazione della pretesa originaria e trovando il suo momento genetico nelle me- desime circostanze di fatto dedotte in primo grado (2^ ragione). Sicchè trova nel caso applicazione il principio, costantemente enunciato da questa Corte, secondo cui non è suscettibile d'essere cassata la sentenza fondata su vari ordini di ragioni, distinti ed autonomi, ognuno dei quali sia, in astratto, idoneo e sufficiente a le- gittimare il decisum, qualora taluno di essi risulti immune da vizi logici ed errori di diritto, o addirittu- Ли 16 ra non sia stato impugnato poiché, qualunque possa es- sere la conclusione in ordine alla censura relativa al- le altre regioni della pronuncia, la decisione rimar- rebbe pur sempre ferma stante l'intervenuta definitivi- tà delle altre non impugnate (Cass.12 maggio 1999 n. 4687; 24 novembre 1998 n.11902; 5 ottobre 1998 n.9866). Il rigetto del ricorso principale comporta l'assorbimento di quello incidentale perché subordinato dall'istituto alla condizione, nel caso non verificata- si dell'accoglimento dell'impugnazione della Snampro- 1097 129.11 getti. £ 51,65 Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si TOT: 180,76 liquidano come da dispositivo. 8067€ 12,0 0 b

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, rigetta quello prin- cipale e dichiara assorbito quello incidentale. Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore dell'Istituto 50.739.400- poligrafico dello stato in complessive £. AGENZIA DELLE ENTRATE ROMA 2 per onorario di difesa. di cui £.50.000.000 Registrato in dail 1. FEB 2005 4 566 versate €.€. 1.92.76 (OUTO RENCONOVENTADUE /76 Così deciso in Roma il 14 novembre 2001. at n. p. Dirigente Area Serv Il Consigliere estensore (Dott.ssa Maria Grazia DPPPO) Il Presidente Responsabile Servitio Aft Gludizlar! (Dr. M. RACCHINI) SalvagoSalvatore Sal Angelo Gri vago бес Slatine flow imee DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL CANCELLIERE 20 FEB. 2002 Maria Di Nuzzo Oggi, Lane 26 17 CANCELLIERE Maria Di NuzzO об пито