Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. DE ROBERTO Giovanni - Presidente - del 04/02/2008
Dott. AGRÒ Antonio S. - Consigliere - SENTENZA
Dott. SERPICO Francesco - Consigliere - N. 347
Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIDELBO Giorgio - Consigliere - N. 13772/2007
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze;

avverso l'ordinanza del 26 marzo 2007 emessa dal Tribunale di Firenze;

nel procedimento a carico di:
NC AL, NI RO, quali legali rappresentanti della Firenze Fiera s.p.a., ed altri;

visti gli atti, l'ordinanza impugnata e il ricorso;

sentita la relazione del Consigliere Dott. Giorgio Fidelbo;

letta la richiesta del Sostituto procuratore generale, Dott. Santi Consolo, che ha chiesto l'annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata;

sentiti gli avvocati Gennai Sara e D'Avirro Antonio, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - Con provvedimento del 21.2.2007 il G.i.p. del Tribunale di Firenze disponeva il sequestro preventivo di otto padiglioni adibiti a manifestazioni fieristiche situati all'interno del complesso monumentale della Fortezza da Basso di Firenze, sui quali la Firenze Fiera s.p.a. (già Firenze Expo & Congress) aveva realizzato interventi edilizi in violazione della normativa urbanistica (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44 lett. a), b) e c), artt. 95 e 93).
In particolare, dagli accertamenti di polizia giudiziaria era risultato che la Firenze Fiera, che aveva avuto in uso dalla Regione Toscana l'area sottoposta a vincolo monumentale, aveva posto in essere gli interventi edilizi in assenza dei titoli abilitativi, essendo emerso che la Giunta Municipale del Comune di Firenze, con provvedimento n. 292 del 28.3.2001, aveva dato parere favorevole all'installazione di strutture temporanee nella Fortezza da Basso per il periodo di cinque anni, ma che la relativa delibera non era mai stata approvata, ne' era seguito alcun provvedimento autorizzatorio. Successivamente, lo stesso G.i.p., in data 20.3.2007, su richiesta del pubblico ministero estendeva il provvedimento di sequestro preventivo sugli stessi immobili, anche in ordine al reato di abuso d'ufficio contestato ai legali della Fiera Firenze s.p.a., NC AL e RO NI, nonché di numerosi funzionali pubblici che a diverso titolo erano intervenuti nella procedura amministrativa conclusasi con l'emissione dell'autorizzazione provvisoria per le strutture temporanee all'interno della Fortezza da Basso. Secondo l'ipotesi accusatoria l'autorizzazione provvisoria sarebbe stata rilasciata in violazione della normativa urbanistica al fine di favorire l'ente Fiera ed ottenere il dissequestro degli immobili, facendo figurare come opere temporanee opere che in realtà avevano natura permanente e definitiva.
2. - Il Tribunale, adito in sede di riesame, ha annullato entrambi i provvedimenti di sequestro.
Per quanto riguarda i reati edilizi, i giudici hanno affermato la sussistenza del fumus delicti, rilevando che l'attività edilizia, consistita in ampliamenti volumetrici, nuove sagome, opere di pertinenza e nuovi manufatti, si sarebbe svolta nella totale carenza di qualsiasi autorizzazione, escludendo che alla successiva autorizzazione potesse essere riconosciuto un effetto sanante di quanto abusivamente realizzato.
Invece, hanno negato che il sequestro preventivo fosse assistito anche dal presupposto del periculum in mora, in quanto essendo stata ultimate le opere abusive il protrarsi dell'uso del bene non sarebbe di per sè indice della volontà di portare i reati alle ulteriori conseguenze, richiamando anche alcune decisioni in tal senso della Corte di Cassazione.
Riguardo al sequestro riferito al reato di cui all'art. 323 c.p., il Tribunale ha ritenuto il difetto del fumus delicti, perché con l'adozione dell'autorizzazione si sarebbe perseguito un interesse pubblico. Più precisamente, pur riconoscendo che la soluzione di ricorrere ad una autorizzazione provvisoria presenti profili discutibili, si è sostenuto che il procedimento amministrativo conclusosi con l'autorizzazione in oggetto non sarebbe indicativo di una strumentalizzazione dell'azione amministrativa, volta ad abusare dell'ufficio per ingiusti vantaggi di carattere patrimoniale a favore di privati, esprimendo invece l'intento di perseguire finalità di pubblico interesse, quali la sistemazione urbanistico- edilizia del complesso monumentale e la prosecuzione dell'attività fieristica. 3. - Contro questa decisione il Pubblico ministero ha presentato ricorso per Cassazione.
Con un primo motivo ha dedotto la violazione della normativa sul sequestro preventivo, ritenendo che l'ordinanza impugnata l'abbia male applicata escludendo la sussistenza del periculum in mora, negando le esigenze cautelari in relazione al fatto che gli illeciti urbanistici sarebbero stati ultimati: secondo parte ricorrente la libera disponibilità dei padiglioni abusivi determina una permanente compressione della normativa urbanistica e dell'ordinato assetto del territorio, provocando anche un ingente incremento del carico urbanistico in una zona particolarmente delicata quale è il complesso monumentale della Fortezza da Basso.
Con un altro motivo deduce violazione dell'art. 323 c.p., rilevando che il Tribunale ha richiesto il dolo specifico in una fattispecie penale che, invece, fa riferimento ad una nozione di dolo intenzionale, da intendersi in contrapposizione a dolo generico: non è necessario il perseguimento in via esclusiva del fine privato, potendo aversi il reato di abuso d'ufficio in presenza di un concorrente interesse pubblico, per cui i giudici avrebbero erroneamente escluso la sussistenza del fumus delicti. Un altro profilo di illegittimità viene rintracciato nell'interpretazione che il Tribunale ha dato della locuzione "ad altri", riferendola solo a soggetti privati, omettendo di considerare che l'interesse che viene tutelato è il buon andamento della pubblica amministrazione, che può essere danneggiato anche da un atto illegittimo adottato con l'intenzione di favorire un soggetto di diritto pubblico, precisando, inoltre, che l'ente Fiera Firenze è una società per azioni, quindi un soggetto privato, che svolge attività di carattere privatistico.
Ancora, è stata censurata l'ordinanza impugnata, rilevando che l'art. 323 c.p. non richiede che l'atto amministrativo illegittimo sia frutto di collusione tra pubblico ufficiale e colui che riceve un vantaggio ingiusto dall'atto stesso, in quanto non si tratta di un delitto necessariamente plurisoggettivo qualificato dalla presenza dell'extraneus a favore del quale è diretto l'abuso, ma è sufficiente che il pubblico ufficiale abbia intenzionalmente arrecare un vantaggio ingiusto a quel soggetto.
In conclusione, secondo il ricorrente l'intenzione di procurare un vantaggio ingiusto alla Fiera Firenze s.p.a., mediante l'adozione di un provvedimento illegittimo - autorizzazione provvisoria - che consentisse il prolungato utilizzo nel tempo degli edifici abusivi, sarebbe dimostrato dalla circostanza che si è fatto ricorso ad una norma del regolamento edilizio che non soltanto definisce le costruzioni temporanee in modo assolutamente inconciliabile con quelle realizzate all'interno del complesso monumentale Fortezza da Basso, ma contempla la possibilità che di esse venga autorizzata la realizzazione, e non il mantenimento, come nel caso in esame. MOTIVI DELLA DECISIONE
4. - Il ricorso del pubblico ministero è infondato.
4.1. - Quanto al primo motivo, si osserva che l'ordinanza impugnata ha escluso la sussistenza del periculum in mora in relazione ai reati edilizi contestati, in quanto le opere abusive risultavano ormai ultimate. I giudici si sono rifatti ad un orientamento giurisprudenziale secondo cui in materia edilizia, nel caso di immobile abusivamente costruito e che risulti ultimato è da escludere che ricorrano le esigenze cautelari legittimanti il sequestro preventivo, atteso che la libera disponibilità del manufatto non può protrarre o aggravare le conseguenze del reato di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44 (già L. n. 47 del 1985, art. 20) o agevolare la commissione di altri reati, e posto che una eventuale lesione del regolare assetto del territorio è connaturata all'esistenza stessa del manufatto costruito abusivamente e non dalla sua libera disponibilità (cfr., Sez. 3, 3 luglio 2001, n. 30503, Minopoli).
Rispetto a tale impostazione interpretativa parte ricorrente, richiamando un diverso filone giurisprudenziale, evidenzia come la libera disponibilità da parte della Firenze Fiera s.p.a. dei padiglioni abusivi, oggetto del primo sequestro, abbia determinato "una compressione della normativa urbanistica e dell'assetto del territorio, provocando altresì un ingente incremento del carico urbanistico in una zona particolarmente delicata e sensibile quale è il complesso monumentale della Fortezza da Basso".
Effettivamente, secondo l'orientamento cui si riferisce il pubblico ministero nel suo ricorso il sequestro preventivo è ipotizzabile anche nei confronti dell'immobile abusivamente costruito e già ultimato, in quanto si sostiene che le esigenze cautelari ravvisabili sono sia il paventato aumento del carico urbanistico, sia le ulteriori conseguenze dovute all'uso ed al godimento dell'opera abusiva al di fuori di ogni controllo prescritto in funzione della tutela degli interessi pubblici coinvolti (cfr., Sez. 3, 22 gennaio 2003, n. 9058, P.M. in proc. Sferratore). Tuttavia, questo stesso orientamento riconosce la legittimità del sequestro preventivo di un manufatto abusivo ultimato a condizione che, pur cessata la permanenza, le conseguenze lesive della condotta sul bene protetto possano perdurare nel tempo, sempre che il pericolo degli effetti pregiudizievoli del reato presenti il requisito della concretezza, della cui sussistenza in punto di fatto il giudice di merito deve fornire adeguata giustificazione (Sez. 3, 12 dicembre 2007, n. 4745, Giuliano). Ora, nel caso di specie, in cui pacificamente deve ritenersi che le opere abusive sono ormai ultimate, il pericolo di effetti pregiudizievoli del reato edilizio è sfornito di concretezza, in quanto l'aumento del carico urbanistico cui fa riferimento il ricorrente non deriva dagli interventi "aggiuntivi" contestati nell'imputazione provvisoria, ma semmai dalla stessa esistenza dei padiglioni che insistono sull'area della Fortezza da Basso. Il sequestro, infatti, ha riguardato interventi che il Tribunale ha definito come "superfetazioni" di un organismo complessivo già insistente all'interno del bene monumentale in oggetto, costituti da ampliamenti volumetrici, nuove sagome, opere di pertinenza e nuovi manufatti realizzati su una situazione di abusivismo edilizio risalente nel tempo. La compromissione del carico urbanistico è stata prodotta dagli originali interventi abusivi - non contestati nella imputazione provvisoria perché prescritti - non dalle "superfetazioni successive".
In conclusione, sebbene per ragioni parzialmente diverse da quelle sostenute nell'ordinanza impugnata, deve ritenersi l'insussistenza del presupposto del periculum in mora in ordine al primo sequestro disposto per i contestati illeciti penali i tipo edilizio. 4.2. - In ordine ai motivi del ricorso aventi ad oggetto il sequestro disposto per il reato di abuso d'ufficio, si osserva, preliminarmente, che in tema di riesame del sequestro probatorio, l'accertamento della sussistenza del fumus commissi delicti deve essere compiuto sotto il profilo della congruità degli elementi rappresentati, che non possono essere censurati in punto di fatto per apprezzarne la coincidenza con le reali risultanze processuali, ma che devono essere valutati così come esposti, al fine di verificare se essi consentono di sussumere l'ipotesi formulata in quella tipica (Sez. 2, 21 ottobre 2003, n. 47402, Di Gioia). Nella specie il Tribunale di Firenze, sulla base di un attento esame dei fatti, non ha rinvenuto la sussistenza del presupposto del fumus delicti.
In particolare, secondo i giudici del riesame con l'emissione dell'autorizzazione provvisoria per le strutture temporanee non si sarebbe realizzata alcuna specifica finalità di favorire indebitamente interessi privati;
il procedimento amministrativo che ha condotto all'emanazione delle autorizzazioni citate non è indicativo di uno sviamento dell'azione amministrativa diretta ad abusare dell'ufficio per illegittimi vantaggi di carattere patrimoniale di privati, in quanto vi è stato l'intento, altrettanto specifico, di perseguire finalità di pubblico interesse, cioè provvedere alla sistemazione urbanistico ed edilizia del complesso monumentale, anche al fine di garantire la prosecuzione dell'attività fieristica. In sostanza, il Tribunale ritiene che con l'autorizzazione temporanea l'amministrazione, resasi conto che le opere poste in essere erano prive del permesso di costruire, abbia voluto porre rimedio ad una situazione di compromissione degli interessi urbanistici, tentando una composizione degli interesse pubblici in gioco, anche al fine di assicurare la continuazione dell'attività fieristica ritenuta di rilevante interesse pubblico. Inoltre, i giudici hanno evidenziato come non potesse ravvisarsi l'elemento soggettivo del dolo nella "volontà di far riacquistare a Firenze Fiera la piena disponibilità delle strutture in questione per utilizzazione a fini espositivi".
Rispetto a questa ricostruzione dei fatti, il pubblico ministero ricorrente propone una lettura alternativa che impinge in valutazioni di merito, che in sede di legittimità e, soprattutto, nell'ambito della procedura cautelare reale non possono essere poste in discussione, altrimenti si perverrebbe ad una indebita anticipazione della decisione di merito.
Tuttavia, con riferimento alle censure riguardanti supposte violazioni di legge in ordine alla sussistenza dell'elemento soggettivo, si osserva che è vero quanto sostenuto dal pubblico ministero circa il significato della intenzionalità del dolo richiesto dall'art. 323 c.p. e cioè che l'intenzionalità non equivale ad esclusività del fine, potendo ipotizzarsi una condotta che sia rivolta a procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale e, al contempo, perseguire un fine pubblico. Ma nel caso di specie, il Tribunale non ha messo in dubbio tale circostanza, bensì ha semplicemente escluso che gli indagati abbiano agito proprio per perseguire l'ingiusto vantaggio patrimoniale.
Ciò consente di respingere anche il motivo con cui si è rilevato che il Tribunale, erroneamente, avrebbe sostenuto che l'abuso d'ufficio richiede che l'atto amministrativo sia frutto della collusione fra pubblico ufficiale e il privato destinatario del vantaggio: infatti, l'ordinanza impugnata ha negato, allo stato, la sussistenza del fumus commissi delicti escludendo che gli indagati abbiano voluto intenzionalmente arrecare un ingiusto vantaggio patrimoniale, rilevando come la semplice violazione di legge non può condurre automaticamente all'affermazione della responsabilità per il reato di abuso d'ufficio.
Allo stesso modo, si rivelano infondati i motivi con cui si censura l'ordinanza per avere ritenuto la natura pubblica della società Firenze Fiera: ai fini della decisione assunta dal Tribunale non ha rilievo la questione relativa alla natura dell'ente fieristico, ma il fatto che tale figura soggettiva gestisse interessi aventi sicuramente un rilievo pubblicistico.
5. - In conclusone, per le ragioni sopra esposte, il ricorso deve essere rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 4 febbraio 2008.
Depositato in Cancelleria il 29 maggio 2008