ANADANELEC 144/02 REPUBBLICA ITA IN NOME DEL TOPOLO TALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto SEZIONE TERZA CIVILE Danno derivato da provvedimento amministrativo Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: illegittimo Dott. Vito GIUSTINIANI Presidente R.G.N. 15440/99 Dott. Roberto PREDEN Consigliere Consigliere Cron.28754 Dott. Ennio MALZONE Consigliere Rep. 3241 Dott. Alberto TALEVI Dott. Alfonso AMATUCCI Rel. Consigliere Ud. 05/04/02 ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: HI LO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CASSIODORO 9, presso 10 studio dell'avvo cato SERGIO BLASI, che lo difende unitamente agli avvocati GIORGIO ORRICO, MAURIZIO GUIDONI, giusta delega in atti;
- ricorrente

contro

AN, AR ZO LE, elettivamente €0,77 1.1500 domiciliati in ROMA VIA F CONFALONIERI 5, presso lo CANCELLERIA studio dell'avvocato LUIGI MANZI, che li difende unitamente all'avvocato RIGHETTI, giusta delega LUIGI 2002 in atti;
6915181 823

- controricorrenti -

6915182 915184 CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE २. nonchè

contro

Richiesta copia esecutiva dalang. NATALE COMUNE DI CEREA, in persona del Segretario Generale per diritti € 14,46+10 Reggente, dott. Giraldi Gianni, elettivamente 111--4-494-200 IL CANCELLIERE domiciliato in ROMA CNE CLODIA 167, presso lo studio dell'Avvocato LINO ITALO NATALE che unitamente all'Avvocato MARIO PETROSINO, lo difende giusta delega in atti;
controricorrente avverso la sentenza n. 1459/99 della Corte d'Appello di VENEZIA, sezione II civile emessa il 28/4/98, depositata il 04/08/98; RG.1813/94; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/04/02 dal Consigliere Dott. Alfonso AMATUCCI;
udito l'Avvocato SERGIO BLASI;
udito l'Avvocato LINO ITALO NATALE;
udito l'Avvocato SALVATORE DI MATTIA (per delega Avv. Luigi Manzi); udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonietta CARESTIA che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Nel giugno del 1989 CA RE convenne in giudizio il comune di Cerea, il sindaco IA ZO e l'assessore delegato all'urbanistica Gabriele 2 ON chiedendo che, accertata l'illiceità e l'illegittimità delle loro condotte, i convenuti fosse- ro solidalmente condannati al risarcimento dei danni cagionatigli, indicati in £ 400.000.000. Espose che, ottenuta nel 1984 dal sindaco di Cerea concessione edilizia (n.4708) per la costruzione di va- sche in terra destinate alla piscicoltura in area palu- dosa sita in prossimità dell'Adige, iniziò a realizzare l'opera asportando notevoli quantità di terreno. Le au- torità regionali, che avevano ravvisato in tale attivi- tà lo sfruttamento di una torbiera, gli contestarono la relativa infrazione, ma il procedimento si risolse il 24.9.1985 in un' archiviazione per insussistenza degli addebiti. Peraltro, in data 27.10.1986 l'assessore comunale delegato all'urbanistica, Gabriele ON, revocò l'autorizzazione (dell'8.8.1986) al trasporto del mate- riale di risulta dallo scavo;
il 7.12.1986 ordinò la sospensione dei lavori ed il 17.1.1987 annullò la con- cessione edilizia dell'8.8.1984. Tali provvedimenti fu- rono tutti impugnati innanzi al giudice amministrativo, che ne dispose la sospensione dell'esecutorietà. Con sentenza n. 808 del 26.5.1988 fu anche accolto il ri- corso del RE avverso il provvedimento di annulla- mento della concessione. 3 Il 27.7.1987 il sindaco ordinò che fossero sospesi gli scarichi del materiale derivante da demolizioni, imponendo che lo stesso fosse versato in discariche au- torizzate. Anche di tale provvedimento il Tar Veneto dispose (il 21.10.1987) la sospensione della esecuto- rietà. Nell'agosto del 1987, in relazione ai ritardi de- terminati dai menzionati provvedimenti, il RE chiese che il termine di ultimazione dei lavori fosse prorogato di tre anni e, nel silenzio della pubblica amministrazione, notificò atto di diffida ai sensi dell'art. 25 del T.U. n. 3 del 1957. Con provvedimento del 14.1.1988 l'assessore delegato all'urbanistica pro- rogò di 140 giorni il termine per l'ultimazione delle opere oggetto della concessione con l'avvertenza che, se lo stesso non fosse stato rispettato, si sarebbe re- sa necessaria la domanda di rilascio di una nuova con- cessione edilizia per la parte non realizzata dell'opera. La concessione fu tuttavia negata con provvedimento del 26.5.1998, annullato dal Tar Vento con sentenza n. 579/89 del 16.12.1989. Il RE chiese dunque al comune di disporre un accertamento tecnico al fine di dissipare il persisten- to convincimento dell'ente territoriale che egli eser- 4 citasse una cava abusiva per l'estrazione di torba e di non era utilizzabile per chiarire che il materiale l'RG delle vasche. Il risultato dell'accertamento, compiuto dal dott. EL su inca- rico del comune e negativo per il RE, fu contesta- quest'ultimo, il geologo parte perito di di to dal dott. Zanetti.

2. I convenuti resistettero assumendo: che tutti i menzionati provvedimenti erano stati adottati in ragione del comportamento dello stesso Rec- chia che, invece di utilizzare il materiale ottenuto dallo scavo per l'RG delle vasche, come pre- scritto dalla concessione edilizia, lo aveva trasporta- to altrove e lo aveva commercializzato;
- che, comunque, non era ravvisabile alcuna lesione di diritti soggettivi, essendo la posizione giuridica del RE qualificabile, al più, come interesse le- gittimo.

3. Con sentenza n. 524/94 1'adito tribunale di Ve- rona rigettò la domanda sui rilievi che le prove arti- colate dal RE non apparivano utili ai fini della configurabilità di condotte illecite ai sensi dell'art. 2043 C.C. che,e vertendosi in ipotesi di lesione di interessi legittimi, non sussistevano i presupposti del richiesto risarcimento. 5 La decisione è stata confermata dalla corte d'appello di Venezia che, con sentenza n. 1459 del 1999, ha rigettato l'appello del RE, cui avevano resistito gli appellati. Ha ritenuto la corte territoriale che la decisione del consiglio di stato (n. 28 del 1997) che aveva con- fermato quella del Tar (n. 909 del 1988) di annullamen- to del provvedimento col quale era stata annullata la aveva bensì confi- concessione edilizia dell'8.8.1984, gurato la lesione del diritto soggettivo all'edificazione sorto la concessione, con ma che tut- tavia difettava l'elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo delall'autore Наdanno. affermato in particolare la corte di merito che;
l'eccesSO di potere per sviamento, ravvisato dal per avere il comune perseguito giudice amministrativo in sede di autotutela un fine sanzionatorio estraneo alla rimozione dell'atto originario, non rivelava anche un comportamento colposo, non essendo emersa alcuna circostanza che consentisse di ritenere che il ON non avesse agito in buona fede, nella convinzione della legittimità e della necessità del provvedimento di an- nullamento, volto alla tutela del territorio dagli in- terventi del RE che, anziché sistemare il materia- le torboso i margini della per rafforzare vasca (come 6 lo vendeva (come risul- prescritto dalla concessione), tava da un rapporto dei vigili urbani e dalla perizia del dott. EL, asseverata con giuramento). sentenza per cassazione 4. Avverso detta ricorre a due motivi, cui resistono CA RE affidandosi con unico controricorso IA ZO e Gabriele ON e con altro controricorso il comune di Cerea. Il RE ed il comune di Cerea hanno anche depo- sitato memorie illustrative. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Col primo motivo è dedotta contraddittorietà ed in relazione all'art. insufficienza della motivazione, 360, n. 5, c.p.c., per avere la corte d'appello, pur dopo aver erroneamente negato la configurabilità di un danno ingiusto da lesione di interessi legittimi per di cui 2043 all'art. C.C., unper verso gli effetti correttamente ritenuto che l'annullamento definitivo da parte del giudice amministrativo del provvedimento col concessione edilizia del quale era stata annullata la 1984 rendeva "ipotizzabile il diritto al risarcimento causato al concessionario dal del danno eventualmente per lesione del diritto provvedimento annullato, la soggettivo alla realizzazione dell'opera attribuitogli per altro verso, omesso di por- con la concessione"; e, tare alla sua logica conseguenza la operata ricostru- 7 zione della fattispecie, negando in concreto la risar- cibilità del diritto leso.

2. Col secondo motivo è denunciata violazione dell'art. 2043 C.C., in relazione all'art. 360, n. 3, c.p.c., sotto tre distinti profili.

2.1. In primo luogo sostiene il ricorrente la corte territoriale ha inaccettabilmente respinto la ri- per ravvisato difetto chiesta di risarcimento il dell'elemento soggettivo del dolo della colpa, senza tenere in alcun conto la consolidata giurisprudenza di legittimità secondo la quale, se l'atto amministrativo sia definitivamente dichiarato illegittimo o illecito, la colpa della pubblica amministrazione è in re ipsa, in quanto di per sé ravvisabile nell'accertata illegit- timità dell'atto, rivelatrice della violazione delle norme correlate ai doveri di prudenza, diligenza, im- parzialità e legalità, costituenti un limite esterno alla discrezionalità propria della p.a.. Benché, dunque, la ricorrenza dell'elemento sogget- tivo sia pur sempre richiesto, la colpa non viene tut- tavia fatta consistere in un ulteriore atteggiamento psicologico dell'agente, tanto che la dottrina più av- vertita ritiene che dellail requisito colpevolezza debba intendersi sostituito dalla mera riferibilità del fatto alla pubblica amministrazione. 8 2.2. Per quanto le considerazioni - continua svolte - siano di per sé sufficienti ad infirma- il ricorrente re la sentenza gravata, ciò nondimeno la corte di ap- collegato la buona fede pello ha inammissibilmente dell'assessore ON all'assenza di intenti persecu- tori, che non sono affatto richiesti e che, se invece ricorrenti, avrebbero comportato lo sconfinamento della rilevanza del fatto nel campo proprio del diritto pena- le. La stessa motivazione della sentenza gravata af- di individuare l'elemento psicologico consente ferma volta che la ravvisata invece inopinatamente escluso, (dal consiglio di stato) illegittimità dell'atto da "sviamento di potere" per avere gli amministratori per- seguito un "fine sanzionatorio estraneo a quello speci- fico" connota in stessa la colpevolezza degli agenti se per aver fatto un uso distorto del potere loro conferi- to. L'affermazione della corte d'appello sul difetto di risultanze che consentissero di ritenere che il ON non avesse agito in buona fede è, poi, del tutto apo- dittica, in quanto prescinde totalmente dal materiale documentale in atti e valorizza esclusivamente la rela- zione (di parte) dell'agronomo EL in ordine alla natura di torba del materiale di risulta, senza tenere in alcun conto le puntuali contestazioni del geologo 9 Zanetti, in violazione dei principi fondamentali del processo civile in tema di onere probatorio. La mole dei documenti dimessi avrebbe dovuto essere invece esa- minata alla luce sia della decisione del consiglio di stato sia delle scansioni temporali della vicenda, con- notata dall'annullamento anche del rigetto dell'istanza volta al dirilascio una nuova concessione edilizia (Tar Veneto, n. 579 del 16.2.1989), che peraltro il RE si era determinato a richiedere su espresso in- comunque conseguito ad un vito dell'amministrazione, silenzio interrotto solo da un Insom- atto di diffida. ma, tutto denotava che la condotta degli amministratori non appariva essere connotata da buona fede, ma da una reiterata volontà di chiusura in ordine alla natura del terreno di risulta dello scavo, sicché appare chiaro il vizio di motivazione sulla contraria conclusione della corte di merito. Tanto più che non si era dato ingresso alle prove richieste nell'assunto che esse concernesse- ro "fatti dai quali non può essere desunta la prospet- tata responsabilità aquiliana di convenuti", mentre es- fine di la ricorrenza se erano rilevanti al accertare quell'elemento soggettivo (erroneamente) ritenuto di necessario dalla corte d'appello.

2.3. ilDa ultimo, ricorrente sottopone a critica l'orientamento, recepito dalla corte territoriale, se- 10 condo il quale non sarebbe risarcibile il danno deriva- un interesse legittimo e si duole to dalla lesione di che il giudice di secondo grado non si sia fatto carico della disamina cui era stato sollecitato sul punto.

3. I controricorrenti affermano, tra l'altro, che correttamente il giudice del merito aveva escluso la ricorrenza dell'elemento della soggettivo colpa, in quanto dai rapporti dei vigili urbani del 16 e del 17.12.1986 e dalla relazione del dott. EL (tutti era risultato che il RE vendeva prodotti in atti) alla ditta SCAM di S. Maria in Mugnano, realizzando il materiale torboso ricavato dallo lauti guadagni, scavo, che doveva essere invece utilizzato soltanto per realizzare l'RG delle vasche;
e ciò in funzione dell'esercizio dell'attività di piscicoltura, che aveva costituito solo un pretesto per ottenere la concessione edilizia, poi utilizzata per effettuare lo scavo e com- mercializzare dunque la torba estratta.

4.1. I due motivi di ricorso, per la connessione tra le questioni che pongono, vanno congiuntamente esa- minati. L'esame va condotto alla luce dei criteri enunciati dalle sezioni unite di questa corte con sentenza n. 500 del 1999 che, com'è noto, ha fissato nuovi principi in tema di risarcibilità del danno da illegittimo eserci- 11 zio della funzione pubblica, stabilendo che la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione all'ingiustizia del danno, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante, indipendente- dall'atteggiarsi della posizione giuridica del mente privato come diritto soggettivo o interesse legittimo. Alla luce di tali principi è certamente fondata la censura mossa dal ricorrente alla sentenza gravata nel- la parte in cui la corte d'appello ha condiviso le con- clusioni del tribunale sulla inammissibilità di una tu- tela risarcitoria da lesione di interessi legittimi. E, però, essa non assume determinante rilievo: non solo perché la corte d'appello, dopo l'affermazione (non più corretta) della irrisarcibilità della lesione legittimo, comunque ravvisato ha dell'interesse della concessione edili- nell'illegittimo annullamento zia una lesione del diritto soggettivo ad aedificandum;
ma perché, ormai elisa la valenza della distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo siccome rias- sorbiti entrambi (ai fini che ne occupano) nell'unica categoria dell'interesse giuridicamente rilevante, sono in ogni caso identiche le valutazioni da compiersi dal giudice richiesto della condanna della p.a. al risarci- mento del danno da illegittimo esercizio della funzione pubblica. 12 Hanno peraltro chiarito le sezioni unite che ciò non equivale ad affermare l'indiscriminata risarcibili- tà della lesione dell'interesse giuridicamente rilevan- tutela risarcitoria sol- te, essendo configurabile la l'attività illegittima della pubblica ammini- tanto se determinato la lesione dell'interesse strazione abbia al bene della vita al quale l'interesse del privato, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, ef- fettivamente si correla. Occorre dunque: un danno vi sia stato;
anzitutto, stabilire se esso sia ingiusto, in secondo luogo verificare se secondo il paradigma dell'art. 2043 C.C., a seguito di "un giudizio di comparazione degli interessi in con- flitto, e cioè dell'interesse effettivo del soggetto che si afferma danneggiato e dell'interesse che il com- portamento lesivo dell'autore del fatto è volto a per- seguire, al fine di accertare se il sacrificio dell'interesse del soggetto danneggiato trovi meno nella realizzazione del contrapposto giustificazione in ragione della interesse dell'autore della condotta, sua prevalenza"; - in terzo luogo, esclusa la configurabilità della base del mero dato obiettivo colpa in re ipsa sulla dell'illegittimità dell'azione amministrativa, valutare se l'evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della pubblica amministrazione, da apprezzare in relazione alle regole di imparzialità, correttezza e buona ammi- nistrazione cui deve ispirarsi l'esercizio della fun- zione amministrativa.

4.2. Nella specie, il bene della vita cui l'interesse del RE era correlato nel suo concreto atteggiarsi, era costituito dalla realizzazione di va- funzione dell'esercizio di sche per la itticoltura in remunerativa, inquadrabile un'attività economicamente nell'ambito dell'art. 41, comma 1, Cost.. In relazione ai ritardi provocati dagli ostacoli dal ricorrente è indi- frapposti dall'amministrazione, ma mancano dati enun- cato un danno di L 400.000.000, ciati come acquisiti dal giudice del merito in ordine all'entità dei guadagni realizzati dal RE 5 con la commercializzazione del materiale estratto (che la cor- te d'appello ha incontestatamente accertato: cfr. pag. 7 della sentenza); sicché, in difetto di comparazione con le perdite lamentate, non può escludersi che un danno sia astrattamente configurabile. La corte d'appello (alle pagine 7 e 8 della senten- za impugnata) ha, peraltro, affermato: "Il predetto eccesso di potere per sviamento, rav- non configura anche visato dal giudice amministrativo, 14 un comportamento colposo, atteso che non è emersa alcu- na circostanza che consenta di ritenere che il ON, nell'emettere il provvedimento in questione, non abbia agito in buona fede, nella giustificata convinzione e necessità. Ed invero, i docu- della sua legittimità che detto provvedimento" (id menti prodotti provano est: l'annullamento della concessione edilizia) "non aveva sicuramente intenti persecutori nei confronti del lo scopo di impedir- RE, e non perseguiva nemmeno gli di realizzare l'opera oggetto della rilasciata con- risulta dalla sua come finalizzato, era cessione, ma motivazione, a tutelare il territorio dai suoi inter- venti, che non Osservavano le prescrizioni della con- cessione medesima, relativa ai soli lavori di scavo del terreno, il quale non poteva essere adoperato per scopi commerciali, e doveva essere sistemato lungo i bordi della vasca per rinforzare l'RG (v. concessione edilizia ed atto d'obbligo prodotti in copia). Infatti, di denuncia presentata vigili urbani, seguito a avevano accertato che il RE dall'avv. Martinelli, vendeva il materiale torboso ricavato dallo scavo (V. rapporto dei vigili urbani in data 16.12.86 e con giuramento, del l'esaustiva perizia, asseverata dott. Marino EL)". Non ha dunque ravvisato la colpa dell'agente in ra- 15 gione del perseguimento, da parte sua, dell'interesse alla tutela del territorio: dell'amministrazione all'esercizio, cioè, di un'iniziativa privata non in con sociale (art. 42, comma 2, contrasto l'utilità Cost. e con le prescrizioni della concessione. sentenza unite (di un solo Se la delle sezioni giorno anteriore) fosse stata nota, la corte di merito avrebbe potuto, più pertinentemente, riferire tali Os- servazioni alla comparazione tra l'interesse del priva- to e quello perseguito dalla pubblica amministrazione ai fini della valutazione sulla ricorrenza del requisi- to dell'ingiustizia del danno;
la comparazione, sulla e base degli operati apprezzamenti di fatto, si sarebbe univocamente risolta а favore della pubblica ammini- strazione, posto che proprio al fine perseguito dal Lo- nardi è collegato il giudizio sulla ricorrenza della sua buona fede. L'avere la corte condotto l'indagine in riferimento all'elemento soggettivo richiesto dall'art. 2043 C.C., non incide però sul risultato, giacché anch'esso costi- tuisce un requisito essenziale ai fini della risarcibi- lità del danno. Requisito che non è insito va ribadi- to nella sola illegittimità dell'esercizio della fun- zione amministrativa e che non sussiste pertanto, in re ipsa, per l'accertata illegittimità dell'atto ammini- 16 strativo (come invece sostenuto dal ricorrente), ma che va apprezzato caso per caso e che nella specie è esclu- SO in relazione al comportamento complessivo degli agenti (le cui azioni si iscrivono in un quadro unico, come affermato dallo stesso ricorrente) sulla scorta degli accertamenti di merito già compiuti ed infondata- mente censurati. Nella parte in cui il ricorrente si duole, invero, della mancata ammissione delle prove por interpello e corte d'appello irrilevanti per testi, ritenuti dalla ai fini della prospettata responsabilità aquiliana, la doglianza è inammissibile per non essere stati in que- sta sede enunciati, in contrasto col principio di auto- sufficienza del ricorso per cassazione, i fatti sui quali la prova verteva. considerazioni attagliano all'ignoto si Analoghe contenuto delle critiche che alle osservazioni del dott. EL sarebbero state formulate dal dott. Za- netti, la cui relazione era peraltro anteriore a quella del dott. EL e comunque concerneva secondo quan- la natura del materiale di to esposto dal ricorrente scavo e non anche le circostanze, pacifiche, che esso l'RG (come pre- non fosse stato impiegato per scritto da una concessione del cui contenuto il RE non afferma, peraltro, di aver mai domandato la modifi- 17 ca in relazione alla inidoneità del materiale stesso ad essere utilizzato per gli argini) e che non fosse stato comunque venduto.

5. Il ricorso va conclusivamente rigettato. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

P.Q.M.

la corte rigetta il ricorso e condanna il ricorren- 162,27 te alle spese, che liquida in € oltre ad € ' per onorari, in favore del Comune di Cerea ed in 3.000/000 ' oltre ad € 2.500 per onorari, in favore € 5846 di IA ZO e Gabriele ON. Roma, 5 aprile 2002 Il presidente Il consigliere estensore n 41 DIRETTORE DI CANCELLERIA Umberto Cicero 129.11 RESTORE DI ancelleria 51,65 AGO, 2002 180,75 C CANCELLERIA in sitata 0 po icero 1 IL DIRETTORE e D C erto i, K g E b g R o m P U U S 180,76 42994 CENTOTTANTA/76 18