Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PREDEN Roberto - Presidente -
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - rel. Consigliere -
Dott. PETTI GI Battista - Consigliere -
Dott. TALEVI Alberto - Consigliere -
Dott. TRAVAGLINO Giacomo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
SIAM SRL INFORMATICA AMMINISTRAZIONE, in persona del suo amministratore unico LL GI, elettivamente domiciliata in ROMA VLE GIULIO CESARE 223, presso lo studio dell'avvocato DE LUCA M, difesa dagli avvocati ANGELO PIETROSANTI, MARIO LAURO PIETROSANTI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI APRILIA;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n. 21506/00 proposto da:
COMUNE DI APRILIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA FLAMINIA 354, difeso dall'avvocato PIETRO BIANCHI, giusta delega in atti;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
nonché contro
SIAM SRL, in persona del suo amministratore unico Fattiroli GI, elettivamente domiciliato in ROMA V.LE GIULIO CESARE 223, presso lo studio dell'avvocato MICHELE DE LUCA, difeso dagli avvocati ANGELO PIETROSANTI, MARIO LAURO PIETROSANTI, giusta delega in atti;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 1727/00 della Corte d'Appello di ROMA, Sezione 3^ Civile emessa il 27/4/2000, depositata il 18/05/00; RG. 4085/1997;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/09/03 dal Consigliere Dott. Luigi Francesco DI NANNI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. UCCELLA Fulvio che ha concluso per accoglimento p.q.r. del ricorso principale, rigetto dell'incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Il Comune di Aprilia, con delibere della Giunta municipale, affidò alla srl Società Informatica e Amministrazione (di seguito, S.I.AM.) l'incarico di verificare e controllare le dichiarazioni ICIAP nel periodo 1989 - 1992. Con successive delibere della Giunta, rinnovate con deliberazioni del Consiglio comunale, l'incarico fu esteso sia agli anni 1993 e 1994, sia alla fase del recupero dell'imposta evasa. Negli incarichi furono stabiliti i compensi dovuti alla S.I.AM., la quale emise le fatture relative.

2. Il presidente del tribunale di Latina, con decreto del 21 aprile 1995, ha ingiunto al Comune di Aprilia di pagare alla Società S.I.AM. la somma di oltre lire 192 milioni a titolo di corrispettivo per l'incarico ricevuto, relativo alle verifiche riguardanti gli anni dal 1989 al 1994.
Il Comune di Aprilia, con atto di citazione del 26 luglio 1995, ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo ed ha dedotto che le delibere comunali erano inefficaci, trattandosi di atti interni, e che nessun'altra somma era dovuta oltre quella portata dal decreto ingiuntivo.

3. La S.I.AM., con atto di citazione del 26 luglio 1995, ha nuovamente convenuto davanti allo stesso tribunale di Latina il Comune di Aprilia e ne ha chiesto la condanna al pagamento della somma di oltre lire 597 milioni, a titolo di residuo credito per l'attività svolta con riferimento agli anni d'imposta 1989 - 1992, e, subordinatamente a titolo di arricchimento senza causa. Il Comune si è costituito nel giudizio, dichiarando che le delibere comunali erano mille e che gli atti successivi non erano efficaci.

4. Riuniti i giudizi, il tribunale ha revocato il decreto ingiuntivo ed ha condannato il Comune di Aprilia a pagare alla S.I.AM. la somma di oltre lire 297 milioni a titolo di indennizzo.
La decisione, impugnata dalle parti, è stata riformata dalla Corte di appello di Roma, che, con sentenza del 18 maggio 2000, ha adottato le seguenti decisioni: ha revocato il decreto ingiuntivo, dichiarando che nulla era dovuto dal Comune di Aprilia alla S.I.AM.; ha condannato quest'ultima "alla restituzione di quanto eventualmente ricevuto dal Comune di Aprilia, in esecuzione della sentenza impugnata".
La Corte di merito, per quanto è ancora rilevante, ha dichiarato che, nella specie, non era esperibile l'azione derivante dalla deliberazione di giunta e che mancava il presupposto dell'azione d'indebito arricchimento, costituito dal riconoscimento dell'utilità dell'opera prestata o del servizio reso.

5. La srl S.I.AM. ha proposto ricorso per Cassazione. Il Comune di Aprilia ha resistito con controricorso, proponendo ricorso incidentale, contro il quale il Comune ha proposto controricorso.
Le parti hanno depositato memorie
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso principale e quello incidentale debbono essere riuniti, ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ., perché sono stati proposti contro la stessa sentenza.

2. Nell'ordine logico deve essere esaminato prima il secondo motivo del ricorso principale, con il quale la S.I.AM. sostiene che lo scambio di corrispondenza e note tra le parti costituivano valida manifestazione di volontà contrattuale: censura di violazione dell'art. 2041 cod. civ., nonché difetto di motivazione. Il motivo non è fondato.
La Corte di appello, con il puntuale richiamo alla giurisprudenza di questa Corte (sent. 16 ottobre 1999, n. 11687), ha indicato che nella legislazione vigente (r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 3 - 21 e r.d. 23 maggio 1924, n. 827, artt. 36 - 123) vige il principio che i contratti della pubblica amministrazione debbono rivestire la forma scritta ad substantiam, per consentire l'esatta individuazione del loro contenuto e rendere possibili i relativi controlli. Vale a dire che il requisito della forma deve riguardare il contratto, cioè, le singole dichiarazioni dei contraenti, rimanendo esclusa la possibilità di ricavarlo aliunde, come la produzione di altri documenti che non lo costituiscono, ma lo presuppongono: Cass. 13 giugno 2000, n. 8023. È evidente che questa condizione si attaglia alla fattispecie cui fa riferimento il motivo esaminato, che è rigettato.
La circostanza che le tre delibere della giunta comunale, con le quali era stato dato alla S.I.AM. il compito della verifica e del controllo dell'imposta relativa agli anni 1989 - 1992, fossero "consacrate in apposita convenzione" non può essere presa in considerazione in questa sede,perché non dedotta con il ricorso introduttivo, ma indicata solo con la memoria difensiva.

3. Il primo motivo del ricorso principale si riferisce al punto della decisione, nel punto in cui la corte di appello, dopo avere ritenuto che nella specie mancava una convenzione sottoscritta dalle parti, ha riconosciuto alla S.I.AM. il diritto di trattenere gli acconti, se ricevuti. La ricorrente sostiene che il pagamento degli acconti doveva essere valutato come riconoscimento da parte dell'Amministrazione comunale dell'intero credito a suo tempo fatto valere: censura di violazione dell'art. 1372 cod. civ., degli artt. 131 -151 r.d. 4 febbraio 1915 n. 148 e dell'art. 275 r.d. 3 marzo 1934 n. 383, nonché difetto di motivazione.
Il Comune di Aprilia, con il ricorso incidentale, si riferisce allo stesso punto della decisione e si duole del fatto che nel giudizio non era stata proposta alcuna domanda riguardante il pagamento degli acconti.
Con il secondo motivo dello stesso ricorso principale è denunciata nuovamente violazione del r.d. n. 383 del 1934 e dell'art. 2041 cod. civ., nonché difetto di motivazione.
I motivi possono essere esaminati congiuntamente, poiché pongono il comune problema dei limiti dell'azione di ingiustificato arricchimento proposta nei confronti di una pubblica amministrazione.

4. L'azione d'ingiustificato arricchimento pone uno dei problemi più delicati quando è proposta nei confronti della pubblica amministrazione.
La particolare natura dei soggetti ed i diversi poteri che ciascuno può esercitare, infatti, conferiscono all'azione un connotato particolare, che è quello della riserva stabilita dell'art. 4 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo (20 marzo 1865 n. 2248, All. E), il quale non consente al giudice ordinario di valutare se la pubblica amministrazione abbia conseguito un qualsiasi incremento patrimoniale o un risparmio di spesa.
Per questa ragione, l'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, sin da epoca risalente, nella giurisprudenza di questa Corte è subordinata all'esistenza del requisito del riconoscimento dell'utilità dell'opera ricevuta da parte della pubblica amministrazione dell'utilità dell'opera ricevuta: Cass. 20 novembre 1973, n. 3136, tra le prime. In altre parole, al giudice ordinario è riconosciuto il solo accertamento dell'esistenza del riconoscimento;
alla pubblica amministrazione, invece, è rimesso il giudizio discrezionale sul riconoscimento dell'utilità della prestazione, in sè considerata. Il riconoscimento dell'utilità dell'opera può avvenire in modo formale ed esplicito, ma anche implicitamente.
La prima situazione, evidentemente, non crea difficoltà all'interprete.
L'altra, talvolta è stata intesa come guadagno o risparmio di spesa obbligatoria, altre volte come risparmio di una spesa o come ricavo di un'utilità. Sotto altro profilo, il riconoscimento implicito è stato ricavato dalla concreta utilizzazione fatta dall'amministrazione dell'attività o dell'opera ricevuta e ciò è accaduto soprattutto nella realizzazione di un progetto, commissionato dall'amministrazione e realizzato da un professionista. In tutti i casi, se al giudice ordinario è riconosciuto il solo accertamento dell'esistenza del riconoscimento, in qualunque modo si sia manifestato, resta che si tratta dell'accertamento di fatti storici e questa è un'attività riservata al giudice del merito, le valutazioni del quale non sono sindacabili in sede di legittimità, se convenientemente motivate.

5. Nella fattispecie, la Corte di appello ha escluso che il Comune di Aprilia avesse riconosciuto l'utilità dell'opera svolta dalla Società S.I.AM. o se ne sia giovata, giustificando questa soluzione, affermando che il contratto con il quale la pubblica amministrazione conferisce un incarico professionale deve essere redatto per iscritto a pena di nullità e che la deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico, che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, non ha rilevanza, se non tradotta in un atto contrattuale.

5.1. La giustificazione adottata resiste alla critica, non altrimenti motivata, che il pagamento degli acconti costituiva riconoscimento dell'utilità dell'opera.
Si tratta, infatti, di atto equivoco, verosimilmente compiuto dall'Amministrazione comunale prima dell'inizio dell'attività, al quale il giudice del merito, che ne aveva il potere esclusivo di ricostruzione, non ha interpretato come atto di riconoscimento. Il primo motivo del ricorso principale, pertanto, deve essere rigettato.

5.2. La stessa sorte deve essere riservata all'unico motivo del ricorso incidentale, connesso al motivo precedentemente esaminato. Dalla lettura della sentenza impugnata si ricava che la Corte di appello non ha dettato una statuizione di merito, riguardante gli acconti, che dovesse essere sorretta da esplicita domanda o eccezione, come richiede la disposizione contenuta nell'art. 112 cod. proc. civ.. Sul tema degli acconti, infatti, il giudice del merito si è limitato ad una considerazione sovrabbondante rispetto alla decisione della non fondatezza dell'azione d'indebito arricchimento.

6. Le spese di questo giudizio possono essere compensate tra le parti, considerata la reciproca soccombenza.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, li rigetta e dichiara interamente compensate tra le parti le spese di questo giudizio.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte di Cassazione, il 26 settembre 2003. Depositato in Cancelleria il 25 febbraio 2004