Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Presidente -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Enrico PAPA - Consigliere -
Dott. Enrico ALTIERI - Consigliere -
Dott. Stefano BENINI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NF ED, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CLAUDIO MONTEVERDI 15, presso l'avvocato FRANCESCO AGATI, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELLE FINANZE;

- intimato -

avverso la sentenza non definitiva n. 312/96 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 29/01/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/98 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Agati, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per l'inammissibilità o, in subordine, l'accoglimento del terzo motivo del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 2.3.1988 RE FR conveniva in giudizio davanti alla Corte d'appello di Roma il Ministero delle Finanze opponendosi alla stima e chiedendo la determinazione dell'indennità di esproprio relativamente a terreni di sua proprietà, compresi nella tenuta di Capocotta ed espropriato con decreto prefettizio notificato il 18.8.1988 ai fini dell'ampliamento della tenuta di Castelporziano, facente parte della dotazione immobiliare del Presidente della Repubblica. Si costituiva in giudizio il Ministero delle Finanze contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto. Con sentenza non definitiva, depositata il 29.1.1996, la Corte d'Appello di Roma disponeva che ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, premesso che il vincolo di destinazione dell'area a parco pubblico, imposto con la variante al p.r.g. adottata nel 1974 e approvata il 7.5.1979, era decaduto per decorso di un quinquennio, il valore dell'area doveva essere stimato in base alle previsioni urbanistiche di cui all'art. 4, ult. comma, l.28.1.1977 n. 10, tenuto conto dei vincoli su di essa esistenti, e fermo restando che l'indennità era regolata da un criterio speciale, prevalente sul criterio generale di cui all'art. 5 bis l.

8.8.1992 n. 359, indicato dall'art. 5, 6 comma, della legge 23.7.1985 n. 372,
che autorizza l'espropriazione dei beni compresi nella tenuta di Capocotta.
Ricorre per cassazione RE FR affidandosi a nove motivi. Non si è costituito il Ministero delle Finanze.
Il ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, RE FR, denunciando sostanzialmente l'errata applicazione dell'art. 4, ult. comma, l.28.1.1977 n. 10, censura la sentenza impugnata per non aver tenuto conto ne' della reale situazione dei luoghi, ne' della volontà chiaramente espressa, nel senso dell'edificabilità, dal Comune di Roma con il p.r.g. del 1965, e per aver determinato il valore dell'area in base alle "previsioni urbanistiche" dell'art. 4 cit., mentre tale norma, stabilisce semplicemente una misura provvisoria di salvaguardia: il valore dei lotti va al contrario stabilito ricorrendo o alla destinazione urbanistica anteriore all'adozione della variante nel 1974, o alla vocazione edificatoria in senso territoriale del comprensorio.
Con il secondo motivo, denunciando mancata o erronea valutazione di fatti decisivi al fine del giudizio, muove in realtà una serie di complesse censure alla sentenza impugnata, sostanzialmente per non aver tenuto conto della potenzialità edificatoria dei terreni, accertata a seguito del giudizio amministrativo conclusosi (Tar Lazio, sez. II, 28.6.1977, n. 464) con l'accoglimento del ricorso contro il silenzio rifiuto del Comune di Roma relativamente alla domanda di autorizzazione alla lottizzazione a suo tempo avanzata dai proprietari dei terreni, costituiti in consorzio. La zona cui appartengono i terreni di cui è causa era infatti considerata edificatoria dal p.r.g. di Roma del 1965, in base al quale fu presentato all'amministrazione un piano di lottizzazione convenzionata, su cui il Comune non provvedeva, inducendo i lottizzanti ad attivare la procedura di accertamento del silenzio rifiuto. Dopo un ulteriore ricorso al Tar, conclusosi con sentenza che annullava la decisione del Comune di sospendere ogni determinazione sulla domanda di lottizzazione per essere stata adottata variante al p.r.g. che destinava l'area a parco pubblico, il rigetto definitivo della domanda di autorizzazione a lottizzare veniva impugnato davanti al Tar, che però dichiarava la sopravvenuta carenza d'interesse dei ricorrenti per essere nel frattempo entrata in vigore la l. 23.7.1985 n. 372 che autorizzava l'espropriazione dei beni necessari alla costituzione della tenuta di Capocotta, in cui è compreso il bene di proprietà del ricorrente. La nuova disciplina urbanistica non avrebbe potuto essere opposta, ai fini che interessano la presente causa, avente ad oggetto l'indennità di esproprio, ai proprietari che in virtù del giudicato amministrativo sulla illegittimità del silenzio rifiuto serbato dall'amministrazione sulla richiesta di lottizzazione dell'area, avevano acquisito il diritto a costruire secondo gli indici di fabbricabilità previgenti, di cui al p.r.g. del 1965. La sentenza di merito apparirebbe dunque viziata sotto svariati profili:
A) nella parte in cui afferma che i criteri e metodi per l'indennità di espropriazione sono autonomi rispetto alla disciplina dei rapporti tra privati proprietari e autorità preposta al governo del territorio, tanto che le decisioni del giudici amministrativi fatte valere dall'attrice non sono opponibili all'amministrazione espropriante, convenuta in causa;

B) nella parte in cui esclude la configurabilità di un obbligo dell'amministrazione ad adottare un provvedimento esplicito di autorizzazione a lottizzare, restando irrilevante qualsiasi variazione nel frattempo intervenuta allo strumento urbanistico;

C) nella parte in cui assume che l'autorità investita della domanda di lottizzazione, anche a non considerare rilevante, a tale limitato fine, la modifica della disciplina urbanistica, non avrebbe comunque poi potuto rilasciare concessioni edilizie, quando invece queste ultime costituiscono solo meccanismi di attuazione del piano di lottizzazione ormai consolidato;

D) nella parte in cui ha ritenuto che per effetto della adozione di variante al p.r.g. scattavano gli effetti di salvaguardia ostativi all'attuazione della previgente disciplina urbanistica, mentre il Tar, con la decisione 321/78, aveva affermato che le misure di salvaguardia operano solo nel caso di richiesta di licenze edilizie e non per i piani di lottizzazione.
Con il terzo motivo di ricorso, il ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione del principio giurisprudenziale secondo cui la determinazione del valore del bene corrisponde alla naturale vocazione edificatoria dello stesso, indipendentemente dalla disciplina urbanistica cui è assoggettata l'area in considerazione:
la zona in cui sono compresi i terreni espropriati è completamente urbanizzata, e ciò soltanto è rilevante ai fini della determinazione dell'indennità, che va commisurata al valore di mercato, con esclusione dell'influenza di qualsiasi vincolo, vigente o scaduto, o della disciplina provvisoria di cui all'art. 4, ult. parte, l.10/77, che invece il giudice di merito ha ritenuto di applicare.
Con il quarto motivo il ricorrente assume che, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, ai fini della determinazione del valore dell'area espropriata, non si deve tener conto dei vincoli, scaduti o vigenti, ivi compreso il minor valore stabilito dalla legge 10/77. Con il quinto motivo, censura la sentenza impugnata sotto il profilo della inadottabilità, quale indice di edificabilità ai fini della determinazione dell'indennità espropriativa, del dato prescritto dall'art. 4 l. 10/77, che oltre a regolare l'edificabilità nei comuni sprovvisti di strumento urbanistico, ha la finalità, limitata e provvisoria, di ovviare alla decadenza dei vincoli di inedificabilità o preordinati ad espropriazione previsti dallo strumento urbanistico, per decorso del quinquennio senza che siano stati approvati i piani di attuazione (art. 2 l. 19.11.1968 n.1187); il Comune resta comunque obbligato all'adozione di una nuova disciplina urbanistica per queste aree, e la sopravvenienza, nel caso di specie, della l. 372/85, determinerebbe, nell'impostazione adottata dalla Corte d'Appello, una definitività che è contraria alla ratio legis, mentre appaiono correttamente applicabili i principi adottati dalla giurisprudenza amministrativa per l'ipotesi di annullamento del vincolo, ovvero la reviviscenza della disciplina urbanistica previgente, cioè del p.r.g. del 1965.
Con il sesto motivo, la sentenza di merito è censurata sotto il profilo della violazione del principio di limitatezza nel tempo dei vincoli di inedificabilità, adottando una tesi che in sostanza conduce ad una cristallizzazione nel tempo dell'indice di edificabilità, ex lege 10/77, pari allo 0,03 mc./mq. Con il settimo motivo si censura la sentenza impugnata per aver disposto che l'indennità debba essere determinata tenendo conto dei vincoli esistenti sulla zona, mentre in realtà nessun vincolo speciale esisteva al momento dell'espropriazione. Con l'ottavo motivo si censura la sentenza per la genericità con cui ha applicato l'art. 4 l. 10/77, che per la precisione prevede tre distinte ipotesi, relative, rispettivamente, alle zone al di fuori del perimetro del centro abitato, all'interno del centro abitato, e degli edifici e complessi produttivi, delle quali la più attagliata al caso concreto sarebbe l'ultima, attesa l'esistenza di attività turistiche e sociali.
Con il nono motivo viene richiesta l'indennità di occupazione, avvenuta il 14.3.1987, nonché rivalutazione e interessi. Deve pregiudizialmente porsi la questione, indotta dalle conclusioni dell'Avvocato generale, circa una pretesa inammissibilità del ricorso, atteso il carattere solo ordinatorio del capo della sentenza che è stato investito dall'impugnazione all'esame di questo supremo collegio. In realtà la disposizione oggetto dell'impugnazione ("dispone che il valore dell'area deve essere determinato..."), oltre che autonoma rispetto alla vera e propria disposizione ordinatoria ("rimette con separata ordinanza la causa sul ruolo"), assume un preciso valore decisorio in rapporto all'interesse configurabile in capo alla parte ad una immediata impugnazione. È indubbio che preliminarmente alla quantificazione dell'indennità, l'attuale ricorrente abbia un preciso interesse alla censura dei criteri metodologici posti dalla sentenza non definitiva, che poi saranno applicati nel prosieguo della causa. Nè vale osservare che la decisorietà farebbe difetto alla sentenza della Corte d'Appello, atteso che il criterio di liquidazione dell'indennità deve essere quello vigente al momento della decisione. Il giudice deve applicare la legge in vigore al momento in cui esercita la propria funzione giudicante, ma nel far ciò non può preoccuparsi della supposizione circa eventuali, possibili, modifiche della legge, sulla base della semplice constatazione della instabilità normativa in materia di indennità di esproprio, fino a obliterare facoltà processuali, quali quella (art. 279 n. 4 c.p.c.) di decidere solo parzialmente la causa, che gli sono in via generale riconosciute. Non si può escludere che i criteri di commisurazione dell'indennità potrebbero anche mutare. Il capo della sentenza oggetto di impugnazione riguarda tuttavia, sostanzialmente, la valutazione del bene, agli effetti della concreta attribuzione di valori monetari, ed applicazione della formula di calcolo indennitario prevista dalla legge. Ed il valore venale del bene costituisce elemento imprescindibile sotto ogni sistema di calcolo dell'indennità, come ha avuto modo di riconoscere la Corte Costituzionale, chiamata alla verifica di legittimità dell'art. 5 bis l.

8.8.1992 n. 359 (Corte Cost. 16.6.1993, n. 283). La
determinazione del valore venale del fondo espropriato e, logicamente preliminare, la statuizione dei criteri valutativi, costituiscono dunque elemento imprescindibile nella determinazione dell'indennità di esproprio, e ad esso va riconosciuto, nella presente causa, precipuo carattere decisorio che rende ben ammissibile l'impugnazione della sentenza non definitiva. Venendo al merito, la lettura dei motivi di ricorso, in parte ripetitivi, richiede una razionalizzazione della materia in contestazione, palesandosi l'opportunità di un'analisi delle doglianze del ricorrente polarizzate intorno ai temi dello ius aedificandi in rapporto alla vicenda giurisdizionale amministrativa (secondo motivo), e della definizione di una disciplina urbanistica applicabile all'area, che costituisca riferimento per la valutazione dei lotti ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio (motivi primo, terzo, quarto, quinto, sesto), cui seguirà l'esame delle restanti, residuali, doglianze (motivi settimo, ottavo, nono). Iniziando dunque dall'esame del secondo motivo del ricorso, esso è infondato. L'esistenza un piano di lottizzazione non priva l'amministrazione della potestà di adottare in prosieguo differenti scelte urbanistiche, a condizione che siano esplicitate le ragioni di pubblico interesse che hanno indotto a ritenere superato il precedente assetto urbanistico. In seguito al mutamento della disciplina urbanistica, le aspettative del privato lottizzante al conseguimento degli atti abilitativi alle costruzioni, restano sacrificate (Cass. 4.10.1990, n. 9792), ed in riferimento a tali modifiche si determina la degradazione dei diritti scaturenti dalla convenzione urbanistica ad interessi legittimi, dalla cui lesione non scaturisce responsabilità risarcitoria dell'amministrazione (Cass. 16.1.1987, n. 307). La giurisprudenza amministrativa citata da parte ricorrente (in particolare Consiglio di Stato, sez. IV, 25 novembre 1983, n. 845), non ha attinenza all'oggetto della presente causa, poiché riguarda la normativa di riferimento per la decisione della domanda sul cui originario silenzio rifiuto si è formato il giudicato di annullamento: l'illegittimità del comportamento omissivo della p.a., accertato dal giudice amministrativo, sull'istanza del privato lottizzante, non equivale ad accoglimento della domanda, ma comporta l'obbligo dell'ente di provvedere esplicitamente sulla domanda, in base alla legge vigente nel momento in cui è stata notificata la sentenza di annullamento. La sentenza dichiarativa dell'illegittimità del silenzio rifiuto in ordine alla consequenziale stipulazione della convenzione equivale a perfezionamento della fattispecie lottizzatoria solo dopo che sia stata autorizzata la lottizzazione (Cons. Stato, sez. V, 8.9.1992, n. 776), dato che, in generale, il giudicato di illegittimità del silenzio serbato su una domanda equivale a provvedimento satisfattorio dell'interesse fatto valere solo quando quel provvedimento sia vincolato (Cons. Stato, sez. 16.10.1989, n. 638), non anche quando sia il risultato di valutazioni discrezionali dell'autorità (Cons. Stato, sez. IV, 17.3.1981, n. 253, proprio riguardo a domanda di lottizzazione).
Nella specie, dopo la notifica della sentenza che ha annullato il silenzio rifiuto, che per le ragioni suddette non equivale ad accoglimento nel merito della domanda di autorizzazione a lottizzare, e dopo l'annullamento di una nuova decisione soprasessoria, il giudice amministrativo ha dichiarato cessata la materia del contendere per essere nel frattempo entrata in vigore la l. 23.7.1985 n. 372: senza che un provvedimento amministrativo di autorizzazione a lottizzare sia mai stato emanato.
Le pregresse vicende concernenti la destinazione edificatoria delle aree, configurabile in base al piano di lottizzazione sottoposto dai proprietari all'approvazione comunale, non rilevano comunque nella valutazione dei beni agli effetti indennitari.
Quanto al momento di riferimento per la determinazione dell'indennità di esproprio, infatti, essa va compiuta con riguardo all'emanazione del decreto di esproprio, e tenendo conto della disciplina urbanistica all'epoca vigente. Tale principio, costantemente applicato dalla giurisprudenza al fine di evitare l'incidenza di eventuali vincoli preordinati ad espropriazione (Cass. 8.5.1982, n. 2859; 16.3.1993, n. 3126), è ora codificato dall'art. 5 bis, 3 comma, l. 359/92, per il quale la valutazione dell'edificabilità del suolo va compiuta tenendo conto delle possibilità "esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio". La stessa Corte Costituzionale ha avvalorato l'interpretazione della norma alla luce dell'indirizzo consolidatosi in giurisprudenza, e, riconoscendo che nella determinazione dell'indennità deve prescindersi dal vincolo espropriativo, ha tenuto fermo il momento di riferibilità della valutazione del bene, alla data del decreto di esproprio (Corte Cost. 16.12.1993, n. 442; in tal senso, dopo l'entrata in vigore dell'art. 5 bis, e con espressa considerazione della disciplina urbanistica vigente, Cass. 8.1.1998, n. 97; 26.9.1997, n. 9460;
25.8.1998, n. 8434).
Al momento del decreto di esproprio dell'area già di proprietà del ricorrente, la disciplina, a non voler tenere conto della destinazione a dotazione presidenziale, conferita dalla l. 372/85, in quanto concernente un vincolo preordinato ad esproprio, è quella configurata dall'art. 4, ult. comma, l. 28.1.1977 n. 10, subentrato ad una destinazione urbanistica a parco pubblico. La decadenza da tale precedente previsione di piano non comporta la reviviscenza della precedente destinazione urbanistica, avendo l'effetto, con l'applicabilità della disciplina propria delle aree situate in Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, di fare tabula rasa di eventuali potenzialità edificatorie assicurate da strumenti precedenti, indipendentemente dal problema, che si esamina oltre, della utilizzabilità degli indici volumetrici di cui all'art. 4 cit., ai fini del calcolo indennitario. Il richiamo a risalenti regolamentazioni sulla edificabilità dell'area è da considerare inattuale.
Venendo all'esame dei motivi primo, terzo, quarto, quinto, sesto, esso è da effettuare congiuntamente per ragioni di connessione legate al problema dei rapporti tra espropriazione e disciplina urbanistica. Le doglianze contenute nei citati motivi attengono tutte alla individuazione delle caratteristiche dei suoli espropriati, quali elementi rilevanti alla fissazione del valore su cui applicare la formula di calcolo prevista dall'art. 13 l.2892/1885. Con la variante al piano regolatore, adottata nel 1974 e approvata nel 1979, l'area ora di proprietà del ricorrente riceveva la destinazione a parco pubblico. Quale che sia la natura di tale destinazione, se essa preluda a successivi e specifici espropri delle singole aree o sia semplicemente rivolta a salvaguardare una zona obiettivamente considerata e topograficamente delimitata alla luce delle sue caratteristiche morfologiche, il vincolo di inedificabilità che essa comportava è da considerare decaduto per decorso del quinquennio, in applicazione dell'art. 2 l. 19.11.1968 n. 1187. Da tale circostanza, presupposta dalla sentenza impugnata,
non è dato prescindere, ai fini della identificazione della disciplina vigente al momento dell'esproprio.
La questione dei vincoli urbanistici, allo stato attuale della legislazione e dell'evoluzione delle giurisprudenza costituzionale, è caratterizzata dall'alternativa temporaneità- indennizzabilità: in particolare, alla luce della sentenza 12.5.1982 n. 92, che ha considerato tuttora vigente la delimitazione temporale di cui alla legge 1187/68, i vincoli di inedificabilità imposti dal piano regolatore hanno efficacia quinquennale. Alla loro scadenza, in base ad un principio che in virtù della costante applicazione della giurisprudenza amministrativa (a partire da Cons. Stato, ad. plen. 30.4.1984, n. 10, fino alle recenti Cons. Stato, sez. V, 1.2.1995, n. 163; sez. IV, 6.6.1997, n. 621; sez. V, 9.10.1997, n. 1117; sez. IV, 12.6.1998, n. 662), costituisce diritto vivente, subentra l'applicabilità della disciplina dettata per i Comuni sprovvisti di piano regolatore: l'art. 4, ult. comma, l. 10/77, stabilisce, tra l'altro, per le aree situate fuori dal perimetro dei centri abitati, un indice massimo di edificabilità di 0,03 mc/mq. Va escluso in particolare che alla decadenza del vincolo di inedificabilità possa rivivere la disciplina urbanistica previgente, per il semplice motivo che l'esistenza del vincolo, pur divenuto inefficace, non può essere negata ab origine, ma di esso va ritenuta la legittima operatività per il quinquennio successivo alla sua imposizione. La decadenza prevista dalla legge al fine di salvaguardare il diritto dominicale da compressioni tendenzialmente definitive, non può essere assimilata, come pretenderebbe il ricorrente con il quinto motivo, ad un annullamento, che operando ex tunc farebbe rivivere diritti e situazioni ormai superate (Cons. Stato, sez. V, 9.12.1996, n. 1486). Il quinto motivo va dunque rigettato. Al regime stabilito dall'art. 4 l. 10/77 non può però assegnarsi il carattere di regolamentazione urbanistica. Solo l'attività pianificatoria, infatti, può realizzare l'assetto complessivo del territorio, attraverso l'articolata previsione delle destinazioni nelle varie zone, in rapporto alle interrelazioni fra di esse ed ai bisogni della comunità. La soggezione delle aree, per le quali si sia verificata la decadenza del vincolo di inedificabilità, alla disciplina prevista per i comuni sprovvisti di strumento urbanistico, è situazione eccezionale e transeunte, nel senso che l'immodificabilità parziale dello stato dei luoghi partecipa della natura soprasessoria, interinale e cautelare delle misure di salvaguardia, per consentire alla p.a. di riesaminare la fattispecie e, se del caso, ribadire il vincolo decaduto. Tale regime, dunque, non è condizione normale dell'area. Esso dunque non può essere assimilato alle limitazioni allo ius aedificandi introdotte dalla legge o dallo strumento urbanistico quali elementi conformativi della proprietà, ed in quanto tali incidenti sul valore agli effetti espropriativi: ciò è da escludere sia in considerazione della provvisorietà del regime (giacché sussiste un vero e proprio obbligo per l'amministrazione comunale di provvedere all'integrazione dello strumento urbanistico nelle parti decadute: Cons. Stato, sez. IV, 6.6.1997, n. 621), sia perché non è dato anticipare se esse preludano ad una reiterazione del vincolo, o comunque ad una nuova disciplina restrittiva, o ad una piena riespansione delle facoltà dominicali. Diversamente deve argomentarsi a proposito delle misure di salvaguardia in attesa dell'approvazione di un nuovo strumento urbanistico, che pur provvisorie, anticipano gli effetti della nuova regolamentazione urbanistica: per questo deve tenersene conto in sede di determinazione del valore (Cass. 11.11.1977, n. 4874;
27.6.1983, n. 4407).
Dovendosi allora escludere che per le aree la cui edificabilità sia regolata dall'art. 4 l. 10/77, tale disciplina possa considerarsi rilevante agli effetti indennitari, il primo, terzo, quarto e sesto motivo di ricorso appaiono in parte fondati, anche se la censura in ordine alla mancata considerazione delle effettive potenzialità edificatorie dei terreni espropriati (che il ricorrente pretende piena e incondizionata), richiede alcune precisazioni. Il carattere di serietà del ristoro, cui la norma costituzionale subordina il sacrificio della proprietà privata a fini pubblici, impone alla discrezionalità del legislatore nella formulazione delle regole indennitarie la necessità di un aggancio al valore venale: motivo per il quale il meccanismo della semisomma tra valore venale e fitti coacervati, di cui alla legge per il risanamento di Napoli, ha superato indenne la verifica di costituzionalità, come pure i sistemi normativi che ad esso si richiamano (con specifico riferimento alla l. 372/85, sulle espropriazioni di Capocotta, Corte Cost. 19.4.1990, n. 216;
sull'art. 5 bis l. 359/92, Corte Cost. 16.6.1993, n. 283). Ne consegue che l'indennizzo può definirsi equo nella misura in cui nel calcolo del compenso spettante all'espropriato l'addendo costituito dal valore sia necessariamente ancorato ad elementi di effettualità, rispetto ai quali, ad esempio, l'influenza negativa delle limitazioni di cui all'art. 4 ult. co. l. 10/77, porrebbe seri dubbi di legittimità. Il valore venale, quale addendo della semisomma prevista dall'art. 13 l. 2892/1885, deve essere accertato in base alle obiettive caratteristiche del fondo, ovvero tenendo conto anche della concreta attitudine alla edificazione: caratteristica indotta da elementi da riscontrare caso per caso, quali l'ubicazione, l'accessibilità, lo sviluppo edilizio in atto, l'esistenza di opere di urbanizzazione, collegamenti viari, infrastrutture, servizi pubblici. Sotto un altro profilo, tuttavia, "il massimo di contributo e di riparazione che, nell'ambito degli scopi d'interesse generale, la pubblica amministrazione può garantire all'interesse privato" (secondo la formula impiegata dalla Consulta fin dalla sentenza 18.2.1960, n. 5), non deve comportare l'attribuzione di utilità che siano estranee alla reintegrazione della perdita subita. Nel sistema indennitario creato dall'art. 5 bis l. 359/92, che pur non direttamente applicabile alla fattispecie costituisce oggi, anche a seguito dell'estensione dei relativi criteri (con opportuni correttivi) alla liquidazione del danno da occupazione appropriativa (art. 3, 65 comma, l. 23.12.1996 n. 662), espressione di un principio generale in materia espropriativa, è insita l'esigenza non solo di depurare l'indennizzo da ogni rendita di posizione, "decurtandolo - come ha osservato Corte Cost.16.6.1993, n. 283 - del valore aggiunto determinato dall'azione della p.a.", ma soprattutto di togliere ogni spazio alla teorizzazione di un'edificabilità contra legem, ovvero a dispetto della classificazione urbanistica dei suoli in forza di presupposti creati in dispregio alla disciplina stessa. La priorità riconosciuta alle "possibilità legali di edificazione" dalla giurisprudenza (Cass. 28.3.1996, n. 2856; 11.12.1996, n. 11037; 5.6.1997, n. 5111;
14.1.1998, n. 259; 10.4.1998, n. 3717; 12.6.1998, n. 5893;
3.7.1998, n. 6522; 28.8.1998, n. 8570; 25.8.1998, n. 8434;
29.8.1998, n. 8648; 5.9.1998, n. 8826) chiamata a individuare i suoli cui applicare il criterio indennitario di cui all'art.5 bis, primo comma, l. 359/92, sta anche a significare che la natura dell'area non può esser valutata in modo indiscriminato, fino a premiare l'eventuale illiceità nella creazione delle opere di urbanizzazione e di sviluppo edilizio, in base alle quali un determinato suolo abbia acquisito qualità edificabili. Ciò comporta che qualora un'area risulti priva di disciplina legale (e dunque soggetta ai limiti dell'art. 4, ult. comma, l. 10/77), può darsi ingresso, nella stima del bene, a valutazioni fattuali avulse dalla disciplina legale del territorio, purché tali valutazioni risultino comunque compatibili con le generali scelte urbanistiche (Cass.17.9.1997, n. 9242). Da questa preoccupazione sembra influenzato anche il giudice di merito nella sentenza oggi all'esame, che per determinando l'indennità con esclusivo riferimento alla disciplina interinale di cui all'art. 4, ult. comma, l. 10/77, e dunque trascurando le potenzialità edificatorie fattuali, invita il consulente tecnico a tener conto dei vincoli (ambientali?) esistenti sui beni, al fine, evidentemente, di una verifica di compatibilità urbanistica e ambientale con le pur limitatissime potenzialità edificatorie consentite dall'art. 4.
Di tale principio deve essere fatta applicazione, pur se l'indennità di esproprio debba esser determinata secondo criteri speciali, come quello stabilito dal combinato disposto degli artt. 5 l. 372/1985 e 13 l. 2892/1885. La pretesa completa urbanizzazione della zona cui appartengono le aree espropriate, mal si giustifica alla luce del regime di inedificabilità, che oggettivamente caratterizza l'area fin dal 1974. Tali opere sono bensì rilevanti, ai fini della valutazione degli immobili espropriati, anche se compiute dallo stesso espropriante, in quanto assicuranti l'immediata utilizzazione edificatoria dell'area, apprezzabile come sua qualità intrinseca, rilevante in una libera contrattazione (Cass. 27.8.1998, n. 8523;
29.8.1998, n. 8648). Ma l'esistenza di infrastrutture, collegamenti e servizi, come pure l'esistenza di costruzioni nelle aree circostanti, elementi, questi, dai quali dipende il concetto di edificabilità di fatto, potrebbero dipendere da una serie di opere abusive, dei cui effetti incrementativi il giudice non dovrebbe tenere conto nella stima del valore indennitario dei suoli espropriati, o diversamente, come il ricorrente assume, preesistere alla destinazione a parco pubblico, in virtù di una precedente destinazione edificatoria, che tuttavia richiedeva il previo convenzionamento con il Comune.
In conclusione, l'accoglimento, per quanto di ragione, dei motivi primo, terzo, quarto e sesto del ricorso, comporta che il giudizio di rinvio, attribuito, anche per le spese di questo grado, ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma, dovrà accertare il valore venale dell'area (quale addendo della semisomma) tenendo conto delle attitudini edificatorie, con esclusione dell'influenza negativa su di esso delle limitazioni di cui all'art. 4 l. 10/77, e tuttavia depurandolo del plusvalore che l'area abbia eventualmente acquisito per effetto di abusive opere di urbanizzazione o della presenza nella zona di costruzioni edilizie non autorizzate. L'ottavo motivo, condizionato all'applicabilità dell'art. 4 l.10/77, resta assorbito dall'accoglimento dei precedenti. Anche il settimo motivo resta assorbito, attesa la necessità di una riconsiderazione dei valori ambientali, cui sovrintendono eventuali vincoli, nella considerazione complessiva delle effettive potenzialità edificatorie delle aree.

P.Q.M.

La Corte accoglie per quanto di ragione, il primo, il terzo, il quarto e il sesto motivo del ricorso. Rigetta il secondo e il quinto motivo. Dichiara assorbiti il settimo e l'ottavo motivo. Dichiara inammissibile il nono motivo. Cassa in relazione ai motivi accolti e rinvia, ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma, anche per le spese.
Così deciso in Roma il 5.11.1998.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA, L'11 GENNAIO 1999.