Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio Brancacci - Presidente -
l. Dott. Gaetano Lo Coco - Consigliere -
2. " Guido Guasco "
3. " RO LÀ "
4. " AR EN "
5. " Giovanni Cavallari "
6. " RG UO "
7. " IU CO "
8. " Giovanni Pioletti "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NT SC nato a [...] il [...];
avverso l'ordinanza del Tribunale di Roma del 12 luglio 1937;
Sentita la relazione fatta dal Consigliere dr.Giovanni Pioletti;

Lette le conclusioni del P.M. con le quali chiede il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ordinanza del 26 settembre 1992 il Tribunale del riesame di Roma ha confermato il sequestro preventivo di una cava per l'estrazione di pozzolana, sita in Roma via Collatina 726 e gestita dalla Soc. Sakrete Incoplast" S.r.l. della quale TO SC è rappresentante legale, disposto dal G.I.P. della Pretura di Roma il 14 luglio 1992 per le ipotesi di reato di cui agli artt. 1 sexies l. 8 agosto 1985 n.431; 734 cod.pen.; 20 l. 28 febbraio 1985 n. 47. Il Tribunale, osserva che la coltivazione della cava è in contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici, con conseguente ravvisabilità dei reati di cui alla lett. a) e c) l. 28.2.1985 n.47, mentre il fatto che sui terreni in questione esista, almeno parzialmente, vincolo paesaggistico ai sensi della l. 29 giugno 1939, n.1439, fa apparire ipotizzabili gli altri reati indicati dal
G.I.P..
Avverso il provvedimento del Tribunale del riesame l'TO propone ricorso per Cassazione denunciando il vizio di violazione di legge perché l'attività estrattiva è soggetta ad autorizzazione regionale (nel caso del Sindaco, su delega della Regione Lazio) la cui mancanza dà luogo a sola sanzione amministrativa, ma non richiede la concessione edilizia del Sindaco perché l'attività in questione non può qualificarsi edilizia o urbanistica in senso proprio;
uguale vizio di violazione di legge il ricorrente ravvisa nella ritenuta ipotizzabilità dei reati paesaggistici, non potendo i vincoli retroagire perché, quando essi sono intervenuti l'area in questione era stata già modificata e quindi eventualmente già compromessi i valori ambientali;
comunque, prosegue il ricorrente, sussiste vizio della motivazione, perché lo stesso Tribunale ammette che il vincolo è parziale, ma, con motivazione illogica, non ne trae le dovute conseguenze revocando il sequestro per la parte non interessata dal vincolo.
La Terza Sezione penale di questa Corte, rilevato il contrasto di decisioni della Corte stessa sulla assoggettabilità o non delle cave a concessione edilizia, ha rimesso la soluzione alle Sezioni Unite, aderendo peraltro alla richiesta del ricorrente.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La questione sottoposta alla decisione delle Sezioni Unite della Corte, perché controversa, è quella di stabilire se per la coltivazione di una cava sia sufficiente l'autorizzazione regionale, nella specie sussistente, ancorché in regime transitorio, o sia anche necessaria la concessione edilizia del sindaco del Comune nel cui territorio si svolge tale attività, e della quale il ricorrente non è in possesso, e da ciò l'addebito di cui all'art. 20 l. 28 febbraio 1985, n.47 (norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico - edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive).
Al riguardo la Corte aveva costantemente affermato (cfr., per tutte, Sez.III, 6 luglio 1988, n. 8991, Demontis, 181.680) che non è necessaria la concessione edilizia per l'apertura o la coltivazione di una cava, anche se talvolta aveva sostenuto (cfr., da ultimo, Sez.III, 11 ottobre 1991, n. 3159, Di Rauso, 188.660) che era ipotizzabile il reato di cui alla lett.a) dell'art.20 l. n.47 del 1985 (che concerne anche violazioni delle norme degli strumenti urbanistici) quando la coltivazione di una cava si ponga in contrasto con strumenti urbanistici che abbiano dato al territorio una particolare destinazione di zona, e ciò è stato affermato senza dover ritenere necessaria la concessione edilizia. Il contrasto si è però posto in modo netto quando alcune sentenze hanno sostenuto che occorre la concessione edilizia per l'attività di cava, e ciò in considerazione del fatto che l'art.1 l. 28 gennaio 1977, n.10 (norme per la edificabilità dei suoli) assoggetta a concessione "ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio", e quindi - si sottolinea - non solo trasformazione edilizia ma anche urbanistica: ne consegue che tale disciplina deve essere applicata anche alla apertura e coltivazione di cave, perché questa attività comporta trasformazione morfologica del territorio (Sez. III, 21 gennaio 1992, n. 2332, De Luca, 184.44 7 e, in senso conforme, Sez.III, 9 dicembre 1992, n. 2216, Proietti, 192.700; Sez. III, 12 marzo 1993, n. 646, Salesi;
Sez. III, 7 aprile 1993, n. 876, Patucchi). Tale nuovo indirizzo non è stato però accolto da altre decisioni (Sez. Feriale, 1 settembre 1992, n. 3112, Nenni, 192.281, ed altre) sicchè si è determinata la necessità dell'intervento delle Sezioni Unite della Corte per la soluzione del contrasto.
Ritengono le Sezioni Unite che il contrasto deve essere risolto riaffermando il principio, già costantemente sostenuto dalle Sezioni Semplici, che l'attività di apertura e di coltivazione di cava, che deve essere autorizzata dalla Regione, non richiede anche la concessione edilizia.
E ciò per alcune fondamentali considerazioni, in parte collegabili alle argomentazioni dell'opposta tesi.
Innanzi tutto la locuzione dell'art. 1 l. n. 10 del 1977 "Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale ... è subordinata a concessione del sindaco, ai sensi della presente legge", sia pure letta in una cornice di principi generali di varia fonte attinenti alla tutela del territorio, ha valore di principio guida della legge stessa, ma non può significare che ogni attività che si svolge sul territorio sia soggetta ad autorizzazione sindacale, per dedurne così l'assoggettabilità dell'attività di cava a concessione;
infatti, per quanto concerne l'attività comportante trasformazione urbanistica, conviene precisare che non ogni trasformazione del territorio rientra nell'urbanistica, perchè questa, correttamente intesa, "comprende tutto ciò che concerne l'uso dell'intero territorio (e non solo degli aqgregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture" (C.Costituzionale, 21 - 29 dicembre 1982, n. 239), sicchè l'urbanistica è strettamente correlata agli insediamenti sul territorio e, per quanto questi possano diversificarsi, è certo che non è tale un'attività estrattiva. Tant'è che è stato precisato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 221 dell'11 - 25 febbraio 1988) che la materia delle cave e torbiere non può essere confusa con la distinta materia dell'urbanistica, pur essendo entrambe comprese tra quelle di competenza regionale ex art. 117 Cost. In secondo luogo (e a prescindere dall'ambito da assegnare all'urbanistica) vi sono degli inequivoci dati esegetici che escludono che le cave siano (anche) assoggettabili alla disciplina urbanistica. E infatti l'art.7 co.2 lett. c) d.l. 23 gennaio 1992 n.2, conv. in l. 25 marzo 1982, n.94 (norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti), che prevede l'autorizzazione gratuita per "le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardino la coltivazione di cave e torbiere " indica chiaramente che il regime autorizzatorio va applicato agli scavi e reinterri in genere, ma non agli scavi e reinterri che riguardino le cave e torbiere, rispetto alle quali l'autorità comunale non ha potere di controllo, nè sotto forma di autorizzazione, nè, a maggior ragione, sotto forma di concessione (così Cons.Stato, Adun plen., 12 ottobre 1991, n.8, Regione Abruzzo c.Soc. Italcementi ed altro). E infine, la non applicabilità all'attività di cava di disposizioni connaturali alle opere soggette a concessione (quali quelle relative all'inizio e alla fine dei lavori entro dati termini, alle opere interne, alla demolizione, ecc.) rende manifesto, di per sè, che le leggi urbanistiche non contemplano, neppure implicitamente, l'attività di cava tra le opere che richiedono l'assenso del sindaco, sicchè manca quella espressa previsione di legge necessaria perchè un fatto sia preveduto come reato (art.1 cod.pen., 25 Cost.). Pertanto l'ordinanza impugnata deve essere annullata senza rinvio relativamente all'addebito di violazione dell'art. 20 l. 28 febbraio 1985 n.47 perchè il fatto non è preveduto dalla legge come reato.
Per quanto concerne gli altri addebiti, di violazione cioè dell'art.1 sexies l. 8 agosto 1985 n.431 e dell'art. 734 cod. pen., il provvedimento impugnato deve essere annullato con rinvio. Infatti, deve ritenersi acclarato che il ricorrente gestisce la cava in regime transitorio, ai sensi dell'art. 23 l.Regione Lazio 16 gennaio 1980, n.1 (norme per la coltivazione di cave e torbiere nella Regione Lazio) e successive modificazioni, avendo il T.A.R. del Lazio sospeso l'esecuzione del provvedimento del Sindaco di Roma che ha rigettato l'istanza di autorizzazione alla prosecuzione dell'attività estrattiva.
È quindi evidente che il ricorrente gestiva legittimamente la cava quando è intervenuto il d.l. 27 giugno 1985, n.312 conv. in l. 8 agosto 1985, n.431 che ha dettato disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
In proposito le Sezioni Unite hanno affermato che l'entrata in vigore della l. n.431 del 1985 non ha fatto perdere efficacia alle autorizzazioni già concesse (per le cave e torbiere, 27 marzo 1992, n.6 c.c., Midolini, 191.328; per gli interventi edilizi, 25 marzo
1993, n.4 c.c. Gifuri, 193.11 5) quando le opere autorizzate abbiano avuto una tale consistenza anteriormente all'entrata in vigore della legge da far ritenere irreversibilmente compromessi i valori ambientali tutelati.
Nella specie il Tribunale di Roma, avendo fatto convergere la sua attenzione sull'ipotizzato reato edilizio, per quanto concerne i reati di cui all'art. 1 sexies l. n. 431 del 1985 e 734 cod.pen. non ha indicato, rispettivamente, l'inclusione in date categorie o gli strumenti normativi di vincolo dei terreni (o parte di essi) interessati dalla cava, nè ha motivatamente escluso che all'atto dell'entrata in vigore della legge del 1985 l'ambiente fosse stato definitivamente e irreversibilmente compromesso. Pertanto l'ordinanza del Tribunale deve essere annullata con rinvio per nuovo esame allo stesso Tribunale di Roma, che si atterrà ai principi qui enunciati.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata limitatamente all'addebito di violazione dell'art.20 l. 28 febbraio 1985 n.47 perchè il fatto non è preveduto dalla legge come reato e nel resto con rinvio al Tribunale di Roma per nuovo esame.
Roma, 18 giugno 1993.