Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza pubblica
Dott. GIAMMANCO Pietro Presidente del 25/9/98

1. Dott. QUITADAMO Nicola Consigliere SENTENZA
2. " TE ED " N. 2798
3. " SS DI " REGISTRO GENERALE
4. " NOVARESE Francesco " N.18233/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal PROCURATORE della Repubblica presso la Pretura di Avellino;

avverso la sentenza della Pretura di Avellino del 6 febbraio 1998 resa nei confronti di SI OR n. a Napoli il 22 maggio 1939, Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. F.NOVARESE
Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Frangini, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Il Procuratore della Repubblica presso la Pretura di Avellino ha proposto ricorso per Cassazione avverso la sentenza della Pretura della stessa città , emessa in data 6 febbraio 1998, con la quale IV OR veniva dichiarato non punibile in ordine ai reati di scarico di reflui del Consorzio idrico dell'alto Calore senza autorizzazione e con superamento dei limiti tabellari e senza adottare le misure necessarie atte ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento (artt.21 primo e terzo comma e 25 l. n.319 del 1976) per la presenza di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla depurazione delle acque, deducendo quali motivi l'erronea applicazione della legge penale, perché la speciale causa di non punibilità concerne soltanto il superamento dei limiti tabellari e non le diverse ipotesi dello scarico di reflui senza autorizzazione e dell'omessa adozione di misure idonee ad impedire un aumento anche temporaneo dell'inquinamento e la carenza di motivazione circa la regolarità della domanda di autorizzazione presentata nel lontano 14 luglio 1976,nonché la contraddittorietà della stessa per quel che attiene l'altra ipotesi contravvenzionale contestata.
Motivi della decisione
Appare opportuno preliminarmente, in considerazione della scarna e poco lineare motivazione della decisione impugnata, riassumere i termini della vicenda al fine di meglio comprendere le imputazioni e di applicare l'art.129 c.p.p. procedendo ad un'esatta qualificazione dei reati contestati, neppure considerati in maniera adeguata nella sentenza in esame.
Nell'impianto di depurazione di S.Michele di Serino, realizzato nel 1965 e gestito dall'Azienda Consortile Alto Calore di Avellino, confluiscono gli scarichi provenienti dalle reti fognarie di vari comuni.
L'incremento delle portate in ingresso nel corso degli anni ha reso necessarie alcune modifiche al sistema di depurazione preesistente, realizzate nell'anno 1992, e la predisposizione di un progetto per la realizzazione di un collettore e di un nuovo impianto di depurazione, alla cui realizzazione sarebbe conseguita la disattivazione di quello di S. Michele di Serino.
Per la gestione dell'impianto in esame in data 14 luglio 1916 l'Azienda Consortile provvedeva a richiedere l'autorizzazione allo scarico ai sensi della legge n. 319 del 1916,mentre il superamento dei limiti tabellari dei reflui denota per lo più le caratteristiche di quelli abitativi cui occorre va aggiungere alcuni scarichi di insediamenti produttivi non depurati.
In seguito a dette risultanze venivano elevate le imputazioni di effettuazione di uno scarico senza autorizzazione, con superamento dei limiti tabellari e senza adottare le misure atte ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento, mentre il Pretore, ritenuti sussistenti i reati contestati, dichiarava la non punibilità del legale rappresentante del Consorzio idrico Alto Calore per la presenza di un progetto esecutivo cantierabile finalizzato alla depurazione delle acque.
Dalla sintetica esposizione dei fatti e delle vicende processuali si evince che trattasi di uno scarico anteriore all'entrata in vigore della legge n. 319 del 1976, relativo a pubbliche fognature, concernente un depuratore di liquami fognari, provenienti prevalentemente da insediamenti civili, per il quale era stata presentata domanda di autorizzazione provvisoria ai sensi dell'art.15 l. cit., ritenendo lo scarico come proveniente da insediamento produttivo, giacché, altrimenti, trovava applicazione l'art.14 l. cit..
Il Consorzio in parola, inoltre, non poteva essere inquadrato in quelli per le aree ed i nuclei di sviluppo industriale di cui al T.U. n.218 del 1978,i quali, a norma del terzo comma dell'art.6 della legge n. 319 del 19716,sono da considerare, con disposizione speciale, insediamenti produttivi sia perché anteriore a detta normativa sia perché non concerne aree di sviluppo industriale, ma in prevalenza scarichi civili, onde non è possibile neppure effettuare alcuna equiparazione, esclusa pure dalla specificità della norma.
Pertanto il giudice di merito prima di ogni altra questione avrebbe dovuto definire alla luce della legge n. 172 del 1995 la problematica relativa alla natura dello scarico proveniente da un depuratore, risolta in maniera difforme da dottrina e giurisprudenza sotto il vigore della originaria formulazione della legge n. 319 del 1976 al fine di individuare la normativa applicabile.
Al riguardo per quanto attiene allo scarico del depuratore, la giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. sez. III 25 giugno 1993 n. 6422,P.M. in proc. Batti stessa ed altro rv.195123 cui adde Cass. sez. III 18 dicembre 1993 n. 11599, Vitali rv. 196197) riteneva detti reflui provenienti da insediamento produttivo, poiché il relativo scarico è diverso e distinto da quelli collegati, in quanto - gli stessi sono sottoposti a procedimenti chimici ed a vari trattamenti, il depuratore costituisce struttura tecnologica - industriale produttiva di un servizio a tutela del bene ed in conseguenza dei rilevati trattamenti gli scarichi non sono assimilabili qualitativamente e quantitativamente a quelli provenienti da un singolo insediamento civile.
Queste argomentazioni sono state contrastate dalla prevalente dottrina, poiché la natura di uno scarico Proveniente dalle pubbliche fognature o da un Insediamento civile non viene meno perché i reflui sono convogliati in un depuratore, che, anzi, mira a migliorarne la qualità, e perché la delibera interministeriale del 30 dicembre 1980 stabiliva differenti criteri e limiti da seguire da parte delle Regioni con riguardo agli scarichi delle pubbliche fognature recapitanti esclusivamente scarichi civili o produttivi ovvero misti, mentre l'art.14 l. cit. disciplinava in maniera diversa gli scarichi fognari.
L'intervenuta equiparazione tra scarichi da insediamenti civili e produttivi circa l'obbligo di osservare i limiti di accettabilità previsti dalla legge statale, operata da una nota pronuncia di queste sezioni unite, al l'origine delle modifiche apportate alla legge Merli dai vari decreti-legge non convertiti e dalla legge n. 172 del 1995 (Cass. sez. un. 23 febbraio 1993 n. 1766.P.M. in proc. Tognetti
rv.192492) ed oggetto di non infondate critiche, ha escluso un ulteriore argomento della dottrina derivante dalla disparità di trattamento tra scarichi fognari che convogliano senza depuratore reflui provenienti da insediamenti civili o misti con prevalenza degli stessi e quelli dotati di depuratore.
Le osservazioni svolte dalla dottrina potevano essere controbattute anche per la presenza di norme non perspicue, rilevando come i trattamenti a cui erano sottoposti i reflui e la possibile fuoriuscita delle sostanze chimiche dal depuratore rendevano chiara la natura diversa di questo scarico assimilabile a quello degli insediamenti produttivi.
L'interpretazione delle disposizioni non era oggettivamente univoca e la soluzione della problematica poteva essere ambivalente, ma la nuova normativa ha apportato alcuni chiarimenti ricavabili da vari precetti.
Infatti la legge n.172 del 1995 menziona i depuratori delle pubbliche fognature in più punti e sembra addirittura delineare, secondo l'opinione di alcuni studiosi, un regime precipuo di queste ultime, sicché il nuovo dato normativo deve essere tenuto presente e viene ad incidere nella risoluzione della "vexata quaestio" della natura dei reflui provenienti da un depuratore che tratta scarichi fognari. In particolare l'art.1 demanda agli enti regionali la determinazione, mediante i piani di risanamento delle acque , della "disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, e quella degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature", mentre il comma tredicesimo dell'art.15 della legge n.319 del 1976 come introdotto dall'art.6 secondo comma della legge n. 172 del 1995 attribuisce sempre alle
Regioni la definizione del "regime autorizzatorio degli scarichi ..... delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione". Tuttavia queste disposizioni potrebbero apparire non significative ove si consideri che la prima in parte riproduce espressioni contenute nel precedente art.14 l. n.319 del 1976,mentre la seconda ripete stilemi e delinea una disciplina parzialmente stabilita dalla pregressa normativa.
Ma il precetto illuminante al riguardo è quello che configura un illecito amministrativo in capo a chiunque apra o comunque effettui, senza aver richiesto l'autorizzazione. "scarichi.. delle pubbliche fognature, serviti o meno da impianti pubblici di depurazione". La norma espressamente depenalizza la mancanza di autorizzazione per gli scarichi nuovi delle pubbliche fognature, giacché quelli preesistenti, secondo parte della dottrina, non ne necessitavano (arg. ex art.21 secondo comma l. n. 319 del 1976), essendo richiesta solo per quelli provenienti da insediamenti produttivi, donde la rilevanza della problematica concernente la natura dei reflui del depuratore, mentre l'autorizzazione era sempre richiesta per qualsiasi scarico nuovo in virtù dell'art.9 l. cit. (Cass. sez. un.17 luglio 1991 n. 7673,P.G. in proc. Valiante rv. 187850).
La disposizione in esame, continuando nell'equiparazione tra scarichi fognari serviti o meno da depuratore in un precetto sanzionatorio, dimostra come la presenza del depuratore per detti scarichi e per quelli civili non assume alcuna rilevanza in ordine alla natura del refluo ed alla sua qualificazione, facendo si che detti scarichi non possano più essere considerati come ritenuto sotto il vigore dell'originaria legge Merli come provenienti da insediamenti produttivi.
Pertanto deve affermarsi il principio secondo cui, dopo l'entrata in vigore della normativa stabilita dalla legge n. 172 del 1995 ed in particolare in base agli artt.1 e 6 secondo e terzo comma l. cit., la disciplina degli scarichi di un depuratore deve ritenersi chiarita nel senso che gli stessi non devono necessariamente essere ritenuti provenienti da insediamenti produttivi, poiché occorre fare riferimento al tipo di reflui trattati qualificati civili e da pubbliche fognature ovvero produttivi, sicché, nella fattispecie, gli scarichi fognari preesistenti, equiparati a quelli civili, non necessitavano della presentazione della domanda di autorizzazione provvisoria, onde detta omissione non era prevista dalla legge come reato.
Inoltre l'art.3 primo comma l. n. 172 del 1995,modificando i commi terzo e quarto dell'art.21 della legge n. 319 del 1976 e successive modificazioni commina una sanzione amministrativa per chi, titolare di uno scarico di pubblica fognatura, superi i limiti stabiliti dalle Regioni, sicché anche questo reato è stato depenalizzato (cfr. contra in un obiter dictum ricavabile con ragionamento ex adverso Cass. sez. III 18 dicembre 1997 n. 11819,Scutari rv.209710 senza alcuna spiegazione).
Peraltro, poiché non risultano superati i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile, non può essere ritenuto sussistente detto reato autonomo applicabile pure agli scarichi delle pubbliche fognature (Cass. sez. III 16 aprile 1996 n. 3692,Galeano rv.205847 cui adde Cass. sez. III 27 agosto 1997 n. 8011,Stramare ed altro in Riv.pen.1997,1016), mentre, secondo giurisprudenza ormai costante di questa Corte (cfr. Cass. sez. un. 27 giugno 1994 n. 7394,Mazza),per il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative (art.1 l. n. 689 del 1981) ed in assenza di un'esplicita norma transitoria, che deroghi a detto principio (ex.gr.artt.40 e 41 l. n. 689 del 1981),non sono applicabili le nuove. sanzioni a fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge n. 172 del 1995. Pertanto per i fatti contestati come reati di cui all'art.21 commi primo e terzo della legge Merli, modificata dalla legge n. 172 del 1995, l'impugnata sentenza, a norma dell'art.129 c.p.p., deve essere annullata senza rinvio perché i fatti non sono più previsti dalla legge come reato.
Per quanto attiene alla contravvenzione prevista dall'art.25 l. n.319 del 1976 e punita dall'art.21 l. cit. secondo un orientamento risalente di questa Corte (Cass. sez. III 2 febbraio 1983,Magni e Cass. sez. III 27 novembre 1981,Longhi), l'art.25 costituirebbe una norma transitoria valida fino al decorso dei termini previsti dalla nuova legge per la sua piena operatività, derivando tale natura dal titolo della disposizione, dal collegamento esistente con la prima alinea dell'art.25 l. cit., ove è specificato il termine di operatività ("fino al momento nel quale debbono rispettare i limiti di accettabilita"') ed il richiamo al contenuto della tabella C, che indicherebbe un limite provvisorio.
Tuttavia una simile impostazione non appare condivisibile, ove si consideri che il titolo è relativo a "disposizioni transitorie e finali" , sicche, a parte la scarsa significatività del titolo di una legge nella sua interpretazione, la norma potrebbe essere finale, mentre il preteso collegamento con la prima alinea dell'art.25 l. cit. e, quindi, con la delimitazione temporale non solo sembra testualmente interrotto dalla locuzione "comunque", ma non appare sussistente, perché lo stesso comma contempla situazioni differenziate con caratteristiche proprie.
Infatti, se l'obbligo di adottare le misure necessarie atte ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento bensì inquadra in una disciplina transitoria, tale funzione non può, invece, assumere l'ottemperanza alle prescrizioni regionali e degli enti locali tanto più che la tabella C per alcuni scarichi (ex., gr. quelli da insediamenti produttivi in pubbliche fognature senza impianto di depurazione) costituisce un limite definitivo, mentre l'art.25 in esame contiene norme all'evidenza non transitorie come quella relativa agli scarichi in mare aperto o alla protezione sanitaria.
Il venir meno della natura transitoria di un articolo pensato al momento dell'entrata in vigore della legge Merli nel 1976 quale norma rivolta a prescrizioni intermedie deriva dal mutamento del quadro iniziale ed in particolare della funzione del piano di risanamento delle acque, il quale ha ormai perso il connotato di strumento di adeguamento ed armonizzazione graduale degli scarichi esistenti ai limiti finali della legge Merli ed è utilizzato anche per regolamentare in via definitiva alcuni scarichi come quelli delle pubbliche fognature.
Il significato di norma non soltanto transitoria, ma anche finale dell'art.25 in parola, riconosciuto da alcune più recenti decisioni di questa Corte (Cass. sez. III 27 giugno 1990 , Melloni), viene ancor più esaltato dalla nuova normativa introdotta dalla legge n.172 del 1995 di conversione in legge con modificazioni del D.L.
n.79 dello stesso anno, il cui obiettivo iniziale cioè del primo decreto legge reiterato era proprio quello di opporsi ai principi affermati da queste sezioni unite (Cass. sez.un.12 febbraio 1993,Tognetti) in tema di scarichi civili e di pubbliche fognature e cioè alla previsione di un unico limite tabellare al quale devono uniformarsi tutti gli scarichi.
Il precedente differente orientamento della dottrina e della giurisprudenza per quanto attiene agli scarichi preesistenti degli insediamenti produttivi derivava dalla dizione del terzo comma dell'art.21 l. n.319 del 1976 , che, dopo la modifica introdotta dall'art.19 della legge n.650 del 1979, conteneva una disposizione del seguente tenore:" si applica sempre la pena dell'arresto se lo scarico supera i limiti di accettabilità di cui alle tabelle allegate alla presente legge, nei rispettivi limiti e modi di applicazione".
L'intervenuta modifica del terzo comma dell'art.21 l. cit.. che fa "salve le disposizioni penali di cui al primo ed al secondo comma" e la previsione dell'avverbio "sempre nel quarto comma determinano una differente lettura di tutte le disposizioni, peraltro, incise nel complessivo quadro sanzionatorio pure dal successivo quinto comma. Una volta ritenuto ancora applicabile il precetto di cui all'art.25 l. cit. contemplante l'obbligo di adottare le misure necessarie ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento, occorreva porsi il problema, sollevato dal ricorso e relativo alla possibilità di riferire la predetta disposizione agli scarichi preesistenti delle pubbliche fognature.
Tuttavia, nella fattispecie in esame, ai fini dell'applicazione dell'art.129 c.p.p., occorre rilevare che nel 1992 cioè in epoca anteriore di appena due anni a quella di consumazione del reato sono state realizzate alcune modifiche (installazione di un gruppo di due rotostacci, realizzazione di un collettore per l'invio dei liquami, dopo i pretrattamenti, al pozzetto di carico dei percolatori, inserimento di un ulteriore strato solido drenante del materiale plastico, installazione di tre pompe per l'invio dei liquami alle vasche Imhoff che fungono da decantatori secondari realizzazione di pozzetti, setti, paratie, collegamenti idraulici, tubazioni e saracinesche con smaltimento dei fanghi in discarica autorizzata) che hanno contribuito a migliorare la situazione degli scarichi, sicché sono state adottate, almeno fino al 1994, misure atte ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento, non risultando dagli atti che successivamente al 1992 gli scarichi collegati siano aumentati ovvero vi sia stato un incremento della popolazione. Perciò, pur essendo errata la generale applicazione della causa di non punibilità contemplata dall'ultima parte del terzo comma dell'art.21 l. n. 319 del 1976 anche all'ipotesi in cui non si siano adottate le misure necessarie per evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento (cfr. sui limiti di applicabilità Cass. sez. III 16 aprile 1996,Galeano cit.) nella fattispecie l'impugnata sentenza deve essere annullata senza rinvio per detta contravvenzione perché il fatto non sussiste.
Pertanto la gerarchia delle varie formule assolutorie quale delineata dall'art.129 c.p.p. esclude ogni rilevanza alla tematica enunciata dal ricorrente circa l'applicabilità dell'obbligo di cui all'art.25 l. n.319 del 1976 anche agli scarichi preesistenti da pubbliche fognature (cfr. nello stesso senso ma senza alcun approfondimento Cass. sez. III 18 dicembre 1997,Scutari cit., concernente la delimitazione dei limiti della responsabilità del Sindaco alla luce della legge n.142 del 1990 e non della 127 del 1997). Peraltro, per completezza, in sintesi, può affermarsi che il generico richiamo agli scarichi già esistenti, provenienti da insediamenti sia produttivi che civili, consente di ritenere possibile configurare tale reato anche in capo al titolare di uno scarico fognario preesistente.
Infatti non sembra possano ritenersi le pubbliche fognature quale un tertium genus, secondo una tesi dottrinale, non condivisibile, neppure alla luce delle penetranti modifiche introdotte dalla legge n. 172 del 1995,che tratta degli scarichi civili e di quelli di pubbliche fognature, accomunandoli nel regime sanzionatorio, ma non ha mutato la normazione contemplata dalla delibera interministeriale del 30 ottobre 1930 cui si è accennato, sicché, anche dopo le modificazioni introdotte dalla legge n.172 del 1995, permane la fondamentale bipartizione fra scarichi civili e produttivi, cui si ispirava tutta la legge Merli nella sua originaria formulazione. La previsione di questa contravvenzione concernente l'obbligo di adottare le misure atte ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento pure per gli scarichi preesistenti provenienti da pubbliche fognature non appare irragionevole ed irrazionale in relazione all'intervenuta depenalizzazione dell'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni a norma dell'art.14 l. n. 319 del 1976 e successive modificazioni, giacché occorre considerare il regime di favore di tutti questi scarichi, onde non sembra contrastare con l'art.3 Cost. una simile disciplina sanzionatoria, tanto più che la suddetta inosservanza costituisce comunque un illecito amministrativo.

P. Q. M.

Annulla l'impugnata sentenza senza rinvio in ordine ai fatti sussunti sotto le ipotesi di cui all'art.21 l. n. 319 del 1976 perché il fatto non è previsto dalla legge come reato e in relazione alla contravvenzione contemplata agli artt.21 e 25 l. cit. perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, il 25 settembre 1998. Depositato in Cancelleria il 21 ottobre 1998