Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F.F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Rafaele CORONA - Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Rel. Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Federico ROSELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliata in ROMA;
VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
LV IO, elettivamente domiciliato in ROMA, presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati GIORGIO SCALA, LUIGI VILLA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
COMUNE DI NAPOLI;

- intimato -

avverso la sentenza n. 81/97 della Giunta speciale per le espropriazioni presso la c.a. di NAPOLI, depositata 22/07/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/98 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

uditi gli Avvocati Sergio LAPORTA, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per la ricorrente, Giorgio SCALA, per il controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alessandro CARNEVALI che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 27 maggio 1996 il signor GI LV dichiarò:
Che era proprietario di alcune aree site in OL Ponticelli e riportate in catasto al fol. 119, p.lle 35 e 39, di mq. 15.410;
Che il sindaco di OL - commissario straordinario del Governo, per la realizzazione del programma straordinario di edilizia residenziale (PSER) previsto dal titolo VIII^ della legge 14 maggio 1981 n. 219 aveva disposto, con ordinanza n. 279 del 29 ottobre 1982, l'occupazione per anni quattro e mesi sei;

Che, scaduto il termine dell'occupazione, esso LV aveva citato in giudizio davanti al tribunale di OL il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno ed il funzionario delegato del CIPE per ottenere il rilascio del fondo, il risarcimento dei danni e l'indennità di occupazione;

Che il tribunale, ritenuta la legittimità dell'occupazione in corso, aveva rigettato la domanda;

Che nelle more dell'appello, con ordinanza n. 11676/C del 6 luglio 1993, l'area in questione era stata esclusa dal P.S.E.R. con scioglimento del vincolo;

Che la corte di appello di OL, con sentenza del 10 maggio 1996, aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla domanda di determinazione dell'indennità di occupazione legittima, stante la competenza giurisdizionale al riguardo della giunta speciale per le espropriazioni istituita presso la stessa corte di appello.
Su tali premesse l'attore convenne in giudizio davanti alla suddetta giunta speciale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - funzionano delegato CIPE nonché il Comune di OL (succeduto alla P.C.M. in virtù del DL 23 giugno 1995 n. 244, convertito in legge 8 agosto 1995 n. 341), chiedendo che fosse determinata la giusta indenità di occupazione legittima, con la condanna dei convenuti al pagamento della somma spettante, oltre agli interessi e al rimborso delle spese giudiziali.
Instaurato il contraddittorio, la P.C.M. - CIPE eccepì il difetto di legittimazione passiva, l'inammissibilità e l'infondatezza della domanda.
Il Comune di OL, a sua voltà, eccepì il proprio difetto di legittimazione passiva.
La giunta speciale, con sentenza n. 81 depositata il 22 luglio 1997:
1) condannò in solido il funzionario delegato CIPE e il Comune di OL a pagare al LV l'indennità di occupazione legittima, nella misura corrispondente al saggio degli interessi legali per anno sull'importo di lire 1.232.800.000 dal 10 novembre 1982 (data ultima del verbale di consistenza) al 6 luglio 1993 ( data dell'ordinanza n. 11676/c di revoca del vincolo ), oltre agli interessi legali sulla somma così determinata dal 6 luglio 1993 alla data dell'effettivo pagamento;

2) condannò in solido il funzionario delegato CIPE e il Comune di OL al pagamento delle spese (come in sentenza).
La giunta speciale considerò (per quanto qui rileva):
Che, in ordine alla legittimazione passiva, pur essendo vero che, in base al DL ri.244 del 23 giugno 1995 convertito in L. n. 341 dell'8 agosto 1995, il Comune di OL era subentrato in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo al CIPE, e che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali sarebbero state acquisite al demanio o al patrimonio disponibile di detto Comune, non poteva prescindersi dall'assorbente rilievo che, nel caso in cui non fosse stata realizzata alcuna opera pubblica (caso ricorrente nella specie), il soggetto avente diritto al pagamento dell'indennità di occupazione ben poteva azionare la sua pretesa nei confronti di entrambi i soggetti obbligati, tra i quali sussisteva un evidente vincolo di solidarietà passiva nel rapporto controverso;
che, pertanto, correttamente il LV aveva chiesto la condanna al pagamento di quanto dovuto nei confronti di entrambi i convenuti;
che l'attore era proprietario dei terreni in questione in forza dei titoli richiamati in sentenza;
che con tre ordinanze commissariali (n. 1 del 28 maggio 1981, n. 268 del 21 ottobre 1982 e n. 279 del 29 ottobre 1982) i terreni erano stati individuati ed occupati per la realizzazione del programma straordinario di edilizia residenziale previsto dal titolo VIII^ della legge n. 219 del 1981 e successive modifiche e integrazioni,
precisamente per la realizzazione delle attività produttive nel comprensorio di Ponticelli;
che dai verbali di consistenza ed occupazione emergeva che la superficie occupata (mq. 15.410) era destinata per il 50% ad orto irriguo e per il restante 50% a coltura floreale;
che con ordinanza n. 1 1676/C del 6 luglio 1993 il suolo era stato escluso dal programma ex leg n. 219 del 1981, con scioglimento del relativo vincolo, per cui era stata disposta la revoca dell'occupazione de qua;

che, a seguito di vertenza promossa dal LV, il tribunale di OL, con sentenza 26 novembre 1993 - 17 aprile 1994, aveva rigettato la domanda ritenendo il termine dell'occupazione legittimamente prorogato;

che, su gravame del LV, la corte di appello di OL, con sentenza del 3 aprile 1996, aveva liquidato il danno da occupazione illegittima dal luglio del 1993 fino alla data della sentenza stessa, in via equitativa, nella misura corrispondente al tasso di redditività del 3% annuo sul valore venale del bene, stabilito in lire 57.282 a mq., declinando poi la giurisdizione in ordine all'indennità spettante al LV per il periodo di occupazione legittima;

che con verbale di constatazione del 10 novembre 1994 era rimasto accertato che sul suolo in esame non era stata realizzata alcuna costruzione, in attuazione del programma di cui al titolo VIII^ della legge n. 219 del 1981;
che non risultava alcun deposito per indennità di occupazione legittima presso la sezione di OL della Cassa depositi e prestiti;

che l'edificabilità del suolo era indiscutibile perché il terreno era incluso in progetti di piano, in piano regolatore, in programmi d'insediamenti abitativi residenziali e a carattere economico e popolare e, seppur ubicato in zona urbana periferica, era servito da infrastrutture primarie e destinato nel P.R.G. del Comune di OL parte in zona HI (parco di attrezzature integrate) e parte in zona M (agricola);
che - all'esito di una specifica indagine di mercato espletata dai componenti tecnici della giunta (utilizzando anche i dati in possesso dell'UTE di OL per la zona in questione), i cui risultati erano stati poi confrontati con le valutazioni compiute dalla medesima giunta per immobili limitrofi - si riteneva congruo fissare, al luglio 1993, il valore venale dei suoli de quibus in lire 80.000 a mq., tenuto conto della loro ubicazione, delle caratteristiche intrinseche ed estrinseche e della destinazione di piano regolatore;

che, pertanto, il valore di detti suoli al luglio 1993 ammontava a lire 1.232.800.000 (mq. 15.410 x 80.000);
che all'attore spettava l'indennità di occupazione legittima, avente funzione di ristoro del danno subito per effetto della perdita delle utilità che la disponibilità del bene era idonea a procurare, e che tale danno, in difetto di specifici elementi probatori, ben poteva essere liquidato in base al calcolo degli interessi legali sul valore venale del bene oggetto del procedimento ablativo, anche se il procedimento stesso non si era concluso con l'espropriazione del bene;

che, quindi, nella specie l'ammontare dell'indennità andava determinato in misura corrispondente al saggio degli interessi legali per anno sull'importo di lire 1.232.800.000, con decorrenza dal 10 novembre 1982 (data ultima del verbale di consistenza) al 6 luglio 1993 (data dell'ordinanza di revoca del vincolo), e sull'indennità di occupazione legittima così calcolata spettavano gli ulteriori interessi legali dal 6 luglio 1993 fino al pagamento del dovuto. Contro la suddetta sentenza la Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso per cassazione alle sezioni unite civili di questa corte (notificato al LV ed al Comune di OL), deducendo un unico motivo di annullamento.
Il signor GI LV resiste con controricorso ed ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c., mentre il Comune di OL non ha svolto attività difensiva.
Motivi della decisione
Con l'unico mezzo di cassazione l'Amministrazione ricorrente denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 72 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 ed 84 della legge 14 maggio 1981 n. 219, nonché dei principi generali in materia d'indennità di occupazione ed eccesso di potere per falsi presupposti, in relazione agli artt. 111 Cost. e 360 n. 3 c.p.c. Sostiene che, secondo i principi in materia, l'indennità di occupazione legittima sarebbe diretta a ristorare il proprietario dell'immobile per il pregiudizio costituito dal mancato reddito che avrebbe potuto ricavare dal bene nel periodo dell'occupazione medesima.
Tale enunciato sarebbe sufficiente per denunziare gli errori di diritto nel quali sarebbe incorsa la giunta: a) per aver ritenuto spettante al LV l'indennità in questione, indipendentemente dal l'accertamento dell'effettività e dell'entità dello spossessamento del proprietario (e della conseguente perdita della disponibilità materiale del terreno, con inerente impossibilità di raccoglierne i frutti); b) per avere rapportato, con l'usuale e di per sè corretto criterio degli interessi, l'indennità di occupazione in ragione d'anno - e per tutto il periodo dal 1982 al 1993 - al valore venale che il terreno avrebbe ottenuto, in una libera contrattazione, soltanto nel luglio 1993.
Quanto al punto sub a) andrebbe rilevato che la giunta, nonostante il richiamo fatto alla sentenza n. 1189/96 della corte d'appello di OL, avrebbe del tutto omesso di valutare gli accertamenti di fatto che di detta pronunzia costituivano il presupposto logico - giuridico e che si compendiavano nel rilievo che "Nel caso di specie, tuttavia, non può negarsi, alla stregua di quanto rilevato dal C.T.U. al momento dell'ispezione dei luoghi, che il LV abbia, seppur in parte, continuato a godere del bene". Assumendo, senza alcun contrario accertamento, il diverso presupposto di fatto di una totale perdita di godimento del terreno (con decorrenza dalla data del verbale di consistenza del bene), la giunta avrebbe ecceduto dai propri poteri consistenti nella determinazione dell'indennità, spettante al LV esclusivamente in relazione alla perdita di reddito in concreto (e non già in astratto) sofferta, secondo quanto conseguirebbe dal richiamati principi generali in materia, negletti invece dalla sentenza impugnata.
Quanto al punto sub b) si dovrebbe osservare che la liquidazione dell'indennità sarebbe comunque da censurare perché, atteso il quasi decennale periodo di occupazione, durante il quale le quotazioni del mercato immobiliare non potrebbero secondo ragione essere rimaste fisse ed immutabili (e per giunta ad un livello giudicato congruo soltanto con riferimento alla fine dello stesso decennio), il ricorso al criterio degli interessi legali avrebbe imposto di parametrare questi ai diversi valori attribuibili al terreno nell'arco di tempo considerato (1982 - 1993). Commisurare invece detti interessi annui al valore attribuibile all'immobile soltanto nel 1993 si risolverebbe in violazione delle norme e dei principi in rubrica indicati, alla cui stregua l'indennizzo spettante al proprietario deve eguagliare (e non eccedere) il reddito effettivamente perduto.
Il ricorso non può trovare accoglimento.
Infatti, quanto al profilo sub a), è vero che l'indennità di occupazione legittima è diretta ad attribuire al proprietario dell'immobile un ristoro in relazione al pregiudizio che egli viene a subire per aver perduto il godimento del bene durante il periodo dell'occupazione medesima ed anche per la compressione della disponibilità giuridica del bene medesimo che il fatto dell'occupazione può determinare. L'implicazione di tale principio è che, quando in concreto la perdita del godimento non ci sia stata, l'oggetto del pregiudizio resta escluso o almeno è fortemente ridotto, con i conseguenti riflessi ai fini della determinazione dell'indennità.
È pur vero, però, che il provvedimento di occupazione eseguito comporta di regola l'immissione in possesso dell'occupante con contestuale spossessamento del proprietario del bene, il che realizza la perdita di godimento idonea ad integrare il pregiudizio indennizzabile. Pertanto, in presenza di un verbale di occupazione deve presumersi che esso abbia cagionato per l'appunto l'immissione in possesso dell'occupante, sicché, ove quest'ultimo intenda contestare che tale effetto si sia in concreto prodotto, ricade su di lui l'onere di provare che non c'è stato il materiale spossessamento del proprietario, trattandosi di un fatto modificativo o estintivo della pretesa indennitaria azionata nel suoi confronti (art. 2697, comma secondo, c.c.).
Nel caso in esame la sentenza impugnata dà ripetutamente atto che i terreni del LV furono individuati ed occupati, con menzione dei relativi verbali, e questo accertamento di fatto non è suscettibile di censura in sede di legittimità. Da esso è giocoforza desumere che l'occupazione fu portata a compimento.
L'Amministrazione ricorrente sostiene, nella esposizione in fatto del ricorso, che nel grado di merito e con le difese integrative depositate l'11 gennaio 1997 davanti alla giunta speciale, avrebbe segnalato la necessità che il LV dimostrasse di aver sofferto pregiudizio concreto per effetto dell'autorizzata occupazione, alla quale non sarebbe stato fatto seguire il materiale spossessamento del proprietario. E nel contesto del motivo espone che la medesima giunta speciale avrebbe del tutto omesso di valutare gli accertamenti atto costituenti il presupposto della sentenza d'appello di OL n. 1189/96, compendiati nel rilievo che "Nel caso di specie, tuttavia, non può negarsi, alla stregua di quanto rilevato dal CTU al momento dell'ispezione dei luoghi che il LV abbia, seppure in parte, continuato a godere del bene".
Si deve però replicare che, nella comparsa di costituzione depositata l'11 gennaio 1997 (unico atto di parte dell'Amministrazione nel processo di merito, richiamato in ricorso ai fini di cui si tratta), la P.C.M. - CIPE in persona del funzionario delegato aveva sostenuto che il LV avrebbe dovuto provare l'effettività del pregiudizio derivante dalla perdita di godimento del fondo, "tanto più che, per le espropriazioni di cui alla legge 219/81, l'autorità emise le ordinanze 12 e 19 con cui riconosceva al proprietari e possessori dei fondi il diritto di godere dei frutti civili e naturali sino all'effettivo e materiale spossessamento da parte del concessionario, non avvenuto contestualmente con la redazione degli stati di consistenza ma in tempi di gran lunga successivi".
In questa sede il richiamo alle ordinanze 12 e 19 non è più riproposto come motivo del ricorso per cassazione, al quale dunque rimane estraneo. A parte ciò, tuttavia, la suddetta argomentazione, lungi dal giovare alla tesi della ricorrente in realtà la smentisce, perché conferma che lo spossessamento sarebbe avvenuto ma asserisce che l'evento si sarebbe realizzato non contestualmente alla redazione degli stati di consistenza bensì in tempi successivi (non meglio precisati). Basta allora ricordare quanto notato più sopra circa l'onere della prova: sarebbe spettato all'Amministrazione dimostrare - di fronte al verbali di consistenza ed occupazione espressamente menzionati dalla sentenza impugnata - che il materiale spossessamento non sarebbe avvenuto;
e la ricorrente non deduce con indicazioni specifiche di avere fornito, o almeno richiesto, la relativa prova. Tanto chiarito, si deve aggiungere che, nelle difese di merito citate in ricorso, gli accertamenti di fatto qui invocati non risultano aver formato oggetto di allegazione. Non può dunque sostenersi ora che la giunta avrebbe omesso di valutare quegli accertamenti, perché la relativa questione non fu prospettata e discussa in sede di merito e non può essere valutata per la prima volta nella presente sede di legittimità, dal momento che essa implica apprezzamenti di fatto (circa il contenuto della pronuncia della corte territoriale) e profili di diritto, concernenti in particolare la valenza e l'efficacia probatoria in altro processo (qual è l'attuale) delle affermazioni di quella pronuncia (peraltro non ancora passata in giudicato, visto che, come si deduce in ricorso, è stata a sua volta impugnata dall'Amministrazione), profili che non hanno formato oggetto di contraddittorio nel grado precedente.
Quanto al rilievo sub b), esso deve essere dichiarato inammissibile, perché si traduce in una censura al criterio di liquidazione dell'indennità che, contrariamente a quanto assume la ricorrente, non riguarda violazioni di legge o di principi di diritto, ma si risolve in una critica ai valori considerati, sulla base di un richiamo a variazioni del mercato immobiliare che sarebbero intervenute nel corso degli anni e che attengono però ad aspetti di merito esulanti dai limiti propri delle doglianze che possono essere mosse contro le decisioni della giunta speciale. Invero, stabilire se e quali mutamenti siano intervenuti nel mercato immobiliare in un determinato arco di tempo implica apprezzamenti e valutazioni di fatto, mentre il ricorso alle sezioni unite della Corte di cassazione avverso le decisioni della giunta speciale per le espropriazioni è ammesso per incompetenza, eccesso di potere (giurisdizionale) e violazione di legge, restandone escluse le doglianze relative a valutazioni tecniche o ai presupposti di fatto su cui esse si fondano, o comunque a vizi di motivazione ex art. 360 n. 5 c.p.c. (v., tra le altre, Cass., sez. un., 28 agosto 1998, n. 8538). Alla stregua delle esposte considerazioni il ricorso deve essere respinto.
L'Amministrazione ricorrente, per il principio della soccombenza, va condannata al pagamento delle spese del giudizio di cassazione nel confronti del LV, liquidate come in dispositivo.

P. Q. M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e condanna l'Amministrazione ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessive lire 15.038.800=, di cui lire quindici milioni per onorari.
Così deciso in Roma, il 10 dicembre 1998, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione. Depositato in Cancelleria il 12 marzo 1999