Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NG GRIECO - Primo Presidente f.f. -
Dott. ALFIO FI - Presidente di sezione -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. CH VARRONE - Consigliere -
Dott. LUIGI ES DI NANNI - Consigliere -
Dott. AR GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. LI GRAZIADEI - Consigliere -
Dott. FEDERICO ROSELLI - Consigliere -
Dott. MASSIMO BONOMO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
OR GI, OL RR, GA OB, CC AR ES VEDOVA DI AR, AR SE, AR NT, AR ES, AR TA NELLA QUALITÀ DI EREDI DI AR AR, TR LI, IR IO GI, PE RI, CA DR, OL GI TO, IO RA, ZZ AR VEDOVA AR, AR GIANRA, AR AR IA, AR PA, AR LA, AR NT, BA CE, RI LD, PI FF, ZA LO, AT IO, PI GA, DE IS CH, NI IL, IN EN, TI ER, AD ID, BA AL, BO OL, BI ER, GI SE, AT TI, FI NG, elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZALE CLODIO 32, presso lo studio dell'avvocato LIDIA SGOTTO CIABATTINI, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIANRA PALERMO, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

avverso la decisione definitiva n. 5736/00 del Consiglio di Stato, depositata il 26/10/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/09/02 dal Consigliere Dott. Massimo BONOMO;

uditi l'Avv. Lidia SGOTTO CIABATTINI e l'Avv. Francesco SCLAFANI, dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell'Sost. Procuratore Generale Dott. Domenico IANNELLI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso, giurisdizione dell'A.G.A..
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con distinti atti introduttivi notificati in data 10 luglio 1997, i ricorrenti indicati in epigrafe, prefetti di prima classe o loro aventi causa, adivano il TAR del Lazio chiedendo la condanna dell'Amministrazione dell'interno al risarcimento dei danni causati dalla mancata tempestiva adozione di provvedimenti amministrativi di allineamento (ai sensi dell'art. 2, comma 22 bis del D.L. 21.9.1987 n. 387, conv. in l. n. 472 del 1987) agli emolumenti percepiti da altri prefetti.
Esponevano che nelle more tra la richiesta da loro formulata - e coltivata in via giurisdizionale - e l'esecuzione dei provvedimenti perequativi, infine adottati, era stata emanata una normativa avente effetto retroattivo (art. 2, comma 4, del D.L. 11.7.1992 n. 333, conv. in l.

8.8.1992 n. 359) che aveva impedito l'applicazione del trattamento economico più favorevole. In via subordinata, invocavano la stessa condanna a titolo d'indennizzo derivante da ingiustificato arricchimento.
Con sentenza n. 1172 del 1^.6.1999, il Tribunale Amministrativo Regionale, riuniti i ricorsi, accoglieva l'eccezione sollevata dall'amministrazione resistente e dichiarava il difetto di giurisdizione del G.A.
L'impugnazione promossa dai ricorrenti era respinta dal Consiglio di Stato con sentenza in data 26 ottobre 2000. Il giudice amministrativo rilevava che la pretesa avanzata dagli interessati postulava un comportamento illecito dell'Amministrazione, lesivo di diritti soggettivi e fonte di responsabilità aquiliana;
negava che il titolo della pretesa fosse da rinvenire nel rapporto di pubblico impiego e ne deduceva che la controversia verteva su materia riservata alla giurisdizione ordinaria.
I ricorrenti hanno interposto ricorso per cassazione sulla base di cinque motivi, illustrati con memoria.
L'Amministrazione dell'interno ha resistito con controricorso. MOTIVI DEL RICORSO

1. Nella memoria i ricorrenti eccepiscono l'inammissibilità del controricorso per essere stato esso depositato oltre il termine previsto dall'art. 370 c.p.c., non potendosi applicare la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale in quanto si controverte in materia di lavoro.

2. L'eccezione non è fondata trattandosi di ricorso per cassazione, ai sensi dell'art. 362 c.p.c., contro una decisione del Consiglio di Stato che aveva escluso che la domanda fosse basata sul rapporto di pubblico impiego (in ogni caso, sull'applicabilità della sospensione feriale per la proposizione del ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione avverso una pronunzia del Consiglio di Stato in materia di pubblico impiego, vedi Cass. Sez. Un. 21 febbraio 1984 n. 1241).

3. Con il primo mezzo d'impugnazione i ricorrenti lamentano insufficienza ed illogicità di motivazione, nonché falsa applicazione di norme di diritto: art. 2043 e segg. cod. civ.. Dalla premessa, in sè corretta, dell'avvenuta lesione di diritti soggettivi nell'ambito di un rapporto espressamente definito "stipendiale", il Consiglio di Stato aveva fatto incomprensibilmente discendere l'inquadrabilità della relativa fattispecie nello schema della responsabilità aquiliana. Era stata omessa la specifica analisi dei fatti posti a fondamento della domanda giudiziale e delle ragioni addotte a sostegno della stessa. L'aprioristico convincimento del giudice amministrativo si traduceva in un'indebita generalizzazione delle norme contenute negli artt. 2043 e ss. c.c., nonché in un'inammissibile obliterazione della disciplina dettata dagli artt. 1218 e ss. c.c.

4. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano carenza di motivazione.
Il Consiglio di Stato - secondo cui la pretesa non trovava titolo nel rapporto di pubblico impiego, se non in modo del tutto occasionale - non aveva minimamente esplicitato come fosse pervenuto a tale affermazione, ne' era possibile eseguire un qualunque controllo sull'iter logico attraverso il quale il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo era stato inopinatamente pronunciato.

5. Il terzo motivo esprime una doglianza di violazione e falsa applicazione degli artt. 1218 e ss. e 1221 c.c., dell'art. 1 c.p.c., degli artt. 2, comma 4, 68, comma 2, del d.lvo 3.2.1993 n. 29, in relazione all'art. 360 nn. 1 e 3 c.p.c. Nella sentenza impugnata si riconosceva che gli odierni ricorrenti avevano agito quali pubblici dipendenti, aventi diritto ad un determinato trattamento, che la P.A. era tenuta a porre in essere nell'ambito del rapporto di pubblico impiego;
si riconosceva, altresì, che la domanda si fondava sul ritardo in cui era incorsa la P.A.. Così inquadrata la domanda, non solo risultava intrinsecamente contraddittorio l'assunto secondo cui la domanda non avrebbe avuto, se non occasionalmente, titolo nel rapporto di pubblico impiego, ma appariva ingiusta la mancata riconduzione della fattispecie nello schema dell'inadempimento contrattuale, per colpevole ritardo della P.A., la quale, per essere conseguentemente applicabile l'art. 1221 c.c., non poteva ritenersi esente dalla relativa responsabilità.
Quella azionata dai ricorrenti era una normalissima ipotesi di perpetuatio obligationis, non riferibile al settore della responsabilità extracontrattuale.
Inoltre, il Consiglio di Stato, non tenendo conto della giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass. SS.UU. 29.11.1996 n. 10677 e 19.3.1997 n. 2436), aveva negato la giurisdizione del giudice amministrativo. in palese violazione dell'art. 1 c.p.c. e dell'art. 68, comma 2, del d.lvo n. 29 del 1993.

6. Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano mancata rispondenza con la disciplina dettata dalla legge 27.1.2000 n. 205, art. 7, lett. c. Tale norma (modificativa dell'art. 35 del d.lvo 31.3.1998 n. 80), con cui è stato espressamente attribuito al giudice amministrativo il potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, costituisce un'ulteriore conferma della giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia. L'esistenza del potere del giudice amministrativo di decidere la controversia dovrebbe essere dichiarata dalla Corte di Cassazione, in applicazione dello jus superveniens, pur nella denegata ipotesi in cui la domanda fosse da considerare come di risarcimento di un danno extracontrattuale.

7. Con il quinto motivo i ricorrenti deducono violazione e falsa applicazione di norme di legge: art. 1 c.p.c.; artt. 2, comma quarto, 68, comma secondo, d.lvo.

3.2.1993 n. 29; art. 2041 c.c., in relazione all'art. 360 nn. 1 e 3 c.p.c. L'affermazione del giudice a quo - secondo cui anche se la tutela fosse meramente indennitaria non verrebbe meno la competenza del giudice ordinario - appariva del tutto immotivata e, soprattutto, urtava contro il consolidato insegnamento giurisprudenziale per il quale, in controversie come quella di specie, competente a disporre l'indennizzo ex art. 2041 è in via esclusiva il giudice amministrativo (Cass. n. 4433/89, 279/86; Cons. Stato sez. 4^ n. 873/84).

8. I motivi di ricorso, congiuntamente esaminabili per ragioni di connessione, risultano fondati nei termini appresso precisati. Con riferimento a domande di risarcimento del danno dalla mancata adozione di provvedimenti di allineamento stipendiale prima del sopravvenire della disposizione soppressiva dell'istituto (art. 2, comma 4, del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, conv. in l. 8 agosto 1992 n. 359, come interpretato dall'art. 7, comma 7, del d. 1 19 settembre 1992 n. 384, conv. in l. 14 novembre 1992 n. 438), le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno già affermato la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, atteso che, rispetto a tali domande, il rapporto di pubblico impiego funziona da momento genetico diretto ed immediato dei diritti che si pretende essere stati disconosciuti o lesi dall'ente pubblico in pregiudizio del dipendente (Cass. Sez. Un. 27 agosto 1998 n. 8501 e Cass. Sez. Un. 3 agosto 2000 n. 537). In tali decisioni è stato sottolineato come da parte di queste Sezioni Unite ormai da tempo è stato affermato il principio secondo cui, qualora in materia di pubblico impiego si controverta sull'inadempimento della pubblica amministrazione relativamente ad un obbligo scaturente direttamente da leggi o regolamenti che disciplinano il rapporto, la causa deve essere devoluta al giudice amministrativo, cui spetta la giurisdizione esclusiva, senza che a tali fini rilevi la circostanza che, sul presupposto dell'inadempimento stesso, sia stata proposta domanda di esatto adempimento oppure si pretenda il risarcimento del danno (cfr., per tutte, Cass. Sez. Un. 25 novembre 1993 n. 11469, seguita da numerose altre conformi). Ed invero, come è stato ripetutamente asserito, mentre deve essere attribuita alla cognizione del giudice ordinario la domanda di risarcimento del danno, anche se proposta da un pubblico dipendente, che sia basata sulla responsabilità da fatto illecito della pubblica amministrazione e che derivi dalla violazione dei doveri che incombono sulla medesima, come su ogni altro soggetto, verso la generalità delle persone, mancando in tal caso qualsiasi collegamento con il rapporto di pubblico impiego (Cass. Sez. Un. 19 giugno 1996 n. 5626 e Cass. Sez. Un. 6 maggio 1996 n. 4192), sussiste invece la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo qualora la pretesa abbia per titolo il rapporto di impiego, il quale, considerato nella sua costituzione e nel suo svolgimento, funzioni da momento genetico diretto ed immediato dei diritti che si pretende essere stati disconosciuti o lesi dall'ente pubblico in pregiudizio del dipendente (Cass. Sez. Un. 12 gennaio 1996 n. 171). Nella specie, come si ricava dall'atto introduttivo del giudizio in primo grado (pag. 3-4) direttamente esaminabile da parte di questa Corte, costituendo il vizio attinente alla giurisdizione un errore in procedendo - i ricorrenti sostenevano che, ai sensi degli artt. 1218 e seguente e 1221 c.c., l'Amministrazione dell'Interno fosse responsabile per non aver adempiuto l'obbligazione su essa gravante ex lege nei loro confronti, ne' posto in essere la prestazione dovuta, quando quest'ultima era possibile, e i medesimi ricorrenti ritenevano che tale responsabilità si traducesse nell'obbligo di risarcire a ciascuno il danno colposamente arrecato, in misura pari alle differenze retributive, anche future, al pregiudizio per il ritardo, alle differenze nel trattamento di fine rapporto e di quiescenza, nonché al pregiudizio per gli omessi versamenti contributivi. Concludevano, quindi, quali aventi diritto all'allineamento stipendiale con altri prefetti, affinché l'Amministrazione fosse condannata a corrispondere loro, a titolo di risarcimento del danno subito e subendo, ovvero, in via gradata, a titolo di indennizzo derivante da ingiustificato arricchimento, le somme dovute per le ragioni indicate.
A norma dell'art. 386 c.p.c., la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda, identificabile non già in base al criterio della c.d. prospettazione (ossia avendo riguardo alle deduzioni ed alle richieste formalmente avanzate dall'istante), bensì sulla base del petitum sostanziale, quale può individuarsi indagando sull'effettiva natura della controversia, in relazione al carattere del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche in cui esso si articola e si svolge (Cass. Sez. Un. 28 dicembre 2001 n. 16218). Nel caso in esame, non può condividersi l'affermazione contenuta nella sentenza impugnata, secondo cui la pretesa non trova titolo nel rapporto di pubblico impiego se non in modo del tutto occasionale.
Ritiene, invece, il Collegio che sussista il diretto collegamento della domanda con il rapporto di pubblico impiego - su cui si fonda la pretesa relativa all'allineamento stipendiale, il cui mancato riconoscimento si pone come causa del danno - sicché la giurisdizione in base ai principi sopra enunciati appartiene al giudice amministrativo.
Non assume rilievo la devoluzione al, giudice ordinario delle controversie in materia di pubblico impiego, ai sensi dell'art. 68 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, come sostituito dall'art. 29 del d.lgs. 30 marzo 1998 n. 80, essendo il personale della carriera prefettizia con la qualifica di prefetto rimasto disciplinato dal precedente ordinamento (art. 2, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, sostituito dall'art. 2 del d.lgs 30 marzo 1998 n. 80).
Poiché la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, e nella specie la domanda ha per oggetto situazioni giuridiche che trovano titolo immediato e diretto nel rapporto di lavoro, è ininfluente, ai fini della giurisdizione, la proposizione in via subordinata della domanda stessa sotto il profilo dell'arricchimento senza causa (Cass. Sez. Un. 15 ottobre 1998 n. 10189, Id. 10 novembre 1994 n. 9355).

9. Deve pertanto essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo e la sentenza impugnata va cassata senza rinvio. Le spese processuali dei procedimenti dinanzi al TAR ed al Consiglio di Stato nonché quelle relative al giudizio di cassazione, liquidate come nel dispositivo, vanno poste a carico dell'Amministrazione, risultata soccombente.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione;
dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo;
cassa senza rinvio la sentenza impugnata e condanna l'Amministrazione dell'Interno a rimborsare ai ricorrenti, in solido, le spese processuali liquidate in euro 4.500,00, per il procedimento dinanzi al TAR, di cui 400,00 euro per diritti e 100,00 euro per spese;
in euro 5.000,00 per il procedimento dinanzi al Consiglio di Stato, di cui 50, 00 euro per spese;
in euro 6.000,00 per onorario, oltre a 33,00 euro per spese, relativamente al giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 27 settembre 2002. Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 2002