Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PELLEGRINO SENOFONTE - Presidente -
Dott. VINCENZO FERRO - Consigliere -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
FLORIO COSTRUZIONI SpA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA FONTANELLA BORGHESE 72, presso l'avvocato FRANCO VOLTAGGIO LUCCHESI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIOVANNI BIANCHINI, giusta mandato in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
AZIENDA USL, N. 6 DI PALERMO, in persona del Direttore Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA G. FERRARI 12, presso l'avvocato SERGIO SMEDILE, rappresentata e difesa dall'avvocato SERGIO TRINGALI, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

contro
GESTIONE STRALCIO DELL'AZIENDA,,OSPEDALIERA CERVELLO;

- intimata -
avverso la sentenza n. 635/98 della Corte d'Appello di PALERMO, depositata l'01/08/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/11/2000 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Voltaggio Lucchesi, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato Tringali, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Rosario RUSSO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Con sentenza del 16 marzo 1996, il Tribunale di Palermo respinse la domanda di risarcimento del danno avanzata dalla s.p.a. OR UZ nei confronti della U.S.L. n. 60 della Reg. siciliana che, dopo aver indetto una licitazione privata per l'appalto dei lavori di completamento dell'Ospedale Cervello, li aveva illegittimamente aggiudicati all'impresa AE - che era priva di idonea certificazione ed aveva offerto l'anomalo ribasso del 45% - pretermettendo la OR che pure aveva formulato l'offerta più vantaggiosa, anche dopo l'annullamento da parte dal giudice amministrativo, del provvedimento di aggiudicazione all'impresa concorrente.
L'impugnazione della soc. OR è stata dichiarata inammissibile dalla Corte di appello di Palermo, la quale con sentenza del 1^ agosto 1998 ha osservato: a) che l'atto era stato notificato all'avv. Morici, difensore della soppressa USL n. 60 nel giudizio di primo grado e che non si era costituita in quello di appello neppure come Gestione Stralcio;
b) che d'altra parte la AUSL n. 6 non poteva essere chiamata a rispondere per il disposto delle leggi 421/1992;
317/1993; 724/1994 e 549 del 1995, dei debiti concernenti le pregresse gestioni delle soppresse USL;
c) che in ogni caso nessun rapporto risultava esistente tra il sudetto difensore destinatario della notifica e la AUSL n. 6, per cui non sussisteva neppure la possibilità di disporne la rinnovazione.
Per la cassazione di questa sentenza la s.p.a. OR UZ ha proposto ricorso affidato a 14 motivi;
cui resiste la A.U.S.L. 6 con controricorso.
Motivi della decisione
Con i primi due motivi la società OR, denunciando violazione degli art. 110 e 330 cod.proc.civ., si duole che la sentenza impugnata abbia dichiarato inammissibile l'appello da essa notificato presso il procuratore della USL 60 costituita nel giudizio di primo grado, senza considerare che l'avv. Morici, non aveva mai dichiarato l'evento che dava origine al trasferimento dei rapporti obbligatori sorti in capo alle USL, e che anzi aveva regolarmente spiegato tutte le difese in nome e per conto dell'ente patrocinato;
e che comunque la legittimazione processuale apparteneva all'organo rappresentante della Gestione Stralcio che prolunga la soggettività dell'ente soppresso durante la fase liquidatoria.
Con il terzo e quarto motivo lamenta altresì che la Corte di appello abbia supposto sussistente in capo alle Regioni l'obbligo di estinguere i pregressi rapporti debitori delle USL;
nei quali, invece, in conseguenza dell'art. 5 del d.l. 502/92 era subentrata la Gestione Stralcio, successa alla USL 60, nei cui confronti comunque la notifica era stata considerata regolare e l'impugnazione doveva perciò essere dichiarata ammissibile.
Con il quinto motivo, invocando l'art. 291 cod.proc.civ., censura ancora la sentenza per non averle in ogni caso assegnato un termine per provvedere alla rinnovazione della notifica e, se del caso ad integrarla ex art. 331 cod.proc.civ. nei confronti della Gestione Stralcio e della Regione siciliana.
Con il sesto e settimo motivo, denunciando violazione degli art. 6 della legge 724/1994 e 2 delle leggi 448 e 549 del 1995, torna ad escludere che detta normativa abbia mai attribuito alle Regioni la qualità di successore ex lege o comunque di titolare delle posizioni attive o passive delle soppresse USL e deduce che la stessa ha invece voluto separare contabilmente la vecchia gestione e la nuova, affidando la prima ad un ufficio interno delle Aziende che pertanto non possono non avere la rappresentanza processuale in ordine ad essa.
Con l'ottavo motivo, deduce violazione dell'art. 55 della legge reg. siciliana 30 del 1993 che, avendo potestà esclusiva in materia di ordinamento degli enti regionali ha attuato una successione a titolo universale delle Aziende sanitarie nei pregressi rapporti facenti capo alle USL.
Il ricorso è infondato.
La sentenza impugnata, infatti, dopo avere premesso che l'appello era stato proposto dalla società OR nei confronti della Gestione Stralcio della U.S.L. n. 60 della Reg. siciliana, nonché della neocostituita Azienda Unità sanitaria locale n. 6 e notificato presso il difensore (nel giudizio di primo grado) della U.S.L. 60, ha dichiarato la contumacia della predetta Gestione Stralcio non costituitasi nel giudizio di impugnazione ed inammissibile l'appello nei confronti della ASL, n. 6 poiché il difensore in questione risultava privo di qualsiasi rapporto e collegamento con l'Azienda;
che d'altra parte è espressamente esclusa in conseguenza delle leggi 421 del 1992 e succ. dalla successione nei debiti concernenti le pregresse gestioni delle unità sanitarie locali.
Questa conclusione, inutilmente contestata dalla ricorrente con riguardo alla Azienda AUSL n. 6, risulta conforme alla giurisprudenza di questa Corte (sez. un. 1237/2000; 102/1999; 12712/1998; 1989/1997) e della Corte Costituzionale (sent. 89/2000; 416/1995; 222/1994;
357/1993) che nella complessa vicenda legislativa che ha riguardato, sia sul versante statale, sia sul versante regionale, il processo di ristrutturazione del servizio sanitario nazionale, ha individuato le seguenti coordinate: I) Il decreto legisl. 502 del 1992, come modificato dall'art. 4 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, ha disposto la soppressione delle U.S.L. e l'istituzione delle
Aziende unità sanitarie locali aventi natura di enti strumentali della Regione, dotati di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 3); ed ha demandato alle regioni, nell'ambito delle proprie competenze, la regolamentazione delle modalità organizzative e di funzionamento delle unità sanitarie locali (comma 5^) e, in particolare, la disciplina del finanziamento (lett. d) e l'individuazione dei criteri per la definizione dei rapporti attivi e passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali e unità socio-sanitarie locali (lett. c); II) il successivo art. 6, comma 1^, della legge n. 724 del 1994 ha disposto che "in nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle aziende, di cui al d.leg.vo 502/1992 e succ. mod., ne' direttamente nè indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali", prevedendo, a tal fine, che le regioni disponessero apposite "gestioni a stralcio"; con conseguente individuazione dell'ufficio responsabile delle medesime alle quali si riferivano le posizioni debitorie e creditorie inerenti alle gestioni sudette, e realizzazione di una sorta di successione "ex lege" delle Regioni attraverso le gestioni stralcio, nei rapporti obbligatori già di pertinenza delle soppresse unità sanitarie locali;
III) il quadro è stato completato dall'art. 2, comma 14^, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha stabilito che per l'accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni dovevano attribuire ai direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende;
e che le "gestioni a stralcio" erano trasformate in "gestioni liquidatorie", le cui risultanze, relative all'accertamento della predetta situazione debitoria, dovevano essere presentate, entro tre mesi, "ai competenti organi regionali": in tal modo indicando nei direttori generali delle ASL, l'organo di rappresentanza delle gestioni stralcio che prolunga la soggettività dell'ente soppresso durante la fase della liquidazione, il quale in nome e per conto della Regione esercita le funzioni di commissario liquidatore;
IV) si è in tal modo inteso realizzare un modello di "gestione separata" di determinati rapporti all'interno di un patrimonio che pure sicuramente fa capo ad uno stesso soggetto, ossia la neoistituita azienda sanitaria onde garantire, per un verso, la non interferenza economico-finanziaria della pregressa gestione, sulla gestione corrente della nuova Azienda Sanitaria USL, di cui il legislatore voleva escludere ogni responsabilità in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità sanitarie locali;
ed introdurre nel contempo, rispetto a questi rapporti obbligatori, meccanismi particolari di gestioni distinte e contabilità separate, tali da consentire allo stesso soggetto che subentrava nella posizione giuridica delle soppresse USL, di evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, senza per questo sminuire la tutela dei creditori delle U.S.L.: è significativo al riguardo che i decreti-legge 261/1995, 362/1995, 448/1995, 553/1995 (non convertiti in legge, ma di cui la legge 4 del 1997 ha provveduto a cristallizzare" gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti proprio sulla base di essi) stabilivano, tra l'altro, che "la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali ... relative agli anni precedenti al 1995 sono garantite direttamente dalle regioni, che ne assumono integralmente le relative obbligazioni". Con questa disciplina di fonte statale non appare in contrasto neppure il sistema delineato dalla legislazione della Regione Siciliana, ed in particolar modo la legge reg.30 del 1993,invocata dalla soc. OR per riproporre la tesi dell'automatica successione delle neocostituite Aziende alle precedenti USL: in quanto l'art. 55 di detta legge aveva stabilito (10^ comma) soltanto che alle nuove aziende sanitarie "è trasferita la titolarità dei rapporti giuridici, relativi a contratti e convenzioni stipulati dalle soppresse unità sanitarie locali, che risultino in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, salve le eventuali modifiche".
Ora, a prescindere dal fatto che fra detti rapporti non rientrano comunque le obbligazioni, come quella in esame, derivanti da titoli extracontrattuali, la norma in esame ha inteso soltanto escludere che la soppressione delle USL costituisse causa automatica di risoluzione o, comunque di scioglimento dei negozi sudetti, enunciando invece la regola che negli uni e negli altri subentravano ex lege le costituende ASL (attivate con d.pr.reg. 189 del 7 luglio 1995): così come il successivo comma 11^ analogo subingresso delle nuove aziende ha disposto "nelle procedure concorsuali delle graduatorie già applicate, nel rispetto degli ambiti territoriali delle soppresse unità sanitarie locali".
E d'altra parte, dottrina e giurisprudenza hanno sempre distinto in caso di successione tra enti pubblici, l'ipotesi in cui la stessa avvenga in universum ius, comportante che tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano all'ente subentrante, da quella prevista, come nella fattispecie, a titolo particolare: in cui l'ente subentrante non solo non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma acquista la titolarità dei soli rapporti specificamente indicati, e perciò non assume neppure alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto e che già risultavano all'atto della liquidazione:
a meno che la norma non ne regoli espressamente il trasferimento così come avviene per la cessione di azienda in conseguenza dell'articolata disciplina civilistica di cui agli artt. 2558, 2559 e 2560 cod.civ.; e si è verificato nella specie per l'individuazione ed il trasferimento agli enti indicati dal 3^ comma dello stesso art. 55 della citata legge reg. 30/93 dei beni mobili ed immobili, delle attrezzature, del personale e dei rapporti ad essi inerenti, di pertinenza delle soppresse U.S.L. (art. 55 cit.; 12 della legge reg. 33/1994; 1 legge reg. 34/1995; d.ass.28 aprile 1995 e D.P. reg. 16 maggio 1996).
Laddove la sorte dei debiti e crediti pregressi è stata disciplinata per la prima volta dall'art. 6 comma 1^ della ricordata legge 724 del 1994, che ha previsto una procedura di liquidazione affidata ad apposita gestione strutturalmente e finalisticamente diversa dall'ente subentrante, almeno fino a quando detta gestione non si fosse definitivamente e formalmente chiusa con apposito provvedimento;
ed ha individuato nella Regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i debiti sudetti.
Ed a tale normativa la Regione siciliana ha dato attuazione con d.ass.san.28 aprile 1995 e 12 luglio 1995, i quali, per quel che riguarda l'"individuazione dei rapporti giuridici e dei beni da trasferire": a) hanno istituito presso ogni azienda U.S.L. ed ospedaliera un ufficio stralcio per la gestione residua dei rapporti posti in essere dalle soppresse U.S.L. sotto la responsabilità del direttore generale che ha assunto le funzioni di commissario liquidatore;
b) hanno disposto che a decorrere dal 1^ gennaio 1995, la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle UU.SS.LL. e delle aziende ospedaliere previste dall'art. 5 del D.L. 502/1992 avrebbero dovuto essere tenute separate rispetto a quelle degli anni 1994 e precedenti;
c) hanno devoluto agli uffici sudetti il compito ricognitivo di cui all'art. 2 della legge 549/1995; del quale è stata successivamente prorogata la durata con decr.ass. 12 luglio 1996 e 24 gennaio 1997: in tal modo realizzando lo scopo previsto dalla legislazione statale e del tutto incompatibile con l'ipotesi della successione universale, di tenere separata l'attività di accertamento delle obbligazioni che si riferiscono alle cessate USL, da quella relativa alle neocostituite AUSL.
Va aggiunto per completezza che tanto questa Corte, quanto la Corte Costituzionale hanno ripetutamente affermato che la normativa statale esaminata rappresenta un "intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro finanziario di emergenza", che va "inserito in un'azione complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico", mediante misure che, con specifico riferimento alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di autonomia a statuto speciale e ordinario;
per cui seppure il ricordato art. 55 della legge reg. 30/93 fosse suscettibile di diversa interpretazione, ne andrebbe privilegiato il senso conforme ai principi informatori della riforma della struttura sanitaria nazionale di cui alle leggi 724/1994 e succ., vincolanti anche le regioni a statuto speciale (art. 17 dello Statuto reg.sic.). Le quali, in ogni caso prevarrebbero dalla loro entrata in vigore sull'eventuale pregressa normativa regionale difforme, atteso che il sopravvenire di una legge statale che modifica i principi fondamentali della materia abroga la contraria legge regionale preesistente (Cass. 7 giugno 2000 n. 7709;
10 maggio 2000 n. 6022; 9 maggio 2000 n. 5858).
Ed allora, correttamente la sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile l'appello proposto dalla società nei confronti della Azienda sanitaria locale, quale soggetto subentrato alla USL n.60 soppressa, posto che la legittimazione processuale attiva e passiva in ordine alle impugnazioni avverso le sentenze emesse in procedimenti nei quali era parte la unità sanitaria locale in questione spettava al predetto organo di rappresentanza della gestione stralcio.
Vero è che l'impugnazione è stata rivolta, come si legge nel relativo atto anche nei confronti di detto organo in luogo della soppressa USL (nei cui confronti il giudizio avrebbe potuto comunque proseguire non essendone stata dichiarata in giudizio l'estinzione) e che la sentenza impugnata ha dichiarato la contumacia della Gestione Stralcio di detta USL 60 (pag. 4). Ma è pur vero che l'atto è stato notificato esclusivamente presso il difensore di quest'ultimo ente che nessun legame o collegamento aveva con la Regione siciliana, ne' con la Gestione stralcio operante per conto di quest'ultima presso la AUSL 6; per cui deve nel caso trovare applicazione il principio costantemente enunciato da questa Corte che la notificazione fatta a soggetto o in luogo totalmente estranei al destinatario deve considerarsi giuridicamente inesistente, con conseguente impossibilità di sanatoria o di rinnovazione ai sensi dell'art. 291 cod.proc.civ. (Cass. 12047/2000; 11360/1999; 1868/1997).
E poiché la dichiarazione di contumacia della Gestione Stralcio della disciolta USL 60 non ha avuto alcuna influenza sulla statuizione conclusiva dei giudici di appello che è stata di inammissibilità dell'impugnazione della società, il Collegio deve limitarsi a correggere ed integrare ai sensi del cpv. dell'art. 384, 2^ comma cod.proc.civ. l'erronea motivazione al riguardo ed a respingere anche sotto tale profilo i motivi del ricorso rivolti ad ottenerne la cassazione;
con conseguente rigetto dei motivi dal 9 al 14,diretti tutti a dimostrare la configurabilità di un diritto al risarcimento del danno per l'illegittima esclusione dall'aggiudicazione dell'appalto e proposti dalla OR solo in subordine e sul presupposto, nella specie non verificatosi, che fosse stato dichiarato ammissibile l'atto di appello contro la sentenza del Tribunale.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P. Q. M.

La Corte, rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore della Azienda ASL n. 6 in complessive L. 5.306.700= di cui L.

5.000.000 per onorario di difesa.
Così deciso in Roma, il 29 novembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 28 marzo 2001