Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALVATORE SENESE - Presidente -
Dott. PAOLINO DELL'ANNO - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - rel. Consigliere -
Dott. FRANCESCO MAIORANO - Consigliere -
Dott. CAMILLO FILADORO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
AZIENDA SANITARIA LOCALE NAPOLI 5, in persona del legale rappresentante, elett.te dom.ta in Roma, Via E. Monaci n. 21 (ora Via Sacco e Vanzetti n. 213), presso lo studio dell'Avv. Marcello Colazza, rappresentata e difesa dall'Avv. Angelo Di Martino per procura speciale a margine del ricorso.

- ricorrente -

contro
OS NA, elett.te dom.ta in Roma, Via Principessa di Clotilde n. 2, presso lo studio dell'Avv. Angelo Clarizia, rappresentata e difesa dall'Avv. Salvatore Prisco per procura speciale in atti.

- controricorrente -

nei confronti di
REGIONE CAMPANIA.
- intimata -
per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 53 del 19.1.1999 (R.G. n. 613/96). Udita la relazione della causa svolta dal Consigliere Relatore Dott. Giovanni Prestipino nella pubblica udienza del 13.5.2002;
Sentiti l'Avv. Guido Montanarella per delega Avv. Di Martino, e l'Avv. Salvatore Prisco;

Sentito il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Federico Sorrentino, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Con ricorso del 20 aprile 1995 NA OS conveniva davanti al Pretore del lavoro di Torre Annunziata, Sezione distaccata di Sorrento, l'Azienda unità sanitaria locale n. 5 di Napoli in persona del direttore generale - anche quale responsabile della gestione liquidatoria della Unità sanitaria locale n. 36 della stessa città - nonché la Regione Campania ed esponeva che, avendo partecipato ad un concorso per il conferimento di un incarico di convenzionamento per lo svolgimento del servizio di guardia medica, dopo l'approvazione della graduatoria (disposta con delibere del 2 e del 20 novembre 1993), nella quale ella era stata collocata utilmente al tredicesimo posto (sui quattordici previsti dal bando), e dopo la sua convocazione (con lettera del 5 gennaio 1994) per l'affidamento dell'incarico, quest'ultimo le era stato negato in base al rilievo che era ormai entrato in vigore il d.lgs. n. 517 del 1993. La ricorrente deduceva l'illegittimità del comportamento posto in essere dalla controparte e chiedeva, quindi, che fosse dichiarata l'avvenuta costituzione del rapporto di convenzionamento. Costituitisi in giudizio, gli enti convenuti contestavano la fondatezza della pretesa avversaria, di cui chiedevano il rigetto;

l'Azienda sanitaria locale n. 5 eccepiva pure, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Con sentenza del 12 marzo 1996, il Pretore, disattesa l'eccezione pregiudiziale, accoglieva il ricorso e dichiarava costituito nei confronti dell'OS, con decorrenza dal 1^ febbraio 1994, il rapporto di convenzionamento per lo svolgimento del servizio di guardia medica.
Questa decisione, impugnata dall'Azienda unità sanitaria locale, veniva confermata dal Tribunale di Napoli con sentenza del 19 gennaio 1999. Il giudice dell'appello, dopo avere rilevato che la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario, osservava che l'OS rientrava nella categoria dei medici addetti al servizio di guardia medica cui aveva fatto riferimento il d.lgs. n. 517 del 1993 "alla luce della interpretazione autentica del decreto fornita dal Ministero della Sanità", dal momento che "la titolarità era stata precedentemente deliberata con provvedimento divenuto esecutivo in data antecedente al 30/12/93" e costituito dalle delibere di approvazione della graduatoria del 2 e del 20 novembre 1993. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione l'Azienda Sanitaria Locale n. 5 di Napoli, che ha dedotto quattro distinti motivi, il primo dei quali inerente alla questione di giurisdizione.
Ha resistito con controricorso, l'OS.
Con sentenza n. 2512 del 21 febbraio 2002 le Sezioni Unite della Corte, cui il ricorso era stato inviato per la decisione del primo motivo, hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e hanno rimesso gli atti a questa Sezione per la decisione degli altri motivi.
Motivi della decisione
Dopo la pronuncia emessa dalle Sezioni Unite della Corte debbono essere decisi i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso proposto dall'Azienda unità sanitaria locale n. 5 di Napoli, i quali, essendo connessi, vanno congiuntamente esaminati.
L'azienda ricorrente, nel denunciare la violazione e la falsa applicazione dell'art. 9, comma 1 bis (rectius: 8, comma 1 bis) del d.lgs. n. 502 dei 1992, come modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993, e dell'art. 2932 c.c., oltre al vizio di omessa e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia (art. 360, primo comma n. 3 e 5, c.p.c), sostiene che il Tribunale non avrebbe considerato che il procedimento concorsuale riguardante l'OS non si era ancora perfezionato al momento dell'entrata in vigore del suddetto decreto n. 517 del 1993, non essendo stata stipulata la convenzione dopo l'approvazione della graduatoria, con la conseguenza che alla stessa OS non poteva essere conferito l'incarico per avere il legislatore, in vista della integrale riforma della materia, inteso evitare la nascita di nuovi rapporti fra il Servizio sanitario nazionale e i medici, ovviando nel contempo alle carenze di organico tramite il mantenimento degli incarichi in atto con i medici già addetti ai vari servizi. Per questa ragione - aggiunge la ricorrente - illegittima deve ritenersi la pronuncia emessa dal primo giudice, poi confermata dal Tribunale, di procedere alla costituzione del rapporto di convenzionamento ai sensi del suddetto art. 2932 c.c., attesa la mancanza delle condizioni per l'applicabilità di tale disposizione di legge, dato che la normativa vigente in materia ormai obbligava le amministrazioni ad utilizzare, fino ad esaurimento, unicamente i medici già incaricati alla data del 31 dicembre 1993. Queste censure sono fondate.
Con la l. 23 ottobre 1992 n. 421 il Governo è stato delegato ad emanare uno o più decreti contenenti disposizioni dirette alla razionalizzazione e alla revisione della disciplina in materia di sanità (oltre alle discipline relative al pubblico impiego, alla previdenza e alla finanza territoriale). In particolare, fra i criteri e i principi direttivi che il Governo avrebbe dovuto osservare nell'emanazione delle norme delegate aventi per oggetto la materia sanitaria, è stata prevista (v. il primo comma lettera 1 dell'art. 1) l'introduzione di norme, nell'arco di un triennio, volte alla revisione e al superamento dell'attuale regime delle convenzioni "sulla base di criteri di integrazione con il servizio pubblico", stabilendosi altresì che disposizioni correttive, "nell'ambito dei criteri di cui al comma 1....potranno essere amanate, con uno o più decreti legislativi, entro il 31 dicembre 1993" (ultimo comma del medesimo art. 1).
La delega è stata attuata mediante il d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, recante il riordino della disciplina in materia sanitaria,
con il quale, fra l'altro, è stata prevista l'adozione del piano sanitario nazionale, di durata triennale, ed è stata disciplinata ex novo l'organizzazione delle unità sanitarie locali, istituite come aziende dotate di personalità giuridica. Tale decreto legislativo è stato modificato ed integrato con le disposizioni correttive contenute nel successivo d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517. Nel comma 1 dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dall'art. 9 del d.lgs. n. 517 del 1993, è stato stabilito che il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, da un lato, e i medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta, dall'altro, "è disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo nazionale".
Con il comma 1 bis del medesimo art. 8, introdotto dal suddetto art. 9 del d.lgs. n. 517 del 1993, sono state inoltre dettate le seguenti disposizioni: a) è stato imposto alle unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere, in deroga a quanto previsto dal comma 1 (e, quindi, senza possibilità di instaurare nel frattempo nuovi rapporti con medici di medicina generale e con pediatri mediante ulteriori convenzioni), l'utilizzazione, "ad esaurimento, nell'ambito del numero delle ore di incarico svolte alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 7 dicembre 1993 n. 517, dei medici addetti alla stessa data alle attività di guardia medica e di medicina dei servizi"; b) perdurando tale utilizzazione, sono state tenute ferme le convenzioni stipulate ai sensi dell'art. 48 l. 23 dicembre 1978 n. 833; c) è stata prevista, "entro il triennio indicato al comma 7" (data di entrata in vigore del d.lgs. n. 517 del 1993: termine entro il quale sarebbero comunque cessati "i rapporti vigenti secondo la disciplina di cui agli accordi convenzionali in atto, ivi compresi quelli operanti in regime di proroga") l'individuazione di "aree di attività della guardia medica e della medicina dei servizi che, ai fini del miglioramento del servizio, richiedano l'instaurazione di un rapporto di impiego", disponendosi al riguardo che "i medici addetti a tali attività", risultanti alla data del 31 dicembre 1992 "titolari di incarichi a tempo indeterminato", potessero essere inquadrati, a loro domanda e previo giudizio di idoneità, "nel primo livello dirigenziale del ruolo medico in soprannumero".
Ciò posto, il punto dibattuto fra le parti e poi deciso dai due giudici di merito ha riguardato non tanto la questione inerente alla impossibilità per le aziende unità sanitarie locali di instaurare, nel servizio di guardia medica e per almeno un triennio, nuovi rapporti con medici esterni tramite la stipulazione di nuove convenzioni, giacché l'esistenza di un siffatto blocco è stata ritenuta pacificamente esistente, quanto il significato da assegnarsi alla locuzione "medici addetti" - nei confronti dei quali, come si è visto, è stata in definitiva prevista la proroga degli incarichi a suo tempo loro assegnati - allo scopo di stabilire se l'OS rientrasse in tale categoria.
Il Tribunale ha fatto riferimento ad una circolare esplicativa del Ministero della Sanità datata 24 marzo 1994 - la quale, secondo il medesimo Tribunale, avrebbe fornito l'interpretazione autentica della disposizione contenuta nel decreto legislativo - ed ha precisato che, avendo la stessa individuato due categorie di medici addetti al servizio di guardia medica, vale a dire quelli titolari alla data del 31 dicembre 1993 di un incarico a tempo indeterminato formalmente attribuito e quelli la cui titolarità fosse stata precedentemente deliberata con provvedimento definitivo divenuto esecutivo in data antecedente al 30 dicembre 1993, la OS rientrava senz'altro nella seconda categoria, essendo stata la sua posizione presa in esame dalle due delibere emanate dall'Azienda sanitaria locale n. 5 di Napoli, con le quali era stata approvata la graduatoria degli aspiranti a quattordici posti di guardia medica ed erano stati conferiti gli incarichi agli aventi diritto. Come si vede, il giudice di appello, dopo avere considerato la circolare ministeriale come un atto idoneo ad interpretare in via autentica la disposizione di legge, è pervenuto alla interpretazione della disposizione interpretativa, avendo individuato nella medesima circolare, in base alla norma contenuta nel suddetto art. 8, comma 1 bis, del d.lgs 7 dicembre 1993 n. 517, la previsione di due diverse categorie di "medici addetti" al servizio di guardia medica. Ora, a parte che le circolari ministeriali non costituiscono una fonte interpretativa (delle norme giuridiche) vincolante per il giudice - il quale, anzi, se non ne condivide il risultato ermeneutico, può da esse liberamente discostarsene - il fatto è che la circolare del Ministero della Sanità di cui si discute, come riferita nella sentenza impugnata, non aveva individuato nella norma contenuta nel comma 1 bis dell'art. 8 due distinte categorie di "medici addetti", giacché, in effetti, la norma di legge sostanziale, come si desume dal suo tenore letterale, aveva fatto riferimento ad un'unica categoria di medici, e cioè a coloro che alla data del 31 dicembre 1993 già svolgevano l'attività di guardia medica per essere stato ormai instaurato fra i medesimi e l'Unità sanitaria locale il rapporto di convenzionamento: il termine ovvero contenuto nella circolare, quindi, non poteva che avere, rispetto alla precedente espressione, un significato non già disgiuntivo, ma esplicativo (equivalente a ovverosia), essendo stato chiarito che per "medici addetti" dovevano intendersi coloro che avevano già in corso l'attività di guardia medica ovverosia che erano titolari di un incarico attribuito con provvedimento divenuto esecutivo in data antecedente al 31 dicembre 1993. E, sotto questo profilo, l'interpretazione data dalla circolare alla disposizione legislativa deve essere condivisa, evidente essendo che con la norma contenuta nel più volte indicato art. 8, comma 1 bis introdotto dal d.lgs. n. 517 del 1993 il legislatore ha voluto indicare che per il triennio successivo, in luogo di procedere alla stipulazione di nuove convenzioni, le aziende sanitarie locali avrebbero dovuto utilizzare, prorogandola, l'attività già esplicata dai medici con i quali in precedenza erano state stipulate, ai sensi dell'art. 48 della l. 23 dicembre 1978 n. 833, le convenzioni previste dal d.p.r. 25 gennaio 1991 n. 41 (contenente l'accordo collettivo nazionale per la regolamentazione dei rapporti con i medici addetti al servizio di guardia medica ed emergenza territoriale). In sostanza, come vale la pena di sottolineare, la locuzione "medici addetti alla stessa data alle attività di guardia medica e di medicina di servizi" ha riguardato quei sanitari che alla data del 31 dicembre 1993, essendo sottoscrittori della relativa convenzione, già svolgevano l'attività professionale collegata all'incarico loro conferito. Questa essendo l'interpretazione che deve essere data alla norma di legge sostanziale, si deve escludere che l'OS rientri nella (unica) categoria or ora indicata, giacché, come è pacifico in causa, al momento dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 517 del 1993 l'attuale controricorrente non esplicava ancora l'attività di cui si discute. Vero è che, come è stato accertato nella fase di merito, nei suoi confronti erano state emanate dall'azienda sanitaria le delibere di approvazione della graduatoria e di conferimento dell'incarico, ma è altrettanto vero che, come è pure pacifico in causa, non era stata ancora stipulata la convenzione (vero e proprio atto di accettazione dell'interessata) necessaria per l'assunzione dell'incarico e per l'esecuzione della prestazione lavorativa (cfr., quanto alla natura di offerta al pubblico che deve essere conferita ad un bando di concorso e che è revocabile fino a che non sia intervenuta l'accettazione da parte dell'interessato, Cass. 28 novembre 1992 n. 12744); tanto che, come la stessa OS ha sempre affermato, solo in data 5 gennaio 1994 (e, quindi, dopo il 31 dicembre 1993) l'Azienda l'aveva convocata con lettera raccomandata per il compimento degli atti conseguenti alla approvazione della graduatoria, convocazione, codesta, poi rimasta priva di effetti per il rifiuto della stessa Azienda a darvi ulteriore corso. L'assenza di titolarità nell'incarico alla data del 31 dicembre 1993, per conseguenza, impediva, proprio in base alla sopravvenuta previsione legislativa - la quale aveva fatto venir meno la posizione giuridica (di diritto soggettivo) in precedenza acquisita dall'interessata che potesse essere stipulata la convenzione;
con la conseguenza che, non sussistendo alcun inadempimento dell'Azienda ad un obbligo di contrarre a causa della disposizione di legge da poco entrata in vigore, non poteva essere disposta, a norma dell'art. 2932 c.c. e al contrario di quanto è stato ritenuto dai due giudici di merito, la costituzione del rapporto di convenzionamento.
Tenuto conto di tutti i rilievi che precedono, poiché la sentenza impugnata risulta affetta dai vizi denunciati dall'Azienda ricorrente, debbono essere accolti i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso e la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione alle censure accolte. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, a norma dell'art. 384, primo comma, c.p.c., la causa deve essere decisa nel merito e la domanda dell'OS deve essere rigettata.
Giusti motivi sussistono, attesa la reciproca soccombenza (sulla questione di giurisdizione e sul merito), per compensare interamente fra le parti le spese di entrambi i gradi della precedente fase del giudizio e del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso, cassa la sentenza impugnata in relazione a tali motivi e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta dall'OS. Compensa fra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 13 maggio 2002.
Depositato in Cancelleria il 17 ottobre 2002