Composta dagli Ill.mi Signori Camera di consiglio
Dott. Davide AVITABILE Presidente del 10/11/1998
Dott. Raffaele RAIMONDI Consigliere SENTENZA
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere N. 2950
Dott. Salvatore SALVAGO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Francesco NOVARESE Consigliere N. 22143/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal procuratore della Repubblica presso la pretura di Oristano, nel procedimento penale

contro

SA LU, nato ad [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 14.5.1996 dal pretore di Oristano, sez.dist. di Sorgono. Sentita la relazione svolta dal consigliere dr. Pierluigi Onorato, Lette le conclusioni del p.m., che ha chiesto annullarsi senza rinvio la sentenza impugnata, e trasmettersi gli atti alla pretura di Oristano per nuovo giudizio,
Osserva:
In fatto e in diritto

1 - Con l'epigrafata sentenza il pretore di Sorgono, su richiesta concorde delle parti ex art. 444 c.p.p., ha applicato a carico di LU NA la pena dell'ammenda di lire 15.750.000, di cui lire 750.000 in sostituzione di 10 giorni di arresto, in ordine al reato di cui agli artt. 1 lett. g) e 1 sexies legge 431/1985, in relazione all'art 20 lett. c) legge 47/1985. 2 - Il pubblico ministero ha proposto ricorso, deducendo violazione di legge, perché l'art. 60 della legge 689/1981 preclude la sostituzione delle pene detentive brevi per i reati in materia edilizia e urbanistica.

3 - La questione da affrontare è stata risolta in modo controverso dalla giurisprudenza di questa corte.
Un primo orientamento ha ritenuto che la materia urbanistica, secondo il diritto positivo, coincide con l'assetto complessivo del territorio, e quindi comprende la materia ambientale, sicché il reato di cui agli artt. 1 e 1 sexies legge 431/1985, in quanto rientra nella ampia nozione di materia urbanistica ed è punito con pena congiunta, è escluso dalla sostituzione della pena detentiva breve ai sensi dell'art. 60, ultimo comma, della legge 24.11.1981 n.689 (così Cass. Sez. III, n. 2670 del 16.3.1995, ud. 10.11.1994,
Ramoni, rv. 201997; v. inoltre Cass. sez. III, n. 984 del 7.6.1993, ud. 27.4.1993, Ben, rv. 1948 10; nello stesso senso è anche Cass. Sez. VI, n. 17330 del 16.12.1989, ud. 6.11.1989, Greco, rv. 182830, che, partendo dalla stessa nozione di materia urbanistica, esclude dalla depenalizzazione ex art. 34 lett. l) legge 689/1981 il reato ambientale di costruzione in zona boscata di cui all'art. 9 legge 1.3.1975 n. 47). Un secondo orientamento ammette invece la sostituzione delle pene detentive brevi per i reati in materia paesaggistica, osservando che questa materia si differenzia da quella urbanistica sotto molteplici aspetti: 1) il particolare rilievo che assume il paesaggio nella Costituzione, autonomamente disciplinato nell'art. 9 Cost. e non regolato nell'art. 117 Cost., che menziona soltanto l'urbanistica; 2) le distinzioni tra competenze trasferite alle Regioni (urbanistica) e competenze delegate (paesaggio); 3) la diversa incidenza che hanno i due tipi di vincolo sulla proprietà privata;
4) la possibilità di concessione in sanatoria per la materia urbanistica, non prevista per quella paesaggistica;
5) la diversità della causa di estinzione prevista dalla recente legge 23.12.1994 n. 724: oblazione o concessione in sanatoria per le contravvenzioni urbanistiche;

soltanto estinzione per autorizzazione paesaggistica in sanatoria in ordine agli illeciti di cui alla legge 431/1985; 6) obbligo di interpretazione restrittiva per la disposizione di cui all'art. 60 della legge 689/1981, che prevede eccezioni alla regola generale della sostituzione delle pene detentive brevi di cui all'art. 53 della stessa legge (così Cass. Sez. III, n. 1679 del 14.2.1996, ud. 13.1.1996, CA, rv. 204702, nonché Cass. Sez. III, n. 2849 del 9.9.1996, c.c. 1.7.1996, P.M. in proc. IN, rv. 206238, dovute allo stesso estensore).

4 - Ritiene il collegio che, pur apprezzando lo sforzo argomentativo di queste ultime sentenze, non vi siano valide ragioni per discostarsi dall'orientamento prevalente di questa corte. Invero il nostro diritto positivo, sin dal fondamentale D.P.R. 24.7.1977 n. 616, ha adottato una nozione ampia di "materia urbanistica" coincidente con l'assetto complessivo del territorio, come tale non riducibile all'uso del territorio urbano. Al riguardo, è risolutivo il tenore dell'art. 80, che apre significativamente il capo II (urbanistica) del titolo IV (assetto e utilizzazione del territorio) del D.P.R. 616. Secondo tale norma "le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell'ambiente". È quindi incontestabile che il legislatore del 1977 comprendeva nella "materia urbanistica" la salvaguardia e la trasformazione del territorio, nonché la protezione dell'ambiente. Orbene, se si considera che quella che precede è la prima definizione esplicita che il legislatore ha fornito della materia urbanistica, e per giunta in un testo di portata generale e programmatica, risponde ai criteri sistematici e storici dell'ermeneutica ritenere che a questa nozione si riferisse il legislatore del 1981 quando ha menzionato i reati previsti dalle leggi in materia urbanistica ed edilizia per escluderli dalla depenalizzazione e dalla applicabilità delle pene sostitutive (art. 34 lett. l) e art. 60, ult. comma legge 24.11.1981 n. 689). L'orientamento giurisprudenziale che qui si segue, quindi, non si fonda su una interpretazione analogica della citata norma eccezionale dell'art. 60 (invero inammissibile), ma utilizza semplicemente l'interpretazione logica-sistematica della nozione di "materia urbanistica".
Se tutto ciò è vero, tutti gli altri argomenti adottati nelle sentenze CA e IN non sembrano conferenti. A fronte del dato storico e testuale sopra evidenziato, perdono importanza le concezioni dottrinali che ora adottano una nozione ampia di urbanistica (comprensiva dell'ambiente), ora preferiscono una nozione ristretta (esclusiva dell'ambiente); così come non rilevano le distinzioni formulate sul tema dalle supreme magistrature (compresa quella costituzionale) in relazione alla specifica regiudicanda al loro esame. E neppure appare decisiva la circostanza che nell'ambito della generale nozione di urbanistica adottata nel 1977 e utilizzata nel 1981, il legislatore successivo abbia poi differenziato la disciplina della urbanistica in senso stretto (con la legge 28.2.1985 n. 47) e quella della tutela ambientale (con la legge 8.8.1985 n.431).
Invero, per riprendere gli argomenti adottati dalle sentenze criticate, che nell'ambito della generale nozione di urbanistica come assetto del territorio, lo stesso D.P.R. 616 distingua tra funzioni in materia ambientale, di competenza statale ma delegate alle regioni ex art. 118 Cost., e funzioni relative alla edilizia e all'urbanistica in senso stretto, proprie delle regioni ex art. 117 Cost. e a queste trasferite dallo stesso D.P.R. 616, non è
minimamente in discussione. Così come non è in discussione la diversità di disciplina per la materia ambientale e per la materia edilizia o urbanistica in senso stretto (per quanto riguarda i vincoli alla proprietà, i titoli abilitativi per gli interventi di trasformazione, le cause di estinzione dei relativi reati, la previsione o meno di sanatoria ordinaria, ecc.). Ma proprio la diversità di regime costituzionale (per quanto attiene alle competenze) e di disciplina sostanziale (per quanto attiene alla tutela dei beni considerati) indica in modo inequivoco che la tutela dell'ambiente è più intensa ed incisiva della tutela dell'assetto edilizio e urbanistico in senso stretto: sicché sarebbe contraddittorio che il legislatore escludesse i reati urbanistici (in senso stretto) dalla depenalizzazione e dalla applicazione delle pene sostitutive, e vi includesse invece i reati ambientali. Per queste ragioni si deve ritenere che la sostituzione delle pene detentive brevi di cui all'art. 53 della legge 689/1981 non è applicabile ai reati ambientali previsti e puniti dalla legge 431/1981 (disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), in virtù della esclusione stabilita dall'ultimo comma dell'art. 60 della legge 689/1981. Anzi, relativamente a questi specifici reati ambientali, non si può trascurare un ulteriore argomento che milita a favore della tesi qui sostenuta: l'art. 1 sexies della legge 431/1985 rinvia per la pena a quella stabilita dall'art. 20 della legge 47/1985. Il che significa che anche il legislatore del 1985 ha voluto parificare in linea di principio il trattamento penale del reato ambientale e quello del reato urbanistico in senso stretto, confermando indirettamente con ciò la volontà di non discriminarli in ordine all'applicabilità delle sanzioni sostitutive.

5 - Trattandosi di sentenza applicativa di pena patteggiata tra le parti, essa va quindi annullata integralmente (e non solo limitatamente alla pena sostitutiva); e gli atti vanno trasmessi al giudice a quo per nuovo giudizio.

P.Q.M.

la corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata e ordina trasmettersi gli atti alla pretura di Oristano per nuovo giudizio. Così deciso in Roma, il 10 novembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 18 dicembre 1998