Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIULIANO Angelo - Presidente -
Dott. LUPO Ernesto - rel. Consigliere -
Dott. PERCONTE LICATESSE Renato - Consigliere -
Dott. MAZZA Fabio - Consigliere -
Dott. MALZONE Ennio - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI CHIOGGIA, in persona del suo Sindaco pro tempore Dott. Fortunato Guarnieri, elettivamente domiciliato in ROMA VIA PASUBIO 4, presso lo studio dell'avvocato SIMONETTA DE SANCTIS MANGELLI che lo difende giusta delega in atti;

- ricorrente contro
BO RC LO, ZZ EN, elettivamente domiciliati in ROMA VIA F CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato LUIGI MANZI, che li difende anche disgiuntamente all'avvocato GIOVANNI BORGO, giusta delega in atti;

- controricorrenti avverso la sentenza n. 853/99 della Corte d'Appello di VENEZIA, Sezione Terza Civile, emessa il 24/05/99 e depositata l'01/07/99 (R.G. 2303/95);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/03/03 dal Consigliere Dott. Ernesto LUPO;

udito l'Avvocato Simonetta DE SANCTIS MANGELLI;

udito l'Avvocato Emanuele COGLITORE (per delega Avv. Luigi MANZI);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Dario CAFIERO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con due distinti atti di citazione, notificati il 29 dicembre 1993, OR SC CH, titolare dell'albergo "La Lepre", e OV ZO, titolare dell'albergo "Clodia", convenivano davanti al Tribunale di Venezia il Comune di Chioggia, chiedendone la condanna al pagamento delle fatture emesse per gli alloggi nei detti alberghi di persone senza casa, su iniziativa di amministratori del Comune convenuto, alloggi avvenuti nel periodo compreso tra il 31 dicembre 1988 ed il novembre 1990 (nell'albergo della SC CH) e nel periodo tra l'aprile 1988 ed il settembre 1990 (nell'albergo della ZO).
Il Comune di Chioggia si costituiva nei due giudizi e deduceva che il Comitato regionale di controllo aveva annullato tutte le delibere dell'ente dirette a riconoscere come propri i debiti verso le due attrici, onde non sussisteva alcun atto amministrativo a fondamento di una sua obbligazione, dovendo i crediti vantati essere fatti valere nei confronti dei singoli amministratori, a norma dell'art. 23 del decreto legge 2 marzo 1989 n. 66 (convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989 n. 144); la possibilità di tale azione rendeva, poi, inammissibile la domanda di indebito arricchimento proposta contro il Comune, per l'assenza del requisito della sussidiarietà.
Riuniti i due giudizi, il Tribunale adito, con la sentenza depositata il 26 giugno 1995, accoglieva l'azione di indebito arricchimento, condannando il Comune a pagare le spese sostenute dalle attrici per l'alloggio (detratto dalle fatture, quindi, il guadagno dell'albergatore), oltre rivalutazione ed interessi con decorrenza dalla data delle singole fatture.
Il Comune proponeva appello principale, sostenendo che i crediti degli albergatori dovevano essere fatti valere nei confronti degli amministratori dell'epoca e chiedendo, in subordine, che fossero esclusi la rivalutazione e gli interessi per essere stato il Comune dichiarato in stato di dissesto finanziario;
le due attrici proponevano appello incidentale, chiedendo il pagamento dell'intero importo delle fatture.
La Corte di appello di Venezia, con la sentenza depositata il 1^ luglio 1999, premesso che le parti appellate avevano fatto valere, nella comparsa di risposta, la responsabilità extracontrattuale del Comune ex art. 28 Cost. per i comportamenti illeciti degli amministratori, ha giudicato inapplicabile la normativa speciale invocata dal Comune (che concerne la materia contrattuale) e, ritenuto il comportamento illecito degli amministratori comunali che (contravvenendo alla legge n. 144 del 1989) chiesero e garantirono il pagamento dei ricoveri alberghieri senza essere autorizzati a farlo, ha giudicato responsabile il Comune in forza dell'art. 28 Cost. La Corte ha, poi, accolto l'appello incidentale, affermando che alle albergatrici spettava il pagamento delle intere fatture, "non versandosi tanto in materia di illecito arricchimento ex art. 2041 c.c., quanto di fatti giuridici imputabili ai pubblici amministratori".
Avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia, il Comune di Chioggia ha proposto ricorso per Cassazione, a cui hanno resistito con controricorso OR SC CH e OV ZO. Il Comune ha presentato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- Il Comune ricorrente propone tre motivi, che, pure se privi, nel ricorso, di numerazione, possono qui, per comodità espositiva, assumere una numerazione progressiva.
Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione dell'art. 23, commi primo e quarto, del decreto legge 2 marzo 1989 n. 66 (convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989 n. 144), vigente all'epoca dei fatti per cui è causa (e comunque confermato dall'art.35 del decreto legislativo 25 febbraio 1995 n. 77, e successive modificazioni), affermando che tali disposizioni legislative sono state ignorate dalla sentenza impugnata, la quale ha ritenuto il Comune responsabile ai sensi dell'art. 28 Cost., considerando implicitamente incostituzionale il citato art. 23, di cui avrebbe dovuto invece sollevare la questione di costituzionalità rispetto all'art. 28 Cost., questione peraltro già ritenuta infondata dalla Corte cost. 24 ottobre 1995 n. 446. In applicazione del citato art. 23 la Corte di appello - si osserva nel ricorso avrebbe dovuto "escludere l'esperibilità di un'azione diretta del privato contraente contro la pubblica Amministrazione", secondo l'orientamento pacifico della giurisprudenza. Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione dell'art. 21 del decreto legge 18 gennaio 1993 n. 8 (convertito con modificazioni dalla legge 19 marzo 1993 n. 68), osservando che il Comune di Chioggia è stato in dissesto finanziario dal 22 giugno 1989 fino al decreto del Ministero dell'interno del 19 marzo 1992, onde per detto periodo "i suoi debiti non hanno più prodotto interessi ne' sono stati soggetti a rivalutazione" (art. 21, terzo comma, del citato decreto legge, e poi art.81, quarto comma, del decreto legislativo 25 febbraio 1995 n. 77).
Con il terzo motivo il Comune ricorrente deduce l'inammissibilità dell'azione di arricchimento, che era stata accolta dalla sentenza di primo grado, pure se la sentenza emessa dalla Corte di appello ha accolto le domande delle attrici sulla base di altro fondamento normativo. Al riguardo il ricorrente osserva che "le albergatoci avrebbero dovuto citare in giudizio i singoli amministratori che avevano richiesto i ricoveri alberghieri ed eventualmente citare il comune solo in via surrogatoria, come espressamente chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 446 del 1995", onde non poteva essere convenuto in giudizio "direttamente ed unicamente il comune per obbligazioni da altri assunte". Nel ricorso si sostiene che i soli arricchiti sono le persone alloggiate gratuitamente, e non anche il comune, che non aveva l'obbligo di fornire alloggio alle dette persone, anche perché in stato di dissesto finanziario. 2.- I motivi primo e terzo - secondo la numerazione qui attribuita alle tre censure del ricorso - sono fondati nei limiti di seguito precisati, mentre è infondato il secondo motivo.
3.- Sussiste la violazione di legge dedotta dal Comune ricorrente con il primo motivo, perché la sentenza impugnata ha affermato la responsabilità del Comune per il comportamento illecito dei suoi amministratori contrasta con il disposto dell'art. 23 del decreto legge 2 marzo 1989 n. 66 (convertito dalla legge 24 aprile 1989 n. 144), emanato nel periodo in cui sono stati effettuati gli alloggi negli alberghi delle due attrici e per la cui prestazione le dette parti non sono state pagate.
Il citato art. 23, nel comma 3, ha previsto che ai comuni "l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati". Nel successivo comma 4 si dispone che, "nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura".
Come questa Corte ha già affermato (Cass. 29 luglio 1997 n. 7085), nel caso di violazione degli obblighi previsti dal trascritto comma 3 dell'art. 23, viene meno il rapporto di immedesimazione organica tra l'amministratore o il funzionario del comune, da una parte, e l'ente pubblico, dall'altra, con la conseguente imputabilità del rapporto obbligatorio contrattuale direttamente alla persona fisica dell'amministratore o del funzionario stessi. Tale orientamento interpretativo è conforme a quello espresso dalla Corte costituzionale che, nel ritenere infondate le questioni di costituzionalità sollevate sul disposto dello stesso art. 23, ha avuto modo di soggiungere che la "frattura del nesso organico con l'apparato pubblico, rendendo estraneo l'ente locale agli impegni di spesa irregolarmente assunti, impedisce di ricondurre il caso in esame agli schemi della responsabilità dell'amministrazione, non consentendo di invocare a sostegno della questione il parametro dell'art.28 Cost, che, nel contemplare la responsabilità dell'amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici, presuppone, in via di principio, che si tratti di attività riferibile all'ente stesso" (Corte cost. 30 luglio 1997 n. 295, p. 4 della motivazione).
La sentenza impugnata ha fondato sull'art. 28 della Costituzione la responsabilità del Comune convenuto per il comportamento illecito dei suoi amministratori che violarono rart.23 del citato decreto legge n. 66/89 (convertito dalla legge n. 144/89). Ma tale violazione, come si è detto, rende non operativa l'estensione della responsabilità al comune, prevista dall'art. 28 Cost, che pertanto è stato erroneamente applicato dalla Corte di appello. Va, però, considerato che il decreto legge 2 marzo 1989 n. 66 (il cui art. 23 ha reso inapplicabile l'art. 28 Cost.) è stato emanato nel corso delle prestazioni di servizi alberghieri poste a fondamento delle due domande attoree, prestazioni che, come si afferma nei due atti di citazione, sono avvenute nel periodo compreso tra il 31 dicembre 1988 ed il novembre 1990 (nell'albergo della SC CH) e nel periodo tra l'aprile 1988 ed il settembre 1990 (nell'albergo della ZO). L'art. 23 del citato decreto legge n. 66/1989 (entrato in vigore il 2 marzo 1989) non ha effetto retroattivo, come ha già affermato questa Corte (Cass. 3 agosto 2000 m. 10199). Consegue che l'esclusione della responsabilità del Comune ai sensi dell'art. 28 Cost., per il comportamento dei suoi amministratori, va affermata soltanto per il periodo successivo al 1^ marzo 1989, e non anche per il periodo precedente.
Il primo motivo di ricorso è, quindi, fondato solo in quanto riferito all'affermazione di responsabilità del Comune ricondotta al comportamento dei suoi amministratori posto in essere successivamente al 1^ marzo 1989, non anche per le conseguenze dei comportamenti anteriori degli stessi amministratori, ai quali non può essere applicata la normativa dell'art. 23 del decreto legge n. 66/1989. 4.- Lo stesso discrimine temporale (costituito dall'entrata in vigore del citato art. 23) assume rilievo ai fini dell'ammissibilità dell'azione di indebito arricchimento esercitata dalle due attrici e accolta dalla sentenza di primo grado, con pronunzia ritenuta assorbita dalla Corte di appello, la quale ha ritenuto fondate in misura più ampia le domande attoree, ravvisandovi una diversa base normativa. Il punto forma oggetto del terzo motivo di ricorso e su di esso si sofferma ampiamente il controricorso.
È sufficiente qui richiamare il ripetuto orientamento di questa Corte secondo cui lo stesso art. 23 del decreto legge n. 66/1989, nel disporre che il rapporto contrattuale intercorre tra il privato e l'amministratore che ha violato detta norma, conferisce al privato una azione diretta contro lo stesso amministratore, con la conseguenza che egli non può esperire contro l'ente pubblico l'azione sussidiaria di arricchimento senza causa (Cass. 14 gennaio 2002 n. 354; 3 agosto 2000 n. 10199; 25 novembre 1998 n. 11969). Anche il detto principio, derivante dall'entrata in vigore del decreto legge n. 66/1989, non è però operante per gli arricchimenti senza causa verificatisi nel tempo anteriore, onde il terzo motivo di ricorso è fondato soltanto nella parte in cui si riferisce agli arricchimenti successivi al 1^ marzo 1989 (fermo restando l'esame sulla sussistenza dei presupposti previsti dall'art. 2041 c.c.). 5.- Poiché, a seguito dell'accoglimento soltanto parziale del primo e del terzo motivo del ricorso, il diritto esercitato dalle due attrici potrà essere riconosciuto, almeno in parte, in sede di rinvio, occorre esaminare anche il secondo motivo del ricorso, con cui il Comune ritiene che il suo debito nei confronti dei due albergatori non abbia prodotto interessi e non sia soggetto a rivalutazione nel periodo in cui l'ente è stato in dissesto finanziario (dal 22 giugno 1989 al 19 marzo 1992).
Il motivo di ricorso è infondato.
Questa Corte ha già affermato che la disposizione normativa invocata dal ricorrente (e cioè l'art. 21, comma 3, del decreto legge 18 gennaio 1993 n. 8, convertito dalla legge 19 marzo 1993 n. 68, secondo cui "dalla data di deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono più interessi, rivalutazioni monetarie od altro") va interpretata alla luce delle pronunce della Corte costituzionale (sentenze n. 149, 155 e 242 del 1994), nel senso che essa non impedisce ne' il maturare della rivalutazione, ne' quello degli interessi, ne' l'accertamento e la liquidazione dei relativi diritti, i quali però potranno essere fatti valere esecutivamente dal creditore nei confronti del comune solo quando questo sia tornato "in bonis" (Cass. 26 agosto 1997 n. 7997; 10 marzo 1999 n. 2049). Pertanto la sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto dovuti anche la rivalutazione dei debiti del Comune e gli interessi sugli stessi, non ha violato il citato art.21 invocato dal ricorrente.
6.- In conclusione, la sentenza impugnata va cassata in relazione all'accoglimento parziale del primo e del terzo motivo di ricorso, e la causa va rinviata ad altra sezione della Corte di appello di Venezia, la quale giudicherà nuovamente sugli appelli proposti dalle parti, conformandosi al seguente principio di diritto: "L'art. 23, commi 3 e 4, del decreto legge 2 marzo 1989 n. 66 (convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989 n. 144) esclude che, per i servizi acquisiti dagli amministratori comunali in violazione delle disposizioni ivi previste, il Comune sia responsabile per il mancato pagamento della controprestazione e che avverso lo stesso ente sia a tale fine proponibile l'azione di indebito arricchimento. Il citato art. 23, però, non ha effetto retroattivo, e quindi si riferisce ai soli servizi acquisiti dagli amministratori comunali successivamente alla sua entrata in vigore".
Il giudice di rinvio provvedere anche sulle spese del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia la causa ad altra sezione della Corte di appello di Venezia, anche per le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, il 19 marzo 2003.
Depositato in Cancelleria il 14 maggio 2003