Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Sergio LANNI - Presidente -
Dott. Pietro CUOCO - Consigliere -
Dott. Natale CAPITANIO - Consigliere -
Dott. Vincenzo CASTIGLIONE - Rel. Consigliere -
Dott. Guido VIDIRI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
CO EA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA ARNO 47, presso lo studio dell'avvocato FRANCO AGOSTINI, che la rappresenta e difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
INPS, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA FREZZA 17, rappresentato e difeso dagli avvocati GIANFRANCO BARBARIA, CARLO DE ANGELIS, GABRIELLA PESCOSOLIDO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 217/96 del Tribunale di LODI, depositata il 5/6/96 r.g.n. 1681/93;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/2/99 dal Consigliere Dott. Vincenzo CASTIGLIONE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Massimo FEDELI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza depositata il 15 giugno 1996, il Tribunale di Lodi rigettava l'appello proposto dalla sig.ra RI PA avverso la decisione del locale Pretore di rigetto della domanda della stessa nei confronti dell'INPS per la declaratoria di irripetibilità delle quote di maggiorazione sociale ai sensi della legge n. 140 del 1985 per il periodo dal primo gennaio 1985 al 31 dicembre 1989, e di condanna di essa PA al pagamento, in favore dell'Ente previdenziale, della somma di L.

7.716.500 quale pena pecuniaria ex art. 1 legge n. 140/85, come sostituito dall'art. 1, comma 8, legge n. 544/88. Il Tribunale osservava che, nella fattispecie, era configurabile "una chiara ipotesi" di dolo commissivo, nel comportamento della pensionata, la quale, nella compilazione, del modello RED 85/M5, relativo alla domanda diretta al conseguimento della maggiorazione sociale della pensione, aveva dichiarato di non possedere altri redditi, ad eccezione di quella pensione, alterando artificiosamente la propria situazione reddituale ed ingenerando nell'Istituto previdenziale l'erronea convinzione di potere erogare la maggiorazione richiesta.
Il Tribunale aggiungeva che, riguardo alla sanzione pecuniaria inflitta alla pensionata per la mendace dichiarazione, la stessa non poteva invocare, in suo favore, la sanatoria prevista dall'art. 1 legge n. 140/85, in quanto, a norma dell'art. 3, comma 7 bis, della legge n. 166 del 1991, come modificato dall'art. 4 bis legge n. 63 del 1993, detta sanatoria si applica soltanto per coloro i quali abbiano denunciato l'indebita percezione entro 90 giorni dall'entrata in vigore della norma ora richiamata.
La cassazione della sentenza di appello è chiesta dalla sig.ra RI PA con ricorso articolato con due motivi, illustrati da memoria.
L'INPS resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 1 legge 15 aprile 1985 n. 140 e dell'art. 52 legge n. 88 del 1989, dell'art. 13 legge n. 412 del 1991, anche in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 166 del 1996, nonché dell'art. 2033 cod. civ., unitamente al vizio di motivazione insufficiente e contraddittoria, la ricorrente, richiamata appunto la sentenza della Corte Costituzionale n. 166 del 1996, sostiene che la ripetibilità delle somme indebitamente erogate cessa allorquando l'Ente previdenziale abbia continuato il pagamento dell'integrazione al minimo, pur avendo la disponibilità delle informazioni necessarie per l'accertamento del reddito del pensionato o in seguito alla tempestiva presentazione della dichiarazione sostitutiva del certificato fiscale o per altre vie.
A nulla rileva lo stato di buona o mala fede del percipiente, poiché, ai sensi dell'art. 13, comma 1, legge n. 412 del 1991, nel caso di omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione, che non siano già conosciuti dall'ente erogatore, le somme indebitamente percepite sono ripetibili per questo solo fatto, indipendentemente dalla prova della mala fede dell'interessato. La medesima regola di irrilevanza dell'elemento soggettivo deve valere nell'ipotesi inversa all'effetto di non ripetibilità.
Il limite, così individuato, della ripetibilità sancito dall'art. 13 non può trovare applicazione immediata dal momento in cui si determinano per l'INPS le condizioni di verificabilità del reddito dell'assicurato.
Ha quindi errato il Tribunale nell'applicare i suddetti principi di diritto, perché l'INPS, quando nel 1985 - aveva liquidato e corrisposto alla PA la maggiorazione sociale non dovuta, erogava già da tempo all'assicurata la pensione di reversibilità con decorrenza dal 1982, quel reddito, cioè, che era ostativo alla maggiorazione sociale. L'ente erogatore aveva, dunque, da tempo la disponibilità del dato reddituale, di modo che l'errore della liquidazione della maggiorazione è ascrivibile ad esso Ente e nessun rilievo assume, pertanto, lo stato soggettivo dell'interessato. Con la conseguenza che le somme corrisposte non erano ripetibili. Il motivo è infondato.
Le censure articolate dalla ricorrente ripropongono la questione della ripetibilità delle somme, indebitamente erogate ai propri assicurati dagli Enti previdenziali, questione che è stata oggetto di numerosi interventi di questa Corte, anche a Sezioni Unite, e che ha trovato una soluzione normativa nella legge n. 662 del 23 dicembre 1996 (art. 1, commi 260, 261, 262, 263 e 265), peraltro non applicabile - in quanto ius superveniens - nella fattispecie, stabilendo il comma 265 di detto art. 1 che: "qualora sia riconosciuto il dolo del soggetto, che abbia indebitamente percepito i trattamenti INPS, INAIL e pensionistici di guerre, il recupero di cui ai commi 260, 261 e 264 si esegue sull'intera somma". (cfr. Cass.n. 6533/98). Ciò posto, e rilevato preliminarmente che non ha alcuna incidenza - nel caso in esame - l'art. 13 legge n. 412/1991, operante solo per il futuro in virtù della sentenza n. 309/1993 della Corte Costituzionale, ritiene il Collegio che la risposta alla questione prospettata - contrariamente a quel si assume con il ricorso - non può essere affermativa.
In tema di indebito previdenziale, giova prendere, innanzi tutto, in esame la sentenza della Corte Costituzionale n. 166 del 16 - 24 maggio 1996, certamente influente anche nel presente giudizio di legittimità.
Il giudice delle leggi - come è noto - ha dichiarato non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la prima questione sollevata dal giudice remittente (concernente l'art. 6, comma 11 giugno, del D.L. 12 settembre 1983 n. 463, convertito in legge 11 novembre 1983 n.638) e manifestamente inammissibile la seconda, con riferimento all'art. 2033 cod.civ.. Ma, a parere di questa Corte, assumono rilevanza le considerazioni svolte in motivazione, le quali sono valide per tutte le ipotesi di indebito previdenziale. La Corte Costituzionale, dunque, parte della premessa di "un bilanciamento di interessi" tra l'INPS, che ha pagato somme non dovute, ed il pensionato che le ha percepite, incidente non solo sulle modalità di recupero delle somme non dovute, ma "sullo stesso diritto di ripetizione". Sottolinea, quindi, come la "fisiologica sfasatura temporale nel rapporto erogazione - accertamento del reddito" si consumi nel momento in cui "sopravviene per l'INPS la possibilità di verificare il superamento del limite reddituale nell'anno precedente";
evidenzia, infine, nell'art. 6, comma 11 quinquies, oggetto della questione, "una lacuna di previsione relativamente a un caso differenziato da una connotazione che lo colloca fuori dalla ratio della norma, e quindi tale che l'applicazione di questa appare incongrua: il caso in cui l'INPS continui a corrispondere l'integrazione della seconda pensione pur trovandosi in grado di accertare il superamento del limite di reddito".
La Corte Costituzionale, peraltro, ritiene non assoggettabile questo caso, in cui il pagamento è imputabile ad un errore dell'INPS, alla regola di cui all'art. 52 legge n. 88 del 1989, pur riconoscendo che in casi simili proprio a questo è pervenuta la Corte di Cassazione, e ciò per effetto della giurisprudenza delle Sezioni Unite (sentenze n. 1315 e n. 1965 del 1995) "che non solo nega la retroattività dell'art. 52, ma ne esclude in generale l'applicabilità ai casi di indebito previdenziale previsto dal D.L. n. 463 del 1983". Ma, percorrendo "un diverso tipo di soluzione ermeneutica", colma la lacuna sopra evidenziata ricorrendo ad "un principio direttivo del sistema dell'indebito previdenziale ricavabile dalle norme particolari che lo compongono", già enucleato nella sentenza n. 431 del 1993 della stessa Corte Costituzionale, nel senso che diversamente "dalla generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell'indebito, trova applicazione la diversa regola, propria di tale sottosistema, che esclude la ripetizione in presenza di una situazione di fatto.......avente come minimo comune denominatore la non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta".
Conseguentemente - specifica la Corte - la ripetibilità "cessa là dove l'ente previdenziale abbia continuato il pagamento dell'integrazione al minimo pur avendo la disponibilità delle informazioni necessarie per l'accertamento del debito del pensionato, o in seguito alla tempestiva presentazione della dichiarazione sostitutiva del certificato fiscale, alla quale è tenuto ai sensi dell'art. 6, comma 4, del D.L. n. 463 del 1983, o altrimenti, per esempio attraverso una comunicazione del datore di lavoro alle cui dipendenze il pensionato ha trovato occupazione, oppure perché entrambe le pensioni sono pagate dall'ente stesso, che perciò è in condizione di conoscere da sè se e quando l'importo della prima sia aumentato oltre il limite di reddito ostativo dell'integrazione al minimo della seconda". Precisa ancora la Corte delle leggi che l'elemento soggettivo della buona o mala fede è irrilevante sia per la ripetibilità delle somme, sia per l'ipotesi inversa della non ripetibilità.
I termini della richiamata decisione n. 166 del 1996 rilevanti oltre i limiti delle questioni esaminate, per la loro generale applicabilità a questioni analoghe, possono essere nella sostanza condivisi, con le seguenti precisazioni.
Innanzi tutto, la Corte Costituzionale non ha ritenuto che l'art. 52 della legge n. 88/1989 concretasse quel "principio direttivo del sistema dell'indebito previdenziale" escludente "la ripetizione in presenza di una situazione di fatto.....avente come minimo comune denominatore la non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta", coerentemente con l'opinione della sentenza n. 1315 del 1995 delle Sezioni Unite di questa Corte, le quali hanno negato la natura di norma di sanatoria e, quindi, la retroattività del citato art. 52; ma ha enucleato al suo posto un principio più generale di irripetibilità, valido per ogni ipotesi avente quel "minimo comune denominatore", con irrilevanza dell'elemento soggettivo, buona o mala fede.
In secondo luogo, è - ovviamente - escluso da detto principio "più generale di irripetibilità", il caso di percezione di somme non dovute a seguito di condotta dolosa dell'interessato. In tal caso, vigendo - per l'ipotesi di falsità delle dichiarazioni, rilasciate dallo stesso interessato - una sorta di presunzione di una condotta consapevole e volontaria (in altri termini, dolosa), incombe al pensionato l'onere di provare che il suo comportamento è dipeso da mera colpa e specificamente da una non completa ed attenta valutazione delle circostanze che detto comportamento hanno determinato (cfr. Cass. n. 9734/97). Nel caso all'esame di questo Collegio, non può darsi luogo all'applicazione, quindi, dei principi affermati dalla Corte Costituzionale, essendo incontestabile che esso esula dalle ipotesi in precedenza evidenziate. Il Tribunale di Lodi, invero, con un accertamento in fatto - insindacabile in questa sede perché sorretto da adeguata motivazione - ha sottolineato che l'erogazione indebita è stata una conseguenza del comportamento doloso della PA, la quale ha artificiosamente alterato la propria situazione reddituale, omettendo intenzionalmente di indicare nell'apposito spazio del modello R.D.E. 85/MS, gli altri redditi di cui era titolare, "ponendo una bazza sul riquadro corrispondente" e "pur godendo di pensione SO/COM sin dall'ottobre 1982 superiore al minimo". Nè, in contrario, la PA - a fronte di siffatta situazione - si è data carico di dimostrare che il suo comportamento era dipeso da mera colpa e da una non completa ed attenta valutazione delle circostanze di fatto, che l'avevano indotta a quell'omissione dolosa. Con il secondo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 1 legge n. 140/1985, in particolare i punti 7), 8), e 9) del comma 7 bis dell'art. 3 legge n. 166/91 e dell'art. 4 comma 4 bis legge n. 63/1993, nonché vizio di motivazione, la ricorrente assume che le sanzioni, in ogni caso, non erano dovute, atteso che l'art.4, comma 4 bis, legge n. 63 del 1993 ha esteso alle provvidenze di cui all'art. 1 della legge n. 140 del 1985 le disposizioni previste dall'art. 3, comma 7 bis, della legge 1 giugno 1991 n. 166, secondo cui "le sanzioni......non si applicano a coloro che abbiano denunciato o denuncino la percezione non dovuta della " entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione "del presente decreto. Le stesse disposizioni si applicano anche nei casi di omissioni accertate entro il termine medesimo".
La sanatoria doveva, quindi, essere applicata al caso concreto, perché l'accertamento amministrativo era stato comunicato ad essa ricorrente con lettera del 12 marzo 1992, prima, cioè, dell'entrata in vigore della legge n. 63/93. A nulla rileva, in ogni caso, la mancata denuncia da parte della pensionata, in quanto - com'è desumibile dall'art. 3, comma 7 bis, legge n. 166/91 - la sanatoria si applica anche nei casi di omissioni accertate.
Il motivo è infondato.
Il Tribunale lombardo ha ritenuto che la sanatoria de qua può trovare applicazione "in evidente funzione premiale" soltanto in favore di coloro i quali abbiano denunciato l'indebita percezione entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge n. 166 del 1991 (ai sensi dell'art. 3, comma 7 - bis, come modificato dall'art. 4, comma 4 bis, della legge n. 63 del 1993).
L'opinione del Tribunale appare esatta.
L'art. 3, comma 7 bis, del decreto - legge 29 marzo 1991 n. 103 (Disposizioni urgenti in materia previdenziale) convertito, con modificazioni, in legge 1 giugno 1991 n. 166, dispone testualmente:" Le sanzioni previste dall'art. 26, penultimo comma della legge 30 aprile 1969 n. 153, dagli artt. 6, comma 11 - ter, e 8, comma 1,
quarto capoverso, del D.L. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 novembre 1983, n. 638, e dall'art. 40 del D.P.R. 27 aprile 1968 n. 488, non si applicano a coloro che abbiano denunciato o denuncino la percezione non dovuta della pensione sociale, dell'integrazione al trattamento minimo, della pensione d'invalidità ovvero le omissioni di cui al predetto art. 40, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
Le stesse disposizioni si applicano anche nei casi di omissioni accertate entro il termine medesimo".
La ricorrente ritiene che "la mancata denuncia" non rileva atteso che, non avendo l'ultimo inciso del citato art. 3, comma 7 bis, riprodotto l'obbligo della denuncia, la sanatoria si applica "anche nei casi di omissioni accertate e ciò, nell'evidente presupposto che non vi sia stata denuncia" (pag. 13 ricorso).
Ma, come ha puntualmente osservato l'Istituto resistente, un'interpretazione come quella sostenuta dalla ricorrente non si sottrae all'obiezione secondo cui - come effetto - verrebbe ad essere trattata alla stessa maniera tanto la situazione di chi" si è prodigato denunciando la sua irregolarità, quanto quella, ben disomogenea, di chi è rimasto inattivo nell'illecito". A parere della Corte, questo argomento del silenzio della legge invero non solo non appare decisivo, ma deve essere superato alla stregua di quanto autorevolmente affermato dalla Corte Costituzionale, proprio con la sentenza n. 166 del 24 maggio 1996:" rimane......percorribile un diverso tipo di soluzione ermeneutica fondata sulla lacuna di previsione che emerge dalla normativa speciale in esame: la lacuna autorizza l'interprete a operare una riduzione teleologica (cioè, funzionale alla ratio legis) della disposizione introducendo una corrispondente eccezione conforme a un principio direttivo del sistema dell'indebito previdenziale ricavabile dalle norme particolari che lo compongono" È il c.d. principio di settore (v. Cass. n. 2684/97); nel caso in esame, si tratta di stabilire se vada ricercato nelle norme agevolative, posta l'identità di finalità con le analoghe norme per il diritto tributario (Cass. n. 2684/97 cit.). Per una più esatta definizione dei termini della questione sottoposta all'esame di questo Supremo Collegio, giova preliminarmente ricordare che la legislazione sociale prevede varie sanzioni per garantire l'osservanza delle sue norme. È palese del resto, l'esigenza che a tali norme sia assicurata piena applicazione, affinché possano compiutamente realizzarsi le finalità alle quali la speciale disciplina si ispira.
A detti fini il legislatore affronta i mezzi di tutela giuridica diretti a garantire l'attuazione della norma e che consistono in talune conseguenze dannose derivanti dall'inosservanza di determinati obblighi. Sono, quindi, previsti diversi tipi di sanzioni (amministrative, penali e civili); queste ultime consistono - come è noto - nel pagamento di una somma aggiuntiva e rappresentano una conseguenza automatica dell'inadempimento, con la duplice funzione di rafforzare l'obbligazione principale e di risarcire, in misura predeterminata dalla legge con presunzione iuris et de iure, il danno cagionato all'Istituto previdenziale. Non sempre il legislatore ritiene conveniente il ricorso alla applicazione di dette sanzioni, giacché - come cennato - lo Stato può rinunciare allo strumento sanzionatorio mediante l'utilizzazione, di norme agevolative (c.d. condono, regolarizzazione, ecc.), con le quali consentire la pronta esazione ed eliminare il contenzioso con i relativi aggravi economici ed organizzativi. In tale quadro, si inserisce il D.L. n. 103 del 1991, convertito con modificazioni in legge 1 giugno 1991 n. 166, che al fine di agevolare le pretese del soggetto (pensionato) beneficiario di percezione non dovuta della pensione sociale, ha predisposto una disciplina (art. 3, comma 7 bis) di favore con riguardo alle sanzioni civili, sottoponendola a due imprescindibili, concorrenti condizioni: a) che il pensionato faccia denuncia dell'indebita percezione all'Ente previdenziale;

b) che tale denuncia sia effettuata entro il termine di 90 giorni dall'entrata in vigore della legge (di conversione del D.L. n.103/91) 1 giugno 1991 n. 166.
La denuncia dell'interessato è richiesta in ogni caso (anche nell'ipotesi di omissioni accertate entro il suddetto termine). Tale conclusione si pone in sintonia con i suggerimenti della Corte Costituzionale e con i principi consacrati in tema di interpretazione di legge.
Il primo strumento giuridico, che l'interprete deve utilizzare, è costituito dall'art. 12 delle preleggi, il quale stabilisce, anzitutto, che nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso se non quello fatto palese: a) dal "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse";
b) dalla "intenzione del legislatore".
Come si può notare, la regola principale è quella secondo cui nel procedere all'interpretazione della legge occorre attenersi innanzitutto al dato letterale, che impone al giudice di attenersi strettamente al diritto posto con legge dello Stato, sicché se il tenore letterale è chiaro non può darsi luogo alla interpretazione secondo l'intenzione del legislatore.
Ma a bene vedere la regola "in claris non fit interpretatis" non nega affatto che l'interpretazione letterale si avvicina ad una sorta di interpretazione logica o sistematica. Infatti, poiché le leggi costituiscono regole di un sistema a struttura logica, deve darsi alle parole il significato accolto nel sistema, a meno che esso non sia in contrasto con il contenuto sostanziale delle singole disposizioni. E non a caso, il criterio di interpretazione secondo la volontà del legislatore da criterio sussidiario è divenuto più marcatamente criterio ermeneutico comprimario.
Criterio quest'ultimo, affermatosi nella giurisprudenza della Corte di Cassazione già da tempo (cfr. Cass. n. 1482/83; n. 1557/83; n. 2183/83). A conferma di quanto esposto, si deve ricordare la giurisprudenza amministrativa, la quale ha sottolineato che, ai fini interpretativi, la volontà della legge va desunta, oltre che dall'espressione letterale del testo, da un'adeguata valutazione del fondamento e dello scopo della norma, dovendosi ricavare la voluntas legis anche dai motivi informatori ed ispiratori della statuizione legislativa, nonché della finalità attraverso di essa perseguita (Corte Cost. se. Contr. 13 novembre 1996 n. 145; v. anche: Cons. Stato Sez. II 6 novembre 1996 n. 950); e gli autorevoli suggerimenti offerti dalla Corte Costituzionale, secondo cui fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione (Corte Cost. n. 418/96). Alla stregua delle considerazioni che precedono, appare allora evidente che le finalità perseguite dal legislatore del 1991 (con la legge n. 166, ed, in particolare, con il citato art. 3, comma 7-bis) sono state quelle già anticipate: consentire cioè, al pensionato, che abbia percepito erogazioni non dovute, di denunciare all'Ente erogatore - anche in caso di omissioni accertate - a fine di usufruire del beneficio della non applicazione delle sanzioni civili, ma a condizione che, in ogni caso, la denuncia dell'irregolarità sia effettuata ad iniziativa dell'interessato (entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge 166/91). Una lettura alternativa dell'art. 3, comma 7 -bis, nel senso propugnato dalla ricorrente, non è ammissibile, pena un evidente "vulnus" dell'art. 3 della Costituzione in quanto si verrebbe a regolamentare in maniera omogenea situazioni "ben disomogenee". Il ricorso va, quindi, rigettato.
Nessuna statuizione sulle spese di questo giudizio di legittimità deve essere adottata, non ricorrendo i presupposti (oggettivo e soggettivo) richiesti dall'art. 152 disp. att. c.p.c. per la condanna del pensionato soccombente.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Nulla per le spese di questo giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma il 23 febbraio 1999.