Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Presidente -
Dott. Mario Rosario VIGNALE - Consigliere -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. Mario Rosario MORELLI - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RS AU EL, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GEROLAMO BELLONI 88, presso l'avvocato GIULIO PROSPERETTI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato DOMENICO D'ASCANIO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DE L'AQUILA;

- intimato -

avverso la sentenza n. 274/95 della Pretura di L'AQUILA, depositata il 17/11/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/02/99 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Aurelio GOLIA che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
1 UR RO, membro di un comitato organizzatore di una "Sagra della castagna", con ricorso 12 aprile 1995 al Pretore di L'Aquila, proponeva opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione del sindaco di L'Aquila, notificata il 14 marzo 1995, con la quale era gli stata irrogata la sanzione di lire 10.079.000 per la violazione degli artt. 3 e 24 del d.lgslv. n. 507 del 1993, per avere affisso o fatto affiggere 50 manifesti pubblicitari senza il timbro comprovante il pagamento dell'imposta sulla pubblicità.
Deduceva la illegittimità del computo della sanzione, computata in relazione ad ogni singolo manifesto affisso, mentre essendo stati gli stessi affissi tutti nello stesso giorno e trattandosi di manifesti uguali fra loro, sosteneva che l'insieme delle affissioni effettuate doveva considerarsi come un'azione unica, cosicché l'infrazione sanzionabile era a sua volta unica. Il Comune di L'Aquila si costituiva chiedendo il rigetto dell'opposizione. Il Pretore, con sentenza depositata il 6 dicembre 1995, rigettava l'opposizione, in quanto le infrazioni dovevano ritenersi pari al numero di manifesti affisso senza il pagamento dell'imposta dovuta, nè potendosi applicare l'istituto della continuazione, non prevista in materia di sanzioni amministrativa per il caso di violazione della stessa norma con una pluralità di condotte.
Avverso tale sentenza il UR ha proposto ricorso a questa Corte, con atto notificato al Comune di L'Aquila il 31 dicembre 1996, formulando un unico motivo di gravame. La parte intimata non ha controdedotto. Il ricorrente ha anche depositato memoria. Motivi della decisione
1 Con l'unico motivo proposto si denuncia l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza e la violazione degli artt. 19 e 24 del D.Lgsv. n. 507 del 1993. Si deduce al riguardo che l'art. 24 su detto, disponendo che "per le violazioni delle norme regolamentari stabilite dal Comune in esecuzione del presente capo....si applica la sanzione da lire 200.000 a lire 2.000.000" non prevede che ogni singola affissione debba considerarsi infrazione autonomamente sanzionabile, mentre l'art. 19, commisurando il diritto sulle pubbliche affissioni al numero dei manifesti, costituisce un mero criterio di calcolo dell'imposta e non attribuisce autonoma rilevanza giuridica alle singole affissioni. Inoltre, riguardando tutte le affissioni un manifesto identico ed essendo state compiute nello stesso giorno, ricorrevano i requisiti previsti in via generale per potersi considerare unitariamente l'insieme delle violazioni e ricorrevano le condizioni per considerare la fattispecie come un'ipotesi di concorso formale di violazioni, rientrante nella disciplina dell'art. 8, comma 1, della legge n. 689 del 1981, a norma del quale chi, con un'azione od omissione commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo".
2 Il motivo è fondato nei sensi appresso indicati.
Questa Corte ha costantemente statuito che l'art. 8 della legge n.689 del 1981 - stabilendo al primo comma che "chi viola con un'azione od un'omissione diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata sino al triplo", salvo che sia diversamente stabilito dalla legge - si riferisce al concorso formale di illeciti amministrativi, identificandone la caratteristica essenziale nella unicità della condotta con la quale si violano una o più disposizioni di legge e solo in relazione a tale ipotesi prevede il cumulo c.d. giuridico, anzicché il cumulo materiale delle sanzioni. Non lo prevede, invece, per il caso di concorso materiale di violazioni, cioè di pluralità di condotte, con le quali si violino più norme o più volte la stessa norma (Cass. 20 novembre 1998, n. 11727; 26 ottobre 1998, n. 10636; 20 agosto 1997, n. 7765; 27 febbraio 1996, n. 1502;12 dicembre 1995, n. 12712;
5 luglio 1995, n. 7408). Nè in tale ultima ipotesi è applicabile per analogia la normativa sulla continuazione in materia di concorso materiale di reati dettata dall'art. 81 cod. pen., sia perché una disciplina analoga è dettata dall'art. 8, secondo comma, della legge n. 698 del 1981 con espressa limitazione alle sole violazioni di norme di legge in materia di assistenza e previdenza obbligatoria - così evidenziandosi l'esplicito intento legislativo di escludere l'applicabilità dell'istituto della continuazione al concorso materiale di violazioni in materia di illecito amministrativo fuori da tali ipotesi (Cass.18 aprile 1994, n. 3693) - sia perché tra illecito penale e illecito amministrativo vi è una differenza qualitativa che non consente l'estensione in via di interpretrazione analogica delle norme di favore previste in materia penale agli illeciti amministrativi (Cass. 20 novembre 1998, n. 11727; 13 agosto 1996, n. 7535; 28 agosto 1995, n. 9033; 10 maggio 1995, n. 5127). Ne consegue che la sentenza impugnata non ha errato nel ritenere non applicabile l'art. 8, comma primo, della legge n. 689 del 1981 all'ipotesi di violazioni commesse con una pluralità di condotte. Nel caso di specie, peraltro, secondo quanto risulta dalla sentenza impugnata, al ricorrente era stata contestata la violazione degli artt. 3 e 24 del d. lgslv. n. 507 del 1993, per avere affisso, o fatto affiggere 50 manifesti pubblicitari senza il timbro comprovante il pagamento dell'imposta sulla pubblicità. Ma l'art. 3 si limita a stabilire l'obbligo dei Comuni ad adottare "apposito regolamento per l'adozione dell'imposta sulla pubblicità e per l'effettuazione del servizio della pubbliche affissioni", nonché il contenuto essenziale di esso. L'art. 24, a sua volta, non è norma precettiva, ma solo sanzionatoria, limitandosi a sanzionare genericamente la violazione delle norme regolamentari in materia di pubblicità stabilite dal Comune con la una pena pecuniaria amministrativa da lire duecentomila a lire due milioni. In tale situazione, non essendo stata contestata nel caso di specie la violazione di specifiche norme del regolamento comunale, in relazione al cui contenuto precettivo soltanto poteva essere riconnessa un'autonoma sanzione ad ogni singola violazione, sulla base della configurazione della fattispecie sanzionabile in concreto adottata dal regolamento, l'applicazione di un'autonoma sanzione per ogni manifesto affisso senza il previo pagamento dell'imposta sulla pubblicità si rivela priva di fondamento, non essendo direttamente prevista dall'art. 24 del d. lgsv. n. 507, con la conseguenza che, in tale situazione, la sanzione complessivamente applicabile all'opponente era quella stabilita dall'art. 24 su detto, fra un minimo di lire duecentomila e un massimo di lire due milioni, in correlazione alla generica violazione delle norme regolamentari in esso indicate.
Il ricorso va accolto, pertanto, nei sensi anzi detti, e la sentenza cassata, con rinvio alPretore di L'Aquila, che statuirà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte di cassazione Accoglie il ricorso per quanto di ragione. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Pretore di L'Aquila.
Così deciso in Roma il 19 febbraio 1999, nella camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositata in cancelleria il 26 giugno 1999.