Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LOSAVIO Giovanni - Presidente -
Dott. MAGNO Giuseppe Vito Antonio - Consigliere -
Dott. FELICETTI AN - Consigliere -
Dott. CECCHERINI Aldo - Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
IC NC, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CONTI ROSSINI 26, presso l'avvocato PAOLO D'URBANO, rappresentato e difeso dall'avvocato RAFFAELLO CAPUNZO, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
REGIONE CAMPANIA;

- intimata -
avverso la sentenza n. 2745/99 del Tribunale di NAPOLI, depositata il 03/05/99;
2002 udita la relazione della causa svolta nella pubblica 2289 udienza del 06/12/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore DI PALMA;

udito per il ricorrente l'Avvocato Capunzo che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Ennio Attilio SEPE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1.1 Con citazione del 25 novembre 1997, AN LL - proprietario di un immobile, sito in Aversa, adibito ad uso commerciale e rimasto danneggiato in occasione del noto sisma del novembre 1980 - convenne la EG MP dinanzi al Pretore di Napoli, esponendo che: a) - al fine di poter continuare la propria attività lavorativa, era stato costretto a realizzare immediati interventi di ristrutturazione e di consolidamento delle strutture dell'immobile, nonché ad acquistare e mettere in opera mobilio e suppellettili, terminando i lavori in data 5 maggio 1981 e sostenendo la spesa complessiva, totalmente fatturata, di L. 11.817.021; b) - in data 28 dicembre 1983, aveva presentato istanza alla Commissione provinciale, di cui all'art. 22 della legge 14 maggio 1981 n.219 (Conversione in legge del decreto-legge 19 marzo 1981 n.75, recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti), ed all'Assessorato al Commercio della EG MP, ai sensi dell'art. 7 della legge regionale MP 3 giugno 1983 n.21 (Modalità di concessione ed erogazione dei contributi alle imprese danneggiate dal terremoto, di cui all'articolo 22 della legge 14 maggio 1981 n.219 e successive modifiche ed integrazioni), per ottenere il contributo, pari al 75% (L. 8.862.765) della suindicata spesa;
a tale istanza era stata allegata perizia giurata, attestante la natura dei lavori già ultimati, la loro durata ed il prezzo fatturato;
c) - la perizia giurata era stata approvata sia dalla predetta Commissione provinciale, sia dalla Giunta regionale con deliberazione del 4 luglio 1984; d) - con decreto del 12 ottobre 1984, il Presidente della Giunta regionale, riconosciuta la sussistenza dei presupposti per la corresponsione del contributo, aveva provveduto alla liquidazione dello stesso, cui era seguito l'effettivo pagamento di due tranches, pari all'80% del contributo spettante;
e) - in data 18 maggio 1985, aveva presentato alla EG istanza di collaudo;
f) - in assenza di risposta a tale istanza, in data 19 giugno 1989, aveva concluso con la Binnie S.r.l. contratto di cessione di azienda e contestuale contratto di locazione dell'immobile; g) - in data 4 febbraio 1992, a seguito di regolari contratti, era subentrato nella titolarità dell'azienda il Sig.
Orlando di Dona;
h) - nel corso delle due gestioni, successive alla propria, erano state apportate alla struttura dell'immobile ed al mobilio modificazioni sostitutive;
i) - con decreto della Commissione provinciale del 9 novembre 1993 era stato nominato l'ingegnere incaricato del collaudo, il quale, recatosi in loco il 22 luglio 1994, aveva rilevato le intervenute modificazioni ed aveva attestato di non aver potuto procedere al collaudo;
1) - con deliberazione n.3275/97 del 13 maggio 1997, la Giunta della EG MP aveva revocato il contributo concesso al LL, invitandolo alla restituzione della somma di L.

8.862.766. Tanto esposto, il LL concluse, chiedendo, preliminarmente, che venisse accertata e dichiarata l'intervenuta prescrizione dell'azione di recupero esercitata dalla EG e, per l'effetto, la nullità della deliberazione, ovvero disposta la sua disapplicazione;

in subordine e nel merito, che venissero accertati e dichiarati l'illegittimità della deliberazione stessa, la non debenza della somma richiesta in restituzione e l'obbligo della EG di corrispondergli la residua somma di L. 1.772.552, oltre interessi e rivalutazione monetaria;
in ulteriore subordine, che gli venisse concesso termine per la restituzione del contributo già versato, con dichiarazione che nulla era dovuto a titolo di rivalutazione. In contumacia della EG MP, il Pretore adito, con sentenza n.9554/98 del 14 luglio 1998, affermata la propria giurisdizione a conoscere le domande proposte, le respinse, affermando, tra l'altro, che la deliberazione di revoca del contributo era legittima.

1.2 Avverso tale sentenza il LL propose appello dinanzi al Tribunale di Napoli, ivi convenendo la EG MP e chiedendo che, in totale riforma della sentenza impugnata, fosse accertata la nullità o l'annullabilità della deliberazione regionale di revoca del contributo, disposta la sua disapplicazione, dichiarati l'obbligo dell'Amministrazione inadempiente di versamento del residuo contributo, pari a L.

1.772.552 e l'inesistenza del diritto della EG alla restituzione di quanto corrispostogli;
e, in subordine, che fosse dichiarato che il contributo versatogli era intangibile quale diritto quesito, ovvero dichiarata l'efficacia ex nunc della deliberazione di revoca.
In contumacia della EG MP, il Tribunale adito, con sentenza n.2745/99 del 3 maggio 1999, rigettò l'appello, confermando la sentenza di primo grado.
In particolare, per quanto in questa sede ancora rileva, il Tribunale ha così, testualmente, motivato: "L'appellante....deduce il comportamento illegittimo della EG, che, sebbene ritualmente compulsata nel 1985, ha proceduto al collaudo solo nel 1994, con grave danno per il LL. Egli invoca al proposito la giurisprudenza della Suprema Corte in materia di appalto di opere pubbliche, che riconosce la responsabilità contrattuale della P.A. che, senza giustificati motivi, non ha proceduto alla verifica dell'opera ed al collaudo nel termine fissato dal capitolato. Appare evidente che tale giurisprudenza è relativa ad una fattispecie del tutto diversa (inadempimento contrattuale) e non può in alcun modo applicarsi al caso in esame. Come rilevato dal Pretore, d'altronde, il giudice ordinario non può sindacare la legittimità dei comportamenti della P.A., quando non si traduca in lesione di un diritto soggettivo perfetto, nella specie non ravvisabile. L'appellante non pare contestare, comunque, la sussistenza dei presupposti per la revoca del contributo. È pacifico, infatti, che le attrezzature e le opere per cui fu erogato il contributo non esistevano più al momento del collaudo. Il dedotto ritardo nell'esecuzione del collaudo non può, quindi, avere alcuna rilevanza, attesa la pacifica e accertata assenza del presupposto per l'ottenimento del contributo. In assenza di verifica, non fu, quindi, erogato il saldo del contributo, in applicazione dell'art. 7, 4/C co., l. 21/83, che espressamente subordina tale erogazione al positivo esperimento del collaudo. La EG, inoltre, verificata l'assenza dei presupposti stabiliti dalla legge, revocò la concessione dell'intero contributo, disponendo la restituzione degli anticipi già assegnati. Sostiene l'appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal Pretore, l'amministrazione ha illegittimamente revocato quanto già concesso e acquisito dal beneficiario, mentre avrebbe potuto provvedere unicamente in ordine all'erogazione del contributo non ancora erogato. La tesi non può essere accolta. La norma va logicamente ed unitariamente intesa, infatti, nel senso che l'intero contributo (e non solo il saldo del 20%, come preteso dall'appellante) è condizionato alla verifica dell'esistenza e del funzionamento delle attrezzature per cui il contributo è stato erogato. La disposizione evidentemente offrirebbe l'opportunità di facili frodi, ove consentisse, infatti, l'erogazione, non revocabile, dell'80% del contributo sulla base della sola domanda corredata di perizia giurata e documenti. Legittimamente consegue alla revoca, quindi, la pretesa della EG alla restituzione del contributo".

1.3 Avverso tale sentenza AN LL ha proposto ricorso per cassazione, deducendo due motivi di censura.
La EG MP, benché ritualmente intimata, non si è costituita, ne' ha svolto attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE

2.1 Con il primo (con cui deduce: "Violazione e falsa applicazione di legge: art. 7 L.R. 21/83, art. 21 L. 219/81") ed il secondo motivo (con cui deduce: "Omessa, insufficiente motivazione") - che possono essere esaminati congiuntamente, avuto riguardo alla loro stretta connessione - il ricorrente critica la sentenza impugnata, anche sotto il profilo della sua motivazione, sostenendo che: a) - siccome, nella specie, egli aveva richiesto non già un finanziamento urgente di opere in itinere, ma il rimborso delle spese per opere già ultimate, l'approvazione del progetto, corredato da perizia giurata, equivarrebbe ad approvazione delle opere stesse, rispetto alle quali nulla sarebbe stato mutato, con la conseguenza che "l'avvenuta erogazione è del tutto inconciliabile, in virtù dei principi generali dinanzi esposti e di quello generale della certezza del diritto, con una riserva di ulteriore verifica dei presupposti, mediante collaudo, per giunta dopo quindici anni" (cfr. Ricorso, pag.5); b) - i Giudici d'appello avrebbero omesso di motivare sufficientemente sia sul punto, decisivo, della intervenuta approvazione, da parte delle competenti autorità, della domanda di concessione del contributo accompagnata dalla perizia giurata, sia sul punto, parimenti decisivo, della dedotta illegittimità del comportamento della P.A., consistito nell'aver ritardato il collaudo delle opere eseguite per circa dieci anni rispetto alla relativa istanza.

2.2 Il ricorso merita accoglimento per quanto di ragione sulla base delle considerazioni che seguono.
A) - Deve sottolinearsi, in limine, che - sulla base del decreto del 12 ottobre 1984, con cui il Presidente della Giunta regionale della MP aveva riconosciuto la sussistenza dei presupposti per la corresponsione del contributo de quo ed aveva provveduto alla liquidazione dello stesso (cfr., supra, n.

1.1 lett. d); e tenuto conto del costante orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte (cfr., e pluribus, sentt. nn. 8585 del 1997 e 7095 del 2002), integralmente condiviso dal Collegio, secondo cui, in materia di sovvenzioni della Pubblica Amministrazione, la posizione del beneficiario, mentre è di interesse legittimo solo nei confronti del potere dell'Amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento attributivo del beneficio per i suoi vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, fin dall'origine, con il pubblico interesse, è, invece, di diritto soggettivo nei riguardi della concreta erogazione del beneficio finanziario e della susseguente conservazione della disponibilità delle somme percepite di fronte ad eventuali provvedimenti di sospensione, revoca, decadenza o risoluzione assunti dall'Amministrazione a causa dell'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, della disciplina che regola il rapporto derivante dal provvedimento attributivo del contributo, e ciò anche se la sospensione o la revoca del beneficio sia prevista direttamente dalla legge in conseguenza dell'inadempimento di una specifica obbligazione imposta direttamente dalla legge, poiché tale provvedimento incide sul diritto del beneficiario a godere del contributo che gli è stato assegnato - il ricorrente, agendo nel presente giudizio avverso il provvedimento di revoca del contributo (cfr., supra, n.

1.1 lett. l), ha fatto valere un proprio diritto soggettivo (cfr., infra, lett. D).
B) - La presente fattispecie è caratterizzata dalla circostanza che il contributo - poi formalmente ed integralmente riconosciuto e liquidato nella misura dell'80% (cfr., supra, n.

1.1 lett. d) - attiene all'esecuzione di lavori ed all'acquisto di beni strumentali, effettuati dal ricorrente anteriormente alla proposizione della relativa domanda, al fine di consentire la continuazione immediata dell'esercizio dell'impresa (cfr., supra, n.

1.1 lett. a).
Una fattispecie siffatta - che potrebbe, in prima approssimazione, apparire estranea rispetto alle previsioni prefigurate dal combinato disposto risultante dall'art. 22 della legge n.219 del 1981 e dalla legge regionale della MP n.21 del 1983 - è compresa, invece, espressamente tra le ipotesi di sovvenzione ivi contemplate. L'art. 22 della legge n.219 del 1981 (che regola la "ricostruzione e riparazione di immobili e attrezzature del commercio, artigianato, turismo e spettacolo"; e che è stato trasfuso sostanzialmente nell'art. 28 del d.lgs. 30 marzo 1990 n.76, recante il t.u. delle leggi per gli interventi nei territori della MP, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982) - dopo aver disciplinato i presupposti per la concessione del contributo, le modalità di presentazione ed il corredo documentale delle relative domande - stabilisce, al comma 3, che "il contributo di cui al primo comma è concesso dalla EG" e che un'apposita legge regionale "disciplinerà le modalità di erogazione del contributo". A sua volta, l'art. 2 della legge regionale n.21 del 1983 - dopo aver disciplinato presupposti ed ambiti di applicazione del contributo (commi 1-4) prevede, al comma 5, che "le agevolazioni di cui sopra sono estese agli investimenti e spese ammissibili documentati, realizzati anche in data anteriore alla presentazione della domanda, purché siano connessi ai danni provocati dal terremoto e coerenti alle finalità della legge n.219 del 14 maggio 1981 e successive modificazioni ed integrazioni".
La riconoscibilità del contributo, in linea di principio, anche nelle ipotesi in cui ricostruzione e/o riparazione di locali ed attrezzature e/o rinnovo di arredi siano stati effettuati anteriormente alla presentazione della relativa domanda è confermata specificamente, in primo luogo, dal disposto dell'art. 5 comma 4 della stessa legge, laddove si prevede, come elemento specifico del contenuto della perizia giurata da allegare alla domanda di contributo (art.4 comma 2 lett. b), la "indicazione analitica delle spese già sostenute e documentate da l'imprenditore per la esecuzione dei lavori di carattere provvisionale"; in secondo luogo, dal successivo art. 7 comma 4, il quale prevede che, "su espressa richiesta dell'imprenditore, qualora l'attività dell'impresa sia ripresa in sistemazione temporanea, può essere accordata l'erogazione anticipata della quota parte di contributo per l'acquisto di attrezzature e rinnovo arredi"; ed infine, dal rilievo - decisivo - secondo cui risulterebbe del tutto irragionevole l'esclusione delle predette ipotesi dalle previsioni legislative di sovvenzione, in quanto la diversa opinione implicherebbe, logicamente, l'intenzione del legislatore, irragionevole appunto, di consentire il blocco, fino al riconoscimento formale del diritto al contributo, di ogni attività produttiva e di ogni iniziativa economica proprio da parte delle imprese già danneggiate dal sisma.
C) - Le altre caratteristiche della fattispecie sono costituite sia dalla circostanza del notevole lasso di tempo trascorso fra l'istanza di collaudo delle opere e degli arredi - presentata dal ricorrente in data 18 maggio 1985 (cfr., supra, n.

1.1 lett. e) - e la sua esecuzione - avvenuta in data 22 luglio 1994 (cfr., supra, n.

1.1 lett. i) - sia dalle ulteriori circostanze che, medio tempore, il ricorrente ha ceduto l'azienda (nel 1989), che il cessionario ha, a sua volta (nel 1992), ceduto l'azienda stessa ed il connesso contratto di locazione dell'immobile danneggiato e che entrambi ì cessionari hanno apportato modificazioni alle opere ed agli arredi oggetto di contributo (cfr., supra, n.

1.1 lett. f, g, h):
modificazioni, che, rilevate al momento del collaudo, ne hanno impedito l'esecuzione e sono state poste a fondamento del provvedimento regionale di revoca del contributo.
D) - Ciò posto, come emerge chiaramente dal testo della motivazione della sentenza impugnata, dianzi integralmente riprodotto (cfr., supra, n.1.2), il Tribunale di Napoli ha fondato la reiezione dell'appello proposto dal LL sulle concorrenti affermazioni, secondo cui: 1) - "il giudice ordinario non può sindacare la legittimità dei comportamenti della P.A., quando non si traduca in lesione di un diritto soggettivo perfetto, nella specie non ravvisatile"; 2) - dal momento che "è pacifico....che le attrezzature e le opere per cui fu erogato il contributo non esistevano più al momento del collaudo...., il dedotto ritardo nell'esecuzione del collaudo non può....avere alcuna rilevanza, attesa la pacifica e accertata assenza del presupposto per l'ottenimento del contributo"; 3) - l'art. 7 della legge regionale n.21 del 1983 "va logicamente ed unitariamente intesa....nel senso che l'intero contributo (e non solo il saldo del 20%, come preteso dall'appellante) è condizionato alla verifica dell'esistenza e del funzionamento delle attrezzature per cui il contributo è stato erogato", in quanto "la disposizione evidentemente offrirebbe l'opportunità di facili frodi, ove consentisse.... l'erogazione, non revocabile, dell'80% del contributo sulla base della sola domanda corredata di perizia giurata e documenti".
Siffatte affermazioni sono tutte censurabili sia sotto il profilo della violazione di legge, sia sotto quello del vizio di motivazione.
La prima affermazione, perché, per un verso, collide nettamente con l'orientamento, in questa sede ribadito (cfr., supra, lett. A), secondo cui, tra i l'altro, il beneficiario di un contributo statale concretamente corrispostogli è titolare del diritto soggettivo alla conservazione delle somme percepite di fronte ad un provvedimento di revoca del contributo stesso;
e, per l'altro e conseguentemente, inficia in radice le successive argomentazioni dei Giudici d'appello, viziate proprio dall'opinione che, non integrando la situazione giuridica soggettiva, fatta valere in giudizio dal LL, un diritto soggettivo perfetto, i "comportamenti" della Pubblica Amministrazione - e cioè, nella specie, il ritardo nell'esecuzione del collaudo e, quindi, il provvedimento di revoca del contributo - non sarebbero sindacabili dal giudice ordinario. Le altre affermazioni, perché i Giudici a quibus hanno del tutto ignorato le peculiarità della fattispecie, dianzi evidenziate (cfr., supra, lett. B e C): hanno, cioè, trattato giuridicamente il caso sottoposto al loro esame, applicando l'art. 7 della legge regionale n.21 del 1983, come se si vertesse in ipotesi di contributo per opere di riparazione e/o di ricostruzione e per acquisti di attrezzature e/o di arredi non ancora eseguiti al momento della presentazione della relativa domanda;
e ciò, in contrasto con quelle che paiono le incontestate risultanze di causa (cfr., supra, n.1.1), secondo le quali il contributo in questione era stato richiesto, riconosciuto e corrisposto (sia pure solo nella misura dell'80%) per opere ed acquisti già effettuati al momento della presentazione della domanda. Siffatto vizio integra un vero e proprio "travisamento" di fatti decisivi della causa, che travolge anche la relativa motivazione in diritto, in particolare, laddove viene affermata l'applicabilità alla fattispecie (travisata) dell'art. 7 della legge regionale n.21 del 1983 e l'irrilevanza del ritardo nell'esecuzione del collaudo delle opere da parte della EG MP. Al qual ultimo proposito, il ricorrente, proprio in relazione al comportamento della EG MP (ritardo nell'esecuzione del collaudo, appunto), lamenta più volte l'omessa applicazione, da parte dei Giudici d'appello, del principio della "certezza del diritto". Con specifico riferimento a tale profilo di censura, che, in quanto assorbito, potrà essere riproposto dal ricorrente nel giudizio di rinvio, sembra opportuno richiamare il recente orientamento espresso da questa Corte nella sentenza n. 17576 del 10 dicembre 2002, relativo ad alcuni aspetti applicativi dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica nei suoi rapporti con la Pubblica Amministrazione.

2.3 Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza impugnata deve essere, pertanto, annullata e la relativa causa rinviata ad altra sezione della Corte d'Appello di Napoli, la quale provvederà anche a regolare le spese della presente fase del giudizio.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte di Appello di Napoli.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 6 dicembre 2002. Depositato in Cancelleria il 4 aprile 2003