I L 9 L 8 O 6 B . E N e E l , N a 1 O n I 8 e Z 027 56/02 9 p A 1 - R a 1 T m S 1 I e - t G 4 s i E 2 R s . l L A a D e 3 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO E h 2 T c i . N f i E T S d R A CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE o E A Oggetto m SEZIONE PRIMA CIVILE SANZIONE AMMINISTRATIVA Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: R.G.N. 3199/99 Dott. Rosario DE MUSIS Presidente VITRONE Consigliere Dott. Ugo Consigliere 6 4 8 Cron. Dott. Mario Rosario MORELLI Rep. ADAMO Rel. Consigliere Dott. Mario Ud. 08/11/2001 SPIRITO Consigliere Dott. Angelo ha pronunciato la seguente SEN TENZA sul ricorso proposto da: ON ER, elettivamente domiciliato in ROMA VIA NICOTERA 29, presso l'avvocato ALLOCCA GIORGIO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato FONTANA GIANFRANCO, giusta mandato a margine del ricorso;
ricorrente

contro

PROVINCIA DI BRESCIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA CRESCENZIO 20, presso l'avvocato STORACE FRANCESCO, che la rappresenta e difende, giusta procura a margine del 2001 controricorso;
2284 controricorrente - avverso la sentenza n. 811/98 del PR di BRESCIA, depositata il 30/10/98; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell 08/11/2001 dal Consigliere Dott. Mario ADAMO;
1'Avvocato Allocca, che ha udito per il ricorrente, chiesto l'accoglimento del ricorso;
l'Avvocato cheStorace, ha udito ilper resistente, chiesto il rigetto del ricorso;
persona Procuratore udito il P.M. in Sostitutodel Generale Dott. Stefano SCHIRO' che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo Con atto notificato in data 2.6.1998 Umberto AP avversO l'ordinanza ingiunzione proponeva opposizione emessa dal Presidente della Provincia di Brescia con la quale gli si ingiungeva di pagare la somma di £. mutamento di desti- ik 5.710.000, effettuato Millery avereper nazione di un terreno sottoposto a vincolo idrogeologi- co, per la realizzazione di un piazzale e di una strada di accesso ad una cava. Sosteneva il chericorrente il Presidente della Provincia non avrebbe dovuto emettere l'opposta ordi- nanza ingiunzione in quanto difettava nella specie il presupposto del danno idrogeologico, posto che la stes- 2 sa Provincia con provvedimento successivo, da intender- si anche come provvedimento in sanatoria, aveva auto- rizzato lo svolgimento dell'attività estrattiva. Costituitasi in giudizio la Provincia resisteva al- la domanda attrice. Con sentenza in data 30.10.1998 il PR di Bre- scia respingeva l'opposizione. Per la cassazione della sentenza del PR propo- ne ricorso, fondato su due motivi, Umberto AP. Resiste con controricorso la Provincia di Brescia. Motivi della decisione Con il primo motivo di ricorso, articolato in quat- tro ilcensure, ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 27 L.R.L.

5.4.1976 n 8 e ( 1 ) successive modifiche nonchè degli artt. 2,3,55 e 59 del Regolamento regionale della Regione Lombardia 23.2.1993 n 1 ; difetto di motivazione su un punto decisivo della controversia. Assume, con la prima censura, che sia l'ordinanza opposta che l'impugnata sentenza hanno errato nel rite- nere che la sanzione prevista dall'art. 55 comma 2 del R.R. n 1/93 sia applicabile anche nell'ipotesi in cui manchi il danno al territorio. Nella specie la ecostruzione del piazzale della strada di al piazzale antistante accessSO la cava non 3 era idonea ad arrecare danno al territorio, sotto il profilo idrogeologico, come si desume dall'autorizza- zione successivamente rilasciata dal Presidente della Provincia di Brescia, con decreto n 1206 del 24.9.1996. Tale autorizzazione attesta infatti la compatibili- tà dello intervento con l'interesse pubblico tutelato, per cui la sanzione irrogata dal Presidente della Pro- una evidente contraddittorietà in vincia sostanzia quanto emessa nonostante sia stata preceduta da un provvedimento autorizzativo che escludeva l'esistenza di un danno idrogeologico. Nel sistema sanzionatorio previsto dall'art. 27 L.R.L. n 8/1976 il legislatore regionale ha previsto due distinte categorie di sanzioni, relativa la prima alle violazioni delle disposizioni contenute nella leg- ge stessa e la seconda più severa che prevede pene pro- porzionate al danno procurato al territorio. In particolare l'art. 27 comma 4 punisce la concre- ledere il attitudine della condotta illegittima a ta bene giuridico protetto con l'ulteriore obbligo, previ- sto dal successivo comma 5, di ripristinare la situazio- ne antecedente alla condotta vietata. Nella specie manca del tutto l'esistenza di un dan- concreto al territorio, come si desume dal provvedi- no mento autorizzatorio del Presidente della Provincia, provvedimento che comesi qualifica autorizzazione in come atto che accerta ex post sanatoria, da intendersi la conformità della condotta al modello normativo astratto. Con la seconda censura rileva il ricorrente che il PR ha ritenuto di respingere la prospettazione te- stè riassunta, ritenendo che gli artt. 25 e 27 della L.R.L. n 8/76 prevedano un illecito di pericolo, che un danno concreto al terri- prescinde dall'esistenza di torio. На omesso di considerare il giudice di merito che quando il legislatore intende prevedere un illecito di pericolo delinea una condotta tipicizzata che prescinde dalla causazione del danno, ipotesi non riferibile al caso in esame posto che l'art. 27 legge citata prevede sia al comma 1 che al comma 4 proprio la causazione di un danno al territorio e non già la sua semplice espo- sizione a pericolo. Osserva il ricorrente con la terza censura che il PR ha erroneamente ritenuto che nel sistema norma- tivo regionale non esista alcun parametro idoneo ad in- dividuare le situazioni di danno al territorio. Il giudice di merito nel prospettare la tesi ripor- tata ha omesso di considerare che è proprio la ipotiz- zabilità di un danno concreto che orienta l'Amministra- 5 zione a rilasciare o negare l'autorizzazione di cui al- l'art. 25 L. n 8/1976 e che la stessa esistenza del danno giustifica la misura ripristinatoria prevista dall'art. 27 comma 5 legge citata che non avrebbe senso qualora la sanzione di cui all'art. 27 comma 4 dovesse essere applicata a prescindere dal danno. Deduce infine il AP con censurala quarta che il giudice di merito ha ritenuto la non retroattività del provvedimento autorizzatorio in base ad argomenta- zioni non condivisibili. Invero il PR non ha tenuto conto che provvedi- mento di autorizzazione alla cava pronunziato dal Pre- sidente della Provincia di Brescia è stato emesso prima диа della ordinanza noningiunzione talchè può parlarsi nella specie di irretroattività in senso tecnico. Inoltre nulla esclude che la valutazione della li- ceità о meno della condotta sia exeffettuata post e non ex ante una volta che sia comunque accertato che la condotta stessa non violava il dettato della legge re- gionale. Nella specie poi poteva essere applicata la sanzio- cui all'art. 25 prevista per ne non proporzionale di l'ipotesi di violazioni che non determinino danno al territorio, con ciò restando salva la funzione preven- tiva prevista dalla legge. 6 Il motivo è infondato e va pertanto respinto. Invero, in relazione alla prima censura si Osserva che non può condividersi l'opinione del ricorrente con- un danno al fine di cernente l'assoluta necessità di ritenere applicabili le norme in concreto applicate con l'ordinanza ingiunzione opposta. Suffragano tale conclusione le seguenti considera- zioni desumibili dalla legge n 8/1986: a) 1l'art. che stabilisce al primo comma che la Regione attua le misure "di prevenzione ed eliminazione delle cause di dissesto idrogeologico"; b) l'art. 25 che stabilisce all'ultimo comma che "l'autorizzazione può essere subordinata al versamento presso la tesoreria dell'ente di una somma tale somma sarà determinata tenendo conto del costo per l'esecuzione d'ufficio delle opere prescritte e degli eventuali ripristini"; per le c) l'art. 27 comma 4 che stabilisce che 11 violazioni.. del disposto del precedente art. 25 e del divieto di aperture di strade in terreni soggetti a vincolo idrogeologico si applica una sanzione. da £ 150.000 a £ 20.000.000; d) l'art. 55 del Regol. reg. n 1/1993 che stabilisce che" qualsiasi attività comportante il mutamento perma- nente nell'uso del suolo dei terreni soggetti a vincolo 7 idrogeologico è subordinata alla preventiva autorizza- zione. 14 Dall'esame delle riportate norme si evince un qua- dro normativo in netto contrasto con la tesi del ricor- rente posto che la finalità del legislatore regionale è esclusivamente quella attuare misure di prevenzione, per la conservazione dello stato dei luoghi (art. 1), disponendo a tal fine che qualsiasi attività che venga intrapresa, nei terreni soggetti a vincolo idrogeologi- CO, diretta ad immutare l'assetto del terreno, sia pre- ceduta da autorizzazione amministrativa (art. 25) in vista di un pericolo di danno, sempre immanente in quei terreni, che si vuole scongiurare punendo le opere abu- sive, fra le quali la costruzione di strade, con san- zione amministrativa (art. 27). Rettamente quindi il PR ha escluso che la san- zione in esame possa trovare applicazione solo nel- l'ipotesi in cui si sia verificato il danno, posto che proprio il danno si vuole evitare con la previsione dell'autorizzazione preventiva all'esecuzione delle opere talchè il danno è implicito in ogni opera esegui- ta senza la necessaria preventiva autorizzazione. La prima censura va quindi disattesa. Parimenti infondata è anche la seconda censura. Al riguardo si osserva che in relazione al caso in 8 esame il legislatore ha specificamente previsto, con l'art. 27 comma 4, l'ipotesi tipica della costruzione autorizzazione per cui difetta pro- della strada senza prio il presupposto dal quale aveva preso le mosse il ragionamento del ricorrente, fondato appunto sull'im- posssibilità di configurare un illecito di pericolo per mancanza della tipizzazione del fatto illecito. Inoltre va rilevato che il danno previsto dai commi 1 e 4 dell'art. 27 L. n 8/1976 coincide, come già det- to, con la stessa esecuzione delle opere, senza la pre- autorizzazione, talchè, eseguite abusivamente ventiva le opere medesime, il danno si è già concretizzato sen- za bisogno per la sussistenza dell'illecito amministra- coincidenti con dissesti tivo di danni aggiuntivi, idrogeologici. Anche la seconda censura va disattesa. In relazione alla terza censura si rileva che l'il- lecito di pericolo escludenon che 1'Amministrazione possa valutare la situazione in concreto. ed escludere del danno, concedendo la richiesta la ipotizzabilità autorizzazione. Tale accertamento però non è consentito al cittadi- no il quale è tenuto ad astenersi dall'adottare una de- terminata condotta, ritenuta dal legislatore pericolosa contrario da parte del- a priori, salvo accertamento 9 1'Amministrazione, unica legittimata ad effettuare l'accertamento stesso. In sintesi può dirsi che la previsione dell'illeci- to di pericolo è previsione finalizzata ad evitare il danno, senza escluderne la configurabilità, anche se ne prescinde, ai fini della punibilità della condotta. Anche la terza censura va quindi respinta. In ordine infine alla quarta censura si osserva che la circostanza che l'autorizzazione sia stata emessa prima della ordinanza ingiunzione non è idonea ad at- tribuire all'autorizzazione in questione anteriorità in senso sostanziale, posto che ciò che rileva è che l'au- torizzazione deve essere rilasciata prima dell'esecu zione delle opere perchè solo così l'amministrazione è posta in grado di valutare l'inesistenza, in concreto, del pericolo presunto dalla legge. Nè è possibile attribuire all'autorizzazione suc- cessiva alla esecuzione delle opere valore di sanato- non è previsto dalla legge che al ria, posto che ciò contrario stabilisce, con l'art. 25, che l'autorizza- zione possa essere collegata, a discrezione dell'Ammi- nistrazione, al pagamento di una cauzione, destinata all'esecuzione d'ufficio delle opere prescritte e, se del caso, al ripristino dei luoghi, cauzione che non avrebbe senso imporre ad opere eseguite, in relazione 10 alle quali è ipotizzabile solo un eventuale risarcimen- to del danno. Pertanto tenuto conto delle argomentazioni fin qui esposte deve escludersi che la valutazione dell'inesi- possa del pericolo concreto essere fatta anche stenza ex post. Il primo motivo va quindi interamente disatteso. Con il secondo motivo il ricorrente censura l'impu- gnata sentenza per violazione dell'art. 1 L. 689/81 e dell'art. 59 del reg. Regione Lombardia n 1/1993. Deduce il ricorrente che nella specie avrebbe dovu- to trovare applicazione il disposto dell'art. 59 del regolamento citato che fa riferimento al mutamento del- la destinazione dei suoli sottoposti a vincolo idrogeo- logico, necessari per la realizzazione di cave miniere discariche ecc. Qualora non si volesse ritenere applicabile al caso di specie l'art. 59 ma, come ritenuto sia dall'Ammin strazione che dal PR, l'art. 55, il primo articolo sarebbe del tutto pleonastico e non potrebbe avere ap- plicazione alcuna. Il PR poi ha equivocato ritenendo l'inapplica- bilità dell'art. 59 sul presupposto che tale articolo prevede due distinte concessioni una per l'apertura della cava o miniere ed una seconda per la modifica dei 11 luoghi, circostanza quest'ultima assolutamente inconte- stata ed incontestabile. Ciò che al contrario rilevava era la non riconduci- bilità del caso in esame nella previsione di cui al- l'art. 55 talchè non prevedendo l'art. 59 autonoma san- zione avrebbe dovuto trovare applicazione il disposto dell'art. 25 comma 2 della L. n 8/1976. Il motivo è infondato e va pertanto respinto. Invero va rilevato che l'art. 59 va interpretato senso che al fine di gestire l'attività estrattiva nel necessarie due autorizzazioni relativa la prima sono alla concessione mineraria, e la seconda alla utilizza- zione della miniera, nei aterreni sottoposti vincolo idrogeologico, nel senso che i lavori necessari per lo sfruttamento della concessione mineraria non possono essere svolti allasolo in base concessione mineraria in quanto è altresì necessario che sia rilasciata appo- sita autorizzazione dall'autorità forestale. (Corte Cost. n 201/1985) Autorizzazione che non è disciplinata direttamente dall'art. 59 del regolamento regionale n 1/1983. Da ciò consegue che, al fine di aprire strade, onde rendere possibile lo sfruttamento della concessione mi- neraria, in terreni sottoposti a vincolo idrogeologico, è necessaria nella Regiona Lombardia, l'autorizzazione 12 del presidente della competente provincia, così come previsto dall'art. 55 del reg. regionale n 1/1983 che richiama a sua volta l'art. 25 L.R.L. n 8/1976. L'art. 59 del regolamento quindi non è pleonastico, come erroneamente dalritenuto ricorrente, posto che stabilisce che per lo sfruttamento delle miniere è ne- e che la concessione non è di cessaria la concessione per se sola sufficiente a rendere possibile lo sfrutta- mento della minicra, nei terreni sottoposti a vincolo idrogeologico. Il ricorso va pertanto interamente respinto. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

respinge il ricorso, condanna il ricorrente al pa- I L L O B 9 gamento delle spese del giudizio di legittimità di cui 8 E e 6 l E a . N n e N O I p per esborsi e £ 1.800.000 per onorari. , Z £ 21.600. 1 A a R 8 m T 9 e S t 1 I Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del- - s i G 1 E s 1 R l - a 4 A 2 la prima sezione civile, in data 8. novembre.2001 e D . h E c L i T f i 3 N d E 2 o S Il Presidente Il Consigliere estensore . E m T R A Rosario De Musis Mario Adamo Ropario be Uunis AR MA CANCELLERIA 25 FEB. 2002 IN DEPOSITATA IL CAN LIERE ZZOAR / Nuous IL CANCELLIERE Oggi. X Maria Di Nuzzo 13